政策周期中廢止理論的倡議聯盟途徑解析

摘要：一項政策的廢止過程中伴隨著政治互動，這種互動所體現的不同態度的群體以及廢止本身所具有的政策更新與變遷特性，使其在倡議聯盟框架中找到了契合。從倡議聯盟的研究途徑來看，政策廢止的正反聯盟是廢止子系統中的主要參與者，兩者間的分析與互動是推動廢止議程的重要因素。同時，政治價值導向等相對穩定的系統要素以及觸發機制等動態系統事件也是影響政策廢止過程不容忽視的變量。

關鍵詞：政策廢止；倡議聯盟框架；政策變遷；互動

一、 倡議聯盟框架

倡議聯盟框架（the Advocacy Coalition Framework，簡稱ACF） 由美國學者保羅·A·薩巴蒂爾于20世紀80年代提出。這一框架對當代政策過程分析的主導理論“政策階段論”進行了批評，并將該框架應用于各種實踐領域，經過與漢克·C·詹金斯-史密斯的共同努力，逐漸對ACF進行了修正與完善。ACF認為，政策的變遷是由政策子系統中多個倡議聯盟間的互動、政策系統的外部事件以及相對穩定的系統要素這三種過程的合力引發的。

政策子系統內，假定參與者被分為許多政策倡議聯盟，這些倡議聯盟包括了來自各個政府機構和私營機構的人員，聯盟的參與者在政策取向方面有著共同點，因此他們的行動往往也具有高度的一致性。而對于不同聯盟之間的差異，往往由“政策掮客”來進行調和，以減少沖突。

相對穩定的系統要素主要是指“問題的基本屬性、自然資源的基本分布情況、根本的社會文化價值和社會結構以及基本憲法結構（規則）等（保羅·A·薩巴蒂爾，2011）”。這些非常穩定的因素可能存在于政策子系統內部，也可能是外部因素，要改變這些因素非常困難，從而極大地限制了子系統參與者的選擇范圍，或者影響參與者的資源和信念。因此，政策參與者一般不會將這些因素作為戰略行動的目標。

外部（系統）事件包括“社會經濟條件的變遷、公眾觀念的變化、系統內占統治地位聯盟的變化以及來自其他政策子系統的決策和影響等因素（保羅·A·薩巴蒂爾，2011）?！边@些因素在幾年或十年的時間內可能發生很大變化，進而改變子系統參與者遇到的限制條件和機會。因此，這些因素是影響政策變遷的主要動態元素。

二、 政策廢止的倡議聯盟途徑解析

1. 政策廢止過程中的倡議聯盟。

（1）政策廢止聯盟。根據參與者的行動出發點，我們可將政策廢止的推動者分為四種類型。第一種是反對者。在他們看來，現行政策是不好的。其危害包括它固有的或其宣稱的對于反對者所看重的社會生活的準則和價值的傷害，同時也侵害了他們關于社會、經濟或更加以自我為中心考量的政治“利益”。第二種是經濟者。這里的"經濟"取節約、節儉之意。他們推動廢止過程的目的在于將資源從那些不重要的問題政策再分配到他們認為更重要的政策之上，同時也關注于通過取消政府職能并限制甚或減免稅收各種手段來減少浪費，節約政府整體運轉的成本。第三種是改革者，其主張是建立在對現行政策的批判的基礎之上的。他們把廢止看做采納并實施一項替代性政策的必要前提，認為他們要求廢止的對象妨礙政策的更新，實際上妨礙社會的發展和進步，因此有必要廢止且代之以新的政策。第四種是監控與評估者。他們能夠全面了解政策的目標是否已經實現，對問題的變化、效力的遞減、社會傾向的轉變、政策領域的溢出等方面做出及時的判斷，從而考察其是否具有缺陷。顯然，監控與評估者是政策廢止聯盟中最具有說服力的一股力量。

（2）反政策廢止聯盟。針對政策廢止的推動者，與其對立的阻礙者同樣會結成反政策廢止聯盟，與前者進行競爭，以此來鞏固、維護自身在政策系統中的地位、擁有的資源以及獲取的利益。阻礙者可以分為以下幾類。第一種是受益者。公共政策的制定與執行很大程度上意味著對社會資源的分配，從而產生了所謂的“既得利益者”，任何形式的政策變化都會給受益者帶來利益上的波動。因此，他們往往是最先站起來反對廢止的呼吁者，并且不易做出讓步。第二種是推行者。一般認為，與某項政策的推行相關的人員都不愿看到政策改變或者失敗，更不愿意承認在制定政策的過程中所犯的錯誤，這種心理上的抵觸在面臨廢止時會表現得尤為明顯。第三種是守舊者。守舊者對現有體系的認可度較高，認為既然被制定了出來，必然有其合理的地方。他們主張社會的穩定發展，反對廢止帶來的波動。第四種是完美主義者。該群體主張政策系統的進退應當保證所有相關者的利益不受損害，即便廢止能夠為多數人增添利益，這種行為也不能建立在犧牲少數人利益的基礎上。由此，完美主義者往往與政策廢止聯盟中的評價者爭鋒相對。

