公務員工資制度改革探析

高杰

摘 要：按照國務院的部署，人社部自2013年便開始籌劃新一輪的公務員工資制度改革。這次改革是伴隨著公務員要求漲薪的強烈呼聲而提出的。本文認為，目前給公務員漲薪具備一定的可行性，但是立即給公務員漲薪還存在著一定的障礙，必須進一步完善漲薪的前提條件。在此基礎上，筆者以公務員漲薪為視角，提出了公務員工資制度改革的實施策略。

關鍵詞：公務員；漲薪；可行性；工資制度；改革；實施策略

引言：2014年兩會上，全國政協委員、中國作家協會會員何香久提出一項“提高公務員工資”的議案，建議“給基層公務員逐步漲工資”，不僅引來“2萬多網友跟帖”，還由此引發了全社會的高度關注。針對該提案，各方人士紛紛發表觀點，很快就在輿論界形成了“涇渭分明”的兩派。[1]筆者認為，從目前公務員的工資現狀來看，給公務員漲薪是具備可行性的，但是我們也應當看到立即給公務員漲薪還存在著一些障礙。因此，在工資調整方案的制定一定要具有策略性。我們這里所要討論的是狹義上的工資，其構成一般包括基本工資、獎金、津貼、補貼等。[2]但鑒于薪酬與福利是密切相關的，不可能獨立存在，所以我們從廣義上將福利也視作“隱性工資”，納入到研究范疇當中。

一、公務員漲薪的可行性分析

通過對我國公務員工資的現狀和問題的分析和討論，筆者認為，目前看來給公務員漲薪具備一定的可行性，但是立即給公務員漲薪還缺乏其應有的先決條件，須先做好準備工作。

（一）公務員漲薪具備一定的可行性

1.目前公務員工資的外部公平性缺失。與大中型企業和相當一部分事業單位職工相比，公務員的工資偏低。從2003年開始，我國公務員的工資一直沒有得到實質性提高，公務員工資的增長已經滯后于社會經濟發展。現在公務員工資制度于2006年7月1日開始實施，已近8年。在2006年至2013年間，公務員的級別工資共漲了4檔一級。簡而言之，以一個正處級干部（12級）為例，其級別工資總漲幅約為37.2%，平均年增長4.7%，而同期，我國國內生產總值累計增長了74.8%。[3]我國公務員工資與企業當中同等學歷、同等職位、同等工作年限的職工相比較，一些外資企業和國有壟斷企業的職工工資較高，同時還有業績提成、職業年金等輔助收入，而公務員的則沒有業績提成和高額的年終獎金。再者，與高等院校、科研院所、醫院等事業單位相比較，這些單位由于實行了績效工資制度，“多勞多得”，一些勤勉上進的職工的工資也比較高。因此在某種程度上，公務員的總收入確實不高。

2.目前公務員的隱性收入大量減少。長期以來我國的公務員工資制度以“低工資、多補貼、泛福利”為特征，但隨著“八項規定”、“六項禁令”的落實，以往公務員的津貼補貼日益規范化，許多補貼項目被取消，導致公務員實際收入減少。這種情況下，公務員原有的生活水平有所下降。當然，一些官員可以通過權力尋租獲得大量腐敗收益，但是對普通公務員來說，目前的收入狀況已經難以達到其預期。因而有必要通過漲薪來增強工資的激勵性，提高公務員的工作積極性。

（二）公務員漲薪還存在一定的障礙

1.目前公務員的工資仍處在中等水平線上。與一些中小型私人企業職工和絕大多數農民相比，我國公務員的工資仍然很高。當前我國公務員的平均工資水平基本上要高出各地規定的最低工資3到8倍，領先與國際平均水平。[4]同時，我國公務員除了工資之外，還存在著各種體制性福利，加上“鐵飯碗”式的極強的職業穩定性，在總體待遇上公務員比大多數群眾具有相當的優越性；

2.公務員的收入往往與“灰色收入”、“優厚福利”甚至“貪污腐敗”聯系在一起。雖然我國已經進行了一系列的工資制度改革，對公務員的津貼、補貼和各種福利、獎金進行了規范，但是現實中許多地區仍然存在著許多違規津貼和補貼，公車私用等福利腐敗行為。一些官員腐敗墮落，大搞“權錢交易”。由此造成社會公眾對公務員工資的嚴重不信任。

