深化鄉鎮行政管理體制改革研究

宋國棟

濱州市結合本地鄉鎮（街道辦）工作實際，在廣泛對鄉鎮辦事處機構和人員現狀調研的基礎上，于2010年開展了全市鄉鎮機構改革。本文旨在通過分析濱州市鄉鎮機構改革情況，探討改革過程中的難點、問題，總結經驗，提出對策，為今后深化鄉鎮行政管理體制，完善基層機構編制管理提供有益借鑒。

一、鄉鎮機構改革基本情況

（一）改革前鄉鎮（街道辦）情況。改革前濱州市下轄86個鄉鎮（街道辦），其中，鄉鎮70個，街道辦16個。中央核定鄉鎮（街道辦）一級行政編制3444名，財政撥款事業編制總量控制在3500名以內；行政在職人員2285人，事業在職人員4738人；90%的鄉鎮（街道辦）按照內設4個行政機構、6個事業機構進行設置，共設行政機構382個，事業機構571個。

（二）鄉鎮機構改革的標準和要求。2002年省、市對鄉鎮辦機構設置提出了指導性意見，規定了行政機構4個，財政撥款事業單位不超過6個。隨著社會發展，為民服務范圍的拓寬，2010年鄉鎮機構改革按照《山東省鄉鎮分類辦法和機構編制核定標準》，依據鄉鎮現有人口、財政總收入、行政區域面積等指標量化成分值后，按照分值細化為三大類型八個檔次，并依據類型和檔次核定鄉鎮（街道辦）的機構、編制和領導職數。

（三）改革后鄉鎮（街道辦）情況。濱州市現轄92個鄉鎮（街道辦）。其中，鄉鎮63個、街道辦29個。全市92個鄉鎮（街道辦）中一類鄉鎮21個（其中，鄉鎮7個、街道辦14個），僅占全市鄉鎮（街道辦）總數的23%；二類鄉鎮69個（其中，鄉鎮55個、街道辦14個），占全市鄉鎮（街道辦）總數的75%；三類鄉鎮2個（其中，鄉鎮、街道辦各1個），占全市鄉鎮（街道辦）總數的2%。

截至2011年4月底，全市各縣區的鄉鎮機構改革實施意見全部印發完畢，鄉鎮機構改革工作正式進入貫徹落實階段。通過改革，全市鄉鎮（街道辦）行政機構由382個調整為389個（主要原因是撤鎮設辦，僅2010年6月，經省政府批準，有6個鄉鎮規劃調整設置為10個街道辦事處），事業機構由571個減為481個。行政編制在保持總額3408名（省編辦批復同意從原3444名中跨層級調整36名行政編制到縣區級）不變的前提下，由核定3330名調整為3352名，實有在職2345人，空編1007名；事業編制由3394名調整為3436名，超編1000余人；領導職數由967名減至755名。

二、鄉鎮行政管理體制改革的主要做法

（一）量化改革任務，突出做好“五個一”（即“一案一表一卷一談一綱”）。“一案”是指根據改革要求，擬定了《濱州市鄉鎮機構改革工作實施方案》對改革原則、方式、范圍及目標進行了詳細的安排和說明；“一表”是根據鄉鎮改革內容、日常機構編制管理和鄉鎮工作實際設計起草了《濱州市鄉鎮機構改革量化評分表》，對縣區和鄉鎮貫徹落實鄉鎮機構改革工作情況進行細化和量化，用實際工作表作風、用工作實效顯水平、用評估分值分高低；“一卷”是根據鄉鎮基層工作實際設計了《實地評估調查問卷》，分改革前、改革中和改革后三個階段實地了解機構運轉情況，反映基層需求。“一談”是擺脫原來集中座談“話不附題，贊譽不斷，成效不見”的尷尬境地，進而采取從鄉鎮機構編制實名制手冊中選取6名同志分別進行座談，切實消除座談對象顧慮，傾聽基層改革心聲。“一綱”是為做好信息收集，突出改革效果，相應設計了《鄉鎮改革座談提綱》確保座談取得實效。

（二）結合工作實際，圍繞為民服務談改革。本輪鄉鎮機構改革機構限額的界定使鄉鎮（街道辦）機構的綜合設置成為必然。一是便民服務體系逐步建立。全市92個鄉鎮（街道辦）均設立了便民服務中心。鄒平縣韓店鎮等部分鄉鎮還積極推行為民服務全程代理制，逐步建立起了縣、鄉（鎮）、村三級便民服務體系，實行“一站式”服務。二是涉農等機構設置綜合高效。全市鄉鎮（街道辦）均統一設置了農業綜合服務機構、人力資源和社會保障機構，切實服務群眾、方便群眾、惠及群眾。三是選人用人公平擇優，確保工作有序高效。為加強監督，在競爭上崗過程中邀請了人大代表、政協委員、紀檢人員全程參與。通過理論測試、民主測評、競崗演說、組織考核、成績公示等程序嚴格選拔任用。這種憑黨性用干部，以競爭任干部，靠群眾選干部的作法，得到了廣大群眾的認可，產生了積極的效果。從根本上確保了基層管理服務工作的連續和高效。