（3）中立者。顧名思義，中立者是指那些對于目標政策是否應當被廢止，怎樣廢止以及廢止后可能產生的后果均沒有較為明確的傾向性態度，這類參與者不會輕易加入任何聯盟。這種中立狀態有時只是暫時的，畢竟中立者也處于不斷互動的政策系統中，難免與各種聯盟接觸，且正反兩方聯盟必然會為這部分中間力量加入自己而積極主動進行游說。因此，中立者最終加入哪一方，對于政策廢止朝著何處發展具有重要作用。

2. 倡議聯盟框架下的政策廢止。根據倡議聯盟框架，我們將政策廢止過程看做以下三個過程的共同作用的結果。

（1）倡議聯盟的互動。一般而言，如果政策廢止子系統的參與者想要將其理念轉化為政策，則必然要面對和其他政策聯盟的互動。由于參與者很難在當今日益多元化的政策系統中強行支配政策的廢止。因此，其應當盡力證明自身關于目標政策是否應當得到廢止的觀點的正當性，同時指出對方聯盟觀點的不當之處。我們可以將這種互動過程用圖1來表示。

當政策廢止聯盟發現了某項政策已經完成目標，或不再適合當下環境而需要調整完善之時，其需要搜尋該政策的遺留產生的負效應以及成因的相關資料。在找到一個或多個成因后，該聯盟將會提供其認為合理的政策方案（一般情況下即將目標政策進行完全或部分的廢止），以此來達到聯盟成員的目的。此時，那些認為上述政策方案對其有利益損害的反對聯盟繼而會做出反應。例如，對前者陳述的負效應及其成因的相關數據的真實性提出質疑，也可質疑對方的政策方案成本上的可行性，以此動員其他力量來加強自身聯盟的實力。

隨后，先前提出廢止目標政策的聯盟自然應針對這些反對意見作出反應，以此形成正反聯盟間的分析性互動。若這種互動使得目標政策的負效應得到了證實，甚至指出了更多可能引發的問題，一套政策廢止程序在可供支配的資源范圍內能夠實現，則該方案將會得到合法化。然而"知識"不可能突然出現，也不會馬上被廣泛地接受，并隨之激發政府態度的明確轉變。相反，那些對問題嚴重性及其因果關系的既定看法構成挑戰的研究結果往往需要長時間的發展才能出現，并且會受到來自認為自身利益受到侵害的反對聯盟的阻力，故圖1中所示的正反聯盟間的互動分析與爭論則不可避免了。

（2）影響子系統政策廢止的外部因素——相對穩定的系統要素。分析廢止過程中應當把影響政策廢止子系統穩定的外部因素和比較動態的外部因素區分開來。根據ACF，可以將問題領域的基本特性、自然資源的基本分布、主要文化價值與社會結構以及基本法律框架作為考察政策變遷過程中相對穩定的變量。針對政策廢止的實際情況，我們將影響廢止子系統的相對穩定變量總結為政治價值導向以及財政困難、政府的低效率。

公共政策作為國家進行公共治理的工具，其充分反映了政治價值的基本導向，政治價值導向的轉變會導致公共政策價值取向隨之轉變。價值取向變化帶來的直接影響則是公共政策本身調整甚至廢止。此外，政策的落實需要消耗一定的資源，而財政的支持又是資源的重中之重。由于運行成本的居高不下，而資源具有有限性和稀缺性，導致其實施缺乏必要物質供給和資金來源，使得現有資源逐漸減少以至消耗殆盡，進而引發實施的中斷和廢止。從政府的運作效率來看，常被認為效率不高的官僚體制往往和運作成本聯系在一起。低效率意味著資源的浪費，而浪費又可被看做高成本。同樣，公共政策的效率在這種非充分資源利用的狀態中其效用也不能發揮到最大。因此，政府的低效率在一定程度上也增加了其財政赤字的可能性，進而增加政策廢止的可能性。

（3）影響子系統政策廢止的外部變化——動態的系統事件。同相對穩定的系統要素一樣，我們將ACF中影響政策變遷的動態系統事件進行了一定程度的調整與修改，整理為以下四種因素。

①觸發機制。拉雷·N·格斯頓將觸發機制定義為“一個重要的事件（或整個事件），該事件把例行的日常問題轉化成一種普遍共有的、消極的公眾反應。公眾反應反過來成為政策問題的基礎，而問題隨之引起觸發事件（拉雷·N·格斯頓，2001）”。對于那些過時的、多余的或無效的政策來說，其長時間滯留時，必然會出現高耗能低效率的狀況，由此引發一系列的社會問題。這些問題有些是人們已經意識到了，也進行了討論，而且不斷主張對之采取行動，但是如果沒有觸及普遍的利益，就需要某種“突發性”事件來催化（Roger W. Cobb， Charles D. Elder，1983），從而引起公眾對此普遍關注，迫使決策者對此作出反應，使舊政策被提上廢止的議程。那些人們尚未意識到其缺陷的舊政策則更需要觸發機制的催化作用。

