行政事業單位國有資產管理模式探析

何蓉茹　朱文英

摘要：行政事業單位國有資產在整個國有資產中所占比重巨大，其管理是我國經濟體制改革的重要內容，如何合理利用，確保其保值增值一直是一個重要的研究課題。本文在分析當前我國行政事業單位國有資產管理的現狀、問題及成因的基礎上，吸取國外先進經驗，提出了新的管理模式，以期為國有資產的運營和管理提供一定的借鑒。

關鍵詞：國有資產 行政事業單位 管理模式

政事業單位的國有資產一般屬于非經營性資產，是政府履行其職能的重要物質基礎，如何盤活行政事業單位資產成為推動公共財政改革的重要力量。國外的資產管理模式分為“三層次模式”和“兩層次模式”兩種。而我國行政事業單位的國有資產數目巨大，對采取何種模式進行管理，一直是討論的焦點，盡管也進行過一些改革和創新，但由于各地實際情況的差異，國有資產的管理理念和模式也有所不同。

一、行政事業單位國有資產管理的現狀

據統計，截至2012年12月31日，全國行政事業單位資產總額為17.35萬億元，扣除負債后凈資產總額為10.7萬億元，行政事業單位的凈資產大約占全部國有凈資產的三分之一。近年來，財政部先后發布第35號、第36號令，進一步明確國有資產各管理部門的管理職責，對行政事業單位國有資產的配置、使用、處置等各個環節進行了全面的規范。在此基礎上，各級財政部門根據其精神實質，先后出臺了一系列與行政事業單位國有資產管理相關的管理辦法和規則，進一步完善了制度建設，也初步形成了行政事業單位國有資產的管理體系。按照當前我國行政事業單位國有資產管理框架，逐漸形成了縱向五級，即中央、省、市、縣、鄉，以及橫向三級，即財政部門、主管部門、行政事業單位的管理局面。

二、行政事業單位國有資產管理存在的問題及原因分析

（一）行政事業單位國有資產管理存在的問題

1.資產配置不合理。我國行政事業單位在資產的配置和配備方面，缺少合理的制度及規范的標準，資產配置較為隨意，大多是由于臨時需要才進行購置，這就容易導致在臨時需求過后產生資產閑置，而其他事業單位因為經費緊張出現資產配置不足甚至嚴重匱乏的情況。在資產使用過程中，大部分單位缺乏執行的標準和監管的措施，其資產配置不合理的問題日益突出。

2.資產使用效率較低。由于我國行政事業單位的國有資產配置不合理，導致了大量國有資產被閑置。由于在使用管理過程中缺乏統一、科學的規范，其使用效率十分低下。

3.資產價值管理亟待加強。近年來，對于國有資產的管理，國家行政事業單位一直在嘗試改革和創新，一些國有資產也相繼投入運營，但是在轉軌過程中，也暴露出相當多的問題。例如國有資產價值被低估，造成大量國有資產的流失，更有甚者將之據為己有。這些行為都嚴重降低了國有資產原本的價值，國有資產的管理亟待加強。

（二）成因分析

1.認識誤區。在我國一般行政事業單位的國有資產為非經營性，與能夠直接創造效益的經營性國有資產有所差別，所以大多數人重視經營性國有資產而輕視非經營性國有資產。這種認識誤區，直接影響了相關人員對國有資產管理的認識，進而導致我國當前行政事業單位國有資產管理存在諸多問題。近年來，國企不斷改革，然而行政事業性單位在國有資產管理方面的改革落后于國企改革，也落后于整個經濟體制的改革步伐。傳統意識認為，行政事業單位國有資產只局限于滿足行政事業單位辦公所需，例如辦公場所、辦公用品等固定資產，不屬于資產的范疇，因而也就沒有價值可言。這種認識上的誤區，不僅導致行政事業單位的國有資產管理的虛置與懸空現象屢次出現，造成了國有資產的嚴重流失，同時國有資產分配的不合理所導致的各單位互相攀比的現象屢見不鮮，更進一步加重了對國有資產認識的偏差。

2.管理體制不順。一直以來，國有資產管理機構設置不規范，職能交叉現象普遍存在，進而造成多頭監管或監管真空。在管理過程中，很多單位都沒有設置專門的崗位，更沒有配備專門的管理者，職責不清、管理混亂的局面時常出現，各單位各自為政，缺乏統一的標準和管理，也沒有統一的協調，使得國家相關政策的實施不得力。