（三）加強工作指導，確保方案落實不走樣。一是領導重視，各項工作扎實有效。改革初期，針對工作難度大，改革無法提速等問題，建立了鄉鎮機構改革進度通報制度；改革中期，為克服改革“等、靠、拖”和“重形式”等問題，及時召開座談會、現場交流會，溝通做法，現場教學，確保改革結合實際，轉變職能、強化服務。改革后期，為確保改革落實到位，制定了嚴格細致的鄉鎮機構改革跟蹤落實工作方案。二是實地評估深入細致、解讀改革話民生。打破“聽匯報、問情況，來去匆匆，沒發現”的檢查“怪圈”。沉下身子，深入基層，切實了解和發現改革的優勢與不足，機構綜合設置的利與弊，群眾的盼望與所需。三是查找問題不打折扣，落實整改不走樣。對改革過程中發現的機構名稱不規范、便民服務中心入駐業務單一、事業站所編制人員細化不到位等問題及時進行了糾正；對事業單位未完成法人登記或變更、人員超編等問題提出了整改意見和辦理時限。

三、鄉鎮政府職能履行中存在的問題及原因

雖然濱州市鄉鎮政府在推進社會主義新農村建設中起到了巨大作用，但是鄉鎮政府的職能與深化農村改革、與實現農村經濟和諧發展、與當前農村工作形式的變化仍然存在諸多問題。

（一）鄉鎮政府機構職能不夠清晰。由于市縣政府任務及其指標的主要評價、考核方式采取“一票否決制”，將鄉鎮政府和其主要負責人的政績、升遷與之掛鉤，鄉鎮政府不得不將主要精力放在完成上級交辦的任務和應付各項評比檢查中，而不能很好地履行鄉鎮一級政府的主要職責。特別是，鄉鎮作為最基層的一級人民政府并沒有相關行政監管和執法的權力。缺乏有效的行政管理手段，加之有關部門在鄉鎮的工作機構都紛紛上收，實行垂直管理或條管為主，鄉鎮工作存在著嚴重的責權不對等。特別是在進行經濟發達鎮試點工作過程中，這種矛盾表現的尤為突出。

（二）鄉鎮（街道辦）建制設置不合理。目前，濱州市鄉鎮存在個數多、規模小，鄉鎮區劃面積、人口數量差距較大的問題。據調查，全市大的鄉鎮區劃面積達500多平方公里，如馬山子鎮641.11平方公里，濱海鎮589.26平方公里，而小的鄉鎮區劃面積僅有25平方公里，如市西街道辦事處，相差20多倍；人口多的鄉鎮達13.26萬人，如魏橋鎮，而人口少的鄉鎮只有1.5萬人，如下河鄉，相差近10倍。由于鄉鎮建制設置不合理，在鄉鎮配備的領導職數和機構編制差別不大的情況下，無形中給人口多、面積大的鄉鎮帶來了管理難度。

（三）管理體制不順暢，工作機制有待創新。一是隨著農村綜合改革的推進，鄉鎮的學校、衛生院、林業站、水利站、土地管理所等事業單位均實行縣（區）工作部門和鄉鎮雙重管理的體制。但由于這些事業單位的人權、財權、物權均被上劃到縣（區）工作部門，鄉鎮對這些部門管不著，指揮不動，造成各部門之間工作難協調，相互推誘扯皮，政令不暢，效率低下。二是上級對鄉鎮的評比檢查過多、過濫。應付檢查似乎成了鄉鎮的中心工作，各鄉鎮普遍存在疲于應付各項檢查的情況，不能把大部分精力放在群眾的農業技術、文化等方面的指導服務上。同時也加重了鄉鎮的財政負擔。三是一些上級業務部門沒有轉變觀念，任何事務都要求鄉鎮一級去落實和完成，使鄉鎮政府成了一個“婆婆政府”、“萬能政府”，管了許多不該管、管不了、管不好的事情。

四、鄉鎮行政管理體制改革的對策和建議

職能沒有明確定位，機構的精簡也就失去了科學的依據，只能是就機構論機構、就精簡人員而精簡人員。如此，在部門權力利益化傾向的驅動下，改革成果很快就會被蠶食，舊機構不斷膨脹，新機構不斷增加。由此可見，鄉鎮改革僅僅在機構精簡上做文章是不夠的，最關鍵和最核心的是從根本上對鄉鎮職能進行科學定位，切實轉變鄉鎮機構的職能。

（一）明確職能定位，促進鄉鎮機構職能轉變。為適應新農村建設的需要，按照建設社會主義新農村的新要求，鄉鎮政府的主要職能定位在：“促進經濟發展，加強社會管理，搞好公共服務，維護農村穩定”。要切實實現鄉鎮政府職能的轉變，須準確把握以下幾點：