3.公務員的辦事效率和服務態度還有待提高。公務員漲薪必須要和行政效率的提高聯系在一起，才具有合理性和合法性，才能獲得公眾的認同。也就是說，高工資必然意味著高績效。但現實中，長期以來公務員與社會公眾之間存在著理解和溝通障礙，且一時難以消弭。許多群眾在政府部門辦事時有過“門難進、話難聽、事難辦”的經歷。由于“官本位”思想的影響，一些地方官員將凡是不與政府合作的群眾都稱為“刁民”，濫用公權侵犯其合法利益。近幾年發生的“暴力拆遷”和“城管打人”事件，就是很好的例證。[5]公務員的服務態度不提高，卻要漲薪，老百姓自然不能答應。

4.公務員漲薪的一些配套改革還沒落實到位。目前我國政務公開、官員財產公開等信息公開制度還未落實到位，公務員尤其是高級公務員的個人財產、家庭財產及其真實的待遇水平還遠未做到真正的公開透明，這就給公眾帶來了“遐想”的空間。離開各方的有效監督，公眾擔憂給公務員漲薪是否有必要。

（三）公務員漲薪須具備一定的前提條件

在新一輪的公務員工資改革中，如果中央政府決定要給公務員漲薪，筆者認為還需要完善一些前提條件，以配合公務員漲薪方案的實施。

1.要加強政務公開、財務公開、官員個人財產公開力度，強化社會監督。只有增強公務員工資待遇的公開性和透明度，才能逐漸消除社會公眾對公務員工資的誤解。只有實現公眾對公務員工作及言行的有效監督，公務員的訴求才能獲得社會的理解和支持。

2.要提高政府部門的服務態度。公務員漲薪要獲得公眾的認同，就必須切實提高政府部門的工作效率，提升公務員的業務能力和服務態度。只有政府部門的工作績效提高了，給公務員漲薪也就具備了合理性基礎。為此，可以在政府績效考核當中加入群眾評價體系，讓群眾給政府各部門的服務質量和公務員的工作態度進行評分，并將評分結果與部門利益和公務員收入直接掛鉤，以促進政府績效和公務員服務水平的提升。公務員工資改革應當與建設服務型政府目標相一致。

3.要制定科學合理的公務員工資標準。要調整公務員工資必須確立一個公認的合理的參照標準。在調整方案中應當明確規定公務員的工資必須與同一地區私營企業中從事同等工作的職工工資基本一致，公務員工資的調整幅度應當適當低于工資成本指數，公務員工資的調增幅度應當與當期的CPI漲幅保持基本一致。

二、公務員工資制度改革的實施策略

1.加快推進公務員工資立法

實現公務員工資的法制化管理是工資制度有效運行的可靠保障。在國外一些發達國家，不僅在公務員總法上對公務員工資福利做了具體規定，還通過針對工資的專門立法來對公務員的工資制度進一步提高保障。雖然這些只是一般性的工資法律，卻為發達國家公務員工資的調整提供了法律依據，成為了制定公務員工資政策的基礎。[6]相比較而言，我國公務員工資制度的立法進程則相當滯后?！秳趧臃ā分须m然對職工工資也有相關規定，但過于寬泛，缺少具體規定。因此，我國應當盡快制定出一套《中華人民共和國工資法》，首先從一般性的角度對各行業、各崗位的工資待遇作出規定，以此指導我國公務員工資的調整與完善。此外，我國《公務員法》中雖然也有對公務員工資的相關規定，但是因為這種規定沒有實質內容而不具備可操作性。所以，在《中華人民共和國工資法》制定并頒布以后，還需要在此基礎上，制定出更有針對性的《中華人民共和國公務員工資法》，真正實現公務員工資制度“有法可依”。在我國《公務員工資法》出臺之前，可以以《條例》的形式予以試行，當條件成熟時加以修訂，并正式以《公務員工資法》的形式予以頒布施行。