3.管理制度不健全。完善的制度能更好地約束管理過程中的行為?，F階段，我國針對行政事業單位的國有資產管理制度還不夠健全，在國有資產的購置、使用、處置等一系列環節中還面臨諸多問題，落后于其他經營性的國有資產管理的改革步伐，一些新出臺的政策也常滯后于當前行政事業單位國有資產發展之現狀。在實際情況出現變化時，相應的制度沒有得到及時的更新和進一步的完善，從而造成了制度和實際情況的諸多不符，導致其無法執行。加之一些行政事業單位領導對國有資產管理不夠重視，甚至對所在單位的國有資產基本情況也大多處于一種忽略不見的狀態，因此難以制定出符合本單位具體情況的管理制度。

4.管理法制化建設方面嚴重滯后。行政事業單位國有資產的有效和規范管理，應當有健全的法律制度作為后盾，進而保障其轉讓、出售以及處置等環節均能順利進行。然而，在實際操作過程中，國有資產所有者，一些行政事業單位并沒有嚴格按照國家相關規定報請相關部門審批，更未對國有資產進行評估。而是采取交易雙方私下協商的做法，將國有資產低價轉讓、出售、處置，從而使國有資產在產權變動過程中被大量侵蝕，造成國有資產大量流失。雖然我國相關法律也明文規定私自侵占國有資產的責任人應當承擔刑事責任，但實際情況是很少有人受到應有的懲罰。

5.核算不規范，賬外資產數量大。在對資產進行會計核算過程中，部分單位忽略了行政事業單位國有資產屬于固定資產，應當按照固定資產列入明細賬這一問題，致使很多行政事業單位的國有資產成為賬外資產。這在一定程度上造成了國有資產的流失。

三、國外國有資產管理經驗借鑒

由于各國具體國情的差異，在國有資產管理方面并不存在統一的模式和標準。本文以美國、加拿大以及澳大利亞為代表，分析了其在國有資產管理方面的先進經驗。endprint

在美國，國有資產的管理體制通過立法的形式實現。以“集中管理、分散使用”為原則，將政府資產分為動產和不動產兩大類。對于房產的管理，由隸屬于聯邦事務服務總局的公共建筑服務處進行管理；對于地產的管理，由聯邦事務總局依法監管。在加拿大，各級政府均有設置專門的機構來進行國有資產的管理工作。聯邦政府與各省政府的產權明晰，權責分明，政府有專門的機構對辦公樓等行政性動產及不動產進行集中式管理。對于政府資產的處置，相關法律做出了嚴格規定，處于閑置狀態的資產都必須由專門的機構進行集中管理，同時在處置過程必需在法律允許范圍內進行，從而確保了其公平性、公開性及公正性。在澳大利亞，采用政府辦公用房及設施設備商業化的管理模式。其中，經過政府授權的管理機構澳洲工程局，對政府資產進行完全商業化的管理，為政府的辦公樓宇及辦公設備提供維護、維修和相關的操作服務，通過這種專業化的服務方式進而實現政府資產的保值及增值。

四、完善國有資產管理的措施

隨著我國改革開放及國有企業改革的不斷深入，行政事業單位的國有資產管理也面臨著新的問題及考驗。筆者認為，在經濟高速發展的今天，各地都有自己的優勢，對行政事業單位的國有資產管理方面，應當在堅持“三級體系”的同時，采取其他輔助措施，進而打造更加成熟的新管理模式。

要完善我國行政事業單位國有資產管理，首先，應當建立健全的國有資本經營預算。國有資本經營預算是政府實現其政府職能的重要保障，也是國有資本保值增值、確保其優化配置的前提。國有資本經營預算是為實現政府經濟管理總目標而服務的，是對我國國有資產管理和國有資產運營的計劃，是國有資本保值和增值的重要基礎。國有資本經營預算結合了盈利性與公共性，從理論上，國有資本一方面可以作為國家的“私財”，另一方面也可以作為一種社會公共財產，進而為整個社會提供服務。因此，健全的資產配置預算制度的探索，便成為必須要解決的問題。

其次，在國有資產的管理過程中，還應當追求一定的效益。由于國有資產的特殊性，在其管理過程中，需要借助一系列的指標進行衡量，科學設計指標體系并適當運用，進而加強對行政事業單位國有資產的管理，提高其管理的效益水平?；诖耍匈Y產績效評價體系便顯得尤為重要。此外，還需建立高效的國有資產管理信息系統。在有健全的規章制度之下，配備專門的管理人員，還應當配備更加高效的信息化管理系統，從而將管理思想、制度及規范數字化，進而實現精細化管理。當然，在國有資產管理過程中，由于其涉及的面廣，要想實現更加科學、規范、動態的監管，強化外部監督也必不可少。

參考文獻：

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