一是以科學的發展觀、正確的政績觀指導鄉鎮政府職能轉變。在農村實際工作中，一項富民、利民工程，需要一代人乃至若干代人的艱辛努力才能完成。濱州市冬棗產業的形成、魏橋棉紡織業的崛起、盟威活塞打入國際市場，都充分說明了這一點。實踐證明，要徹底轉變鄉鎮政府的職能，首要的是樹立和落實科學發展觀，按照以人為本的要求更新理念、更新觀念、轉變職能；按照全面、協調可持續發展的要求，全面履行鄉鎮政府發展經濟、社會管理、公共服務、維護穩定的職能。其次是樹立正確的政績觀。把實現人民群眾的利益作為追求政績的根本目的；把重實干、求實效作為實現政績的重要途徑；把黨和人民的要求作為評價政績的重要尺度。

二是轉換鄉鎮干部思想觀念，以干部思想觀念的提升推動鄉鎮職能的轉變。轉變鄉鎮職能，關鍵是干部思想觀念的更新和轉變。鄉鎮干部思想不解放、觀念不更新，工作方式方法、工作作風就很難改變，鄉鎮職能也就不會發生質的轉變。鄉鎮干部還應切實轉變領導作風和工作作風，樹立為民、務實、清廉的良好形象，努力建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層政府，實現由“權力政府”向“服務政府”的轉變。

三是改革政績考核制度，以科學的考核評價體系引導鄉鎮政府職能的轉變。建立鄉鎮政績考核制度，關鍵是規范上級部門對鄉鎮的考核。今后，應嚴格控制上級部門對鄉鎮的各類檢查驗收、達標評比活動，重點清理規范上級部門對鄉鎮工作的“一票否決”事項。凡涉及到對鄉鎮政績的考核，上一級黨委、政府應做出統一安排部署，取消上級部門下達鄉鎮不合理的“一票否決”硬指標，真正使鄉鎮從被動應付各種評比檢查活動中解脫出來，把主要精力用到為農民辦實事、搞服務上來。

四是理順縣、鄉、村關系，以規范的縣鄉村事權、財權、用人權、促進鄉鎮政府職能的轉變。在實際工作中，根據權責一致的原則，賦予鄉鎮相應的財權、用人權，分清主次、明確責任。縣級政府要將直接涉及農業農村經濟、技術和生產等方面的微觀和具體事務賦予鄉鎮政府，避免“權在縣上，錢在縣上，責在鄉鎮，事在站所”，使鄉鎮政府切實把工作重點從直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到為農戶和各類經濟主體進行示范引導，提供政策服務和營造發展環境上來，促進農民增收。

（二）科學設置、調整鄉鎮（街道辦）建制和規模。一是對縣城駐地及部分城郊結合部的鄉鎮可以撤銷改為城市街道辦事處，作為縣（區）委、政府的派出機構。第一，鄉鎮黨委改為辦事處黨工委，鄉鎮政府改為縣（區）級政府辦事處，不再設人大、政協。辦事處設主任l名，可由辦事處黨工委書記兼任。辦事處不設上下對口機構，核定辦事處機關行政編制在15-20名，部分規模較大的街道可適當增加一些編制，但不得超過30名。截至目前，經省政府批準，濱州市已有西董鎮等17個鄉鎮撤鎮設辦，街道辦事處個數增加到29個，占全市鄉鎮（街道）總數的31.5%。第二，辦事處不再有獨立的財政收支預算，其開支全部納入縣一級管理，由縣級政府安排人事與財政，做到事權與財權的統一。第三，區分事業站所的公益性職能和經營性活動，對公益性機構加強財政保障，經營性機構可轉為經濟實體，不斷提高事業站所自我約束、自我發展和公益服務能力。

二是對以農業為主的鄉鎮，可在對現有鄉鎮政權架構基本不變的情況下，組織民政、規劃等部門進行調研、論證，調整鄉鎮規模，進行合理撒并。根據鄉鎮發展特點，濱州市鄉鎮規模建議以區劃面積70-100平方公里、人口以3-5萬為宜。通過鄉鎮合并，有利于理順鄉鎮政府職能，精簡機構和編制，使鄉鎮機構更加精干高效。

（三）完善制度，改進方式，提高社會管理和公共服務水平。要加快建立和完善重大問題集體決策制度、社會公示與聽證制度、村務公開和民主管理等制度。建立科學的政績評價標準、考核制度、監督查處制度和獎懲制度。轉變領導方式和工作方式，嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理規范各類評比達標表彰活動。加強和改進對村級黨組織的領導和對村民委員會的指導，健全村黨組織領導下的充滿活力的村民自治機制，擴大和健全農村基層民主，支持、幫助村民委員會和村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，推進社會主義新農村建設。

（四）完善事業單位管理體制，建立農業社會化服務體系。對以鄉鎮管理為主、上級部門進行業務指導的事業單位，鄉鎮黨委、政府履行統一領導和管理的職責與權限，上級業務部門履行業務工作的指導和考核的職責與權限。切實改變過去長期存在的“看見的管不住，管住的看不見”的狀況，真正實現人力、財力、技術資源在一定范圍內的合理配置和使用，建立起一套規范、科學、完善的農村和農業社會化服務體系。

作者單位：濱州市編辦

關鍵詞：鄉鎮機構改革 管理體制研究