②政策評價。政策評價是政策過程中的一個重要環節，評價最簡單的形式是了解公共政策的后果，它有兩項根本性的任務：一是通過描述其影響來確定產生的后果；另一項任務是根據一組標準或價值準繩，來判斷政策的成?。∕elvin J. Dubnick， Barbara A. Bardes， 1983）。其專注于政策的結果或后果，而不是特點或起因。它是判斷某項政策是否無效、過時或多余的重要依據。

③政策監控。與政策評價類似，政策監控是法定監控主體對公共政策的制定、執行、評估和廢止等活動進行監督，進而增強政策系統科學性的行為。黨政系統、利益集團、人民群眾等都可以從事監控。我們已多次強調，公共政策具有相對穩定性，在運行過程中，原來的政策由于客觀條件或環境的變化，不再符合客觀現實需要了。其中的許多情況就不是僅僅做出調整所能解決的，必須審慎而又堅定地廢除那些錯誤的、過時的、無效的或多余的政策。政策監控通過其監督等功能及時向有關方面提出廢止報告建議，促進廢止的實現，這是提高政策績效，避免僵化，促進政策優化，節省資源的一個關鍵因素。

④社會輿論。隨著當代傳媒技術的飛速發展，公共輿論可以滲透到社會的每個角落，形成巨大的社會沖擊力。在社會輿論影響政策廢止子系統的過程中，由于輿論受到引領者意識形態、價值觀以及自身利益等因素的影響，并非對公共政策進行機械反映，而是存在一個選擇、整理、加工、重構的過程。該過程中，在各種評價、監控等機制的協助下，那些具有明顯缺陷的過時、多余、無效或低效的政策受到新聞媒體的關注，經過報刊、廣電、網絡的不斷傳播，進而引發對它們的弊端和危害的廣泛社會關注與討論，最終形成強大的社會輿論，進而在一定程度上省去決策者發現舊政策、論證缺陷與危害的過程，縮短廢止流程。顯然，這種強大輿論對于政府來說意味著巨大的避免陳舊公共政策危害的壓力，這就最終迫使政府不得不采取措施對其調整或廢止。

三、 結語

通過上述分析我們認為，在ACF的邏輯框架下，政策廢止的過程可看做三組因素的因變量：（1）在政策廢止子系統內相互競爭的政策倡議聯盟之間的互動；（2）相對穩定的系統參數的作用，包括政治價值導向以及財政困難、政府的低效率等；（3）子系統之外的動態因素的變化，包括觸發機制、政策評價、政策監控、社會輿論等因素。顯然，這三組因素中影響最大是政策廢止子系統本身，即與某個政策領域相關的不同參與者之間的互動，它是由支持和反對廢止議程的倡議聯盟構成（Paul A. Sabatier，1988）。隨著人類社會由工業社會向后工業社會的轉變，高度的復雜性與不確定性成為了當今社會的重要現實特征之一，政策廢止既可以看做整個社會范圍內事件變化的產物，如社會經濟的變動、政治系統的波動或其他系統的輸出，也可以看做政策子系統內相互競爭的聯盟之間，為了逐步實現各自的核心信仰，尋求擴大其資源基礎，對外部的觸發機制提供的機會作出反應，以及更多地了解與其相關的問題所做的努力。不管怎樣，無論參與者是官方性質還是非官方性質，是屬于政策廢止聯盟還是反政策廢止聯盟，他們都將在分析性互動的過程中（見圖1）努力證明自身并否定對方，互相游說爭取中間力量的加入，甚或拉攏、化解對方聯盟的力量，使自身聯盟力量得到擴大，進而削弱或增強論證對象存在的合理性，實現或阻礙其順利廢止。當然我們也應看到，我們不可過分地強調相關參與者、正反兩方聯盟的構成，而忽視了對廢止過程的理解。其中最值得思考的理論方面在于政治秩序和道德秩序之間的關系，與一般性的斗爭相比，這種聯系賦予了政策廢止在整個政策過程中以更激烈的斗爭與特殊地位，而這種激烈與特殊也正解釋了歷來政策廢止斗爭勝利的艱難性。

參考文獻：

1. 曲縱翔.政策終結理論演進中的基礎性概念述論.理論導刊，2013，（12）.

2. （美）保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier），漢克·C·詹金斯—史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）編著.政策變遷與學習：一種倡議聯盟途徑.鄧征譯.北京：北京大學出版社，2011.

3. 拉雷N格斯頓.公共政策的制定——程序和原理.重慶：重慶出版社，2001.

4. Melvin J.Dubnick， Barbara A.Bardes， Thi- nking About Public Policy.New York： Wiley，1983.

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（項目號：11&ZD070）。

作者簡介：曲縱翔，中國人民大學公共管理學院博士生。

收稿日期：2014-07-21。