2.合理確定公務員工資水平

合理的公務員工資水平不僅有利于充分發揮公務員的積極性，提高行政效率，而有利于提高公務員群體的凝聚力和向心力，吸引外部人才。《公務員法》規定“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據。”但這種原則性規定并未明確公務員工資水平應處于何等水平以及具體的參照行業和參照標準。由于實施中缺乏可以操作的實施細則，該項規定一直難以落到實處。在實踐中我們可以借鑒香港地區的經驗，由有關部門聯合組建公務員工資評估委員會，專門負責公務員工資的評估工作。在評估的方法上，可以采取綜合比較與分類比較相結合的辦法。首先采取綜合比較法，將公務員的總體收入水平與社會平均收入水平進行比較，確定公務員工資在社會上的總體位置。然后采取分類比較法，將公務員的工資分別與事業單位、國有企業、外資企業、私營企業職工的工資進行比較，確定公務員工資在各類組織人員工資中處在何種位置。通過與各類型的企業、事業單位相當學歷、工作年限、職務層次的工作人員工資水平的比較，同時參考當期的GDP增速和物價漲幅，可以保證公務員工資的外部公平性。

但是，公務員的工資的比較平衡應當包含兩層含義，一是外部的比較平衡，二是內部的比較平衡，二者缺一不可。在實際的操作中，我們往往過于強調公務員工資的外部比較平衡，而忽視了公務員內部的比較平衡，造成公務員隊伍內部工資差距遲遲無法拉近。因此，我們在現實中應當更加強調公務員工資的地區差別比較，職務差別比較和級別差別比較。公務員工資的地區差別比較就是要分別對東部地區、中部地區和西部地區，中央與省、市、縣、鄉的公務員工資進行比較，確定其工資差別是否合理。職務差別比較主要是將從事部門管理的擔任領導職務的公務員與從事專業技術工作的擔任非領導職務的公務員的工資進行比較，以確定專業技術人員的工資水平是否合理。級別差別比較就是將高級公務員與一般公務員的工資進行比較，以確定合理的工資差距。公務員工資的內部比較平衡旨在確定各類公務員合理的工資差距，保證公務員工資的內部公平性。

3.加快推進福利待遇貨幣化

目前我國公務員收入當中基本工資和獎金已經基本固定，造成公務員工資管理混亂的主要原因在于福利待遇難以規范。從某種程度講，公務員福利待遇的改革直接決定了工資改革的成敗。低工資、泛福利一直是我國公務員工資制度的缺陷，雖然多年來中央不斷加大了規范力度，但是仍然沒有完全扭轉這種局面，公務員福利制度還有待完善?，F實中有些地區的政府部門設置了名目眾多的福利補貼項目，既不考慮所在政府及部門的財力狀況，也不考慮政府部門的實際工作績效，在財政吃緊、公共服務質量差的情況下，舉借債務違規建設辦公大樓，給公務員發放超額福利補貼。究其原因主要還是制度的缺陷，中央政府給地方預留了可以自行設置津貼補貼和其他福利待遇的空間，造成膽大的地方政府領導給公務員濫發福利。基于此，筆者建議，中央政府應當收回福利項目的設置權，同時加快福利待遇的貨幣化。中央應當制定統一的福利項目，僅在非常有限的范圍內允許地區差異和部門差異。比如可以適當向條件艱苦的邊遠地區和諸如法院、海關等關鍵部門傾斜。中央要著力加快工資福利的貨幣化，比如取消職務用車，給予用車津貼；取消公務消費“實報實銷”，制定相應的限制額度，超支部分由公務員自己負擔。對公務消費實行定額管理將有助于節省公務開支，尤其是公務員“差旅費”。

4.建立利益回避制度

美國聯邦憲法第二十七條修正案規定：“新一屆眾議員選出之前，任何有關改變參議員和眾議員的任職報酬的法律，均不得生效”。這就意味著，本屆政府如果提出漲薪方案，只有到下一屆政府組建之后才能執行新的工資標準。這就有力地避免了政府為了自身的利益而隨便給公務員漲薪的現象。根據我國的國情，我們可以借鑒美國的利益回避制度，在工資體制改革中加入人大審批程序，以此來避免政府官員自己給自己漲薪。[7]公務員的工資是由財政支出的，被納入了財政預算。因此，政府為公務員支出去的每一分錢，都理應得到納稅人的同意。在當前體制下，公務員的工資福利標準應當經過同級人大或其常務委員會審議，批準后才能予以執行。政府人事部門和財政部門只能享有建議權而不能擁有決定權。只有加入人大審議程序，政府部門確定的工資標準才能具備合法性，才能獲得公眾的支持。

5.加強公務員工資管理信息公開

長期以來我國公務員的工資籠罩著一層“神秘面紗”，公務員的真實收入水平到底如何，群眾根本無法了解，造成了許多誤解，每次工資調整都引來了眾多非議。其根源在于我國公務員工資制定過程中缺乏公眾參與，而在工資政策執行過程中又缺乏信息公開。反觀我國香港地區的工資制度，可以給我們一些啟示。香港地區實行的“高薪養廉”的政策，公務員的工資水平居于高位，卻很少招致港民的批評，原因在于香港政府公務員管理的信息非常公開。公務員的工資標準、工資結構等各方面的信息在政府官方網站上都能查閱到。在公開透明的環境下，政府工資調整的公民參與政府也大大提高，群眾滿意度相應提升。

配合公務員工資管理信息公開，還應當建立公務員財產申報制度。該項制度起源于1883年英國的《凈化選舉、防止腐敗法》。目前世界上許多發達國家和地區都建立了該項制度，比較典型的有美國、法國、韓國和我國的香港地區。我國應當借鑒發達國家和地區的成功經驗，建立公務員財產申報制度，且切實加以貫徹。財產申報應該包括初任申報、現職申報、離任前申報和離任后申報四個部分內容。對于擔任領導職務的公務員不但其本人的財產需要申報，其直系親屬的財產也要申報。申報的范圍不僅要包含工資收入，還應當包括房產、汽車、有價證劵等有形財產和無形資產。

6.有效監督公務員“隱性收入”

由于我國目前我國的政務公開、財產公開制度還不健全，群眾對公務員的收入總是“浮想聯翩”，公務員除了工資這項“顯性收入”之外，還有諸如年貨、禮物、消費劵等各種“隱形收入”幾乎已經是“人所共知”。現實中，群眾對公務員公開的薪資待遇已經缺乏信任。所以，要緩解公務員工資調整帶來的輿論壓力，就必須對公務員“隱形收入”進行有效的監督。要實現對公務員“隱性收入”的有效監督，筆者認為，首先要堅決貫徹“收支兩條線”原則。公務員的工資應當有可靠的保障，政府決不能是嘴上說給公務員提高工資待遇卻不給資金，讓公務員自己“找錢”；其次要使公務員的待遇應當與當地的平均水平保持基本一致。如果公務員待遇過低，就容易導致權力尋租；最后公務員的工資待遇不應該有政府部門自行決定，而應當引入監督約束機制。應當加強公務工資待遇的大眾監督和新聞媒體監

督[8]。

三、結論

我國目前的公務員工資制度還不完善，現實中公務員工資的外部公平性和內部公平性都存在一定程度上的問題。就現實來看，我國公務員的工資確實不高，在中央加大反腐倡廉力度，公務員的“隱性收入”大量減少的前提下，可以給公務員的工資作適度的上調，但是漲薪前還必須做好相關工作。要加強政務公開、財務公開、官員個人財產公開力度，強化社會監督；要提高政府部門的服務態度和工作績效；要制定科學合理的公務員工資標準；要加快推進福利待遇貨幣化，取消灰色收入等。此外，在設計薪酬調整方案還要堅持利益回避原則。

[參考文獻]

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[5]屈金鐵.提議給公務員漲薪為何會挨罵[N].長沙晚報，2014-3-6（F02）.

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[7]周彩霞.我國公務員薪酬激勵機制研究[D].重慶：西南政法大學，2011：32-33.

[8]崔鵬.國家公務員該拿多少錢？——公務員工資改革綜述[J].神州，2005（1）：26.

（作者單位：安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230601）