農村土地流轉與農民土地權益保護

趙春江+胡超凡

摘要：土地流轉是實現農業現代化的重要途徑, 土地流轉的主要形式有轉包、出租、互換、股份合作等，在土地流轉過程中出現了耕地性質發生變化、農民土地流轉權益受到損害、農民長期利益訴求受到忽略等問題，應該通過完善關于土地流轉的政策和法規、培育土地流轉中介組織、完善農村社會保障制度建設等手段促進農村土地自由流轉。

關鍵詞：土地流轉；土地權益；保護

中圖分類號：F126文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0042-02

長期以來，中國農業的發展主要依靠個體、分散的小農經營形式來進行，但是分散、孤立的小規模的個體經營無法利用現代化的生產技術、裝備以及經營機制來促進農業生產效率的提高。國外發達國家的農業生產主要是通過規模效益來提高生產效率，當前我國現代農業的發展只有通過土地流轉才可能實現規模經營，土地流轉已經成為實現農業現代化的重要途徑。

一、土地流轉的主要形式及問題

隨著國民經濟的快速發展以及工業化進程的加快，城市對農村剩余勞動力的引力逐漸加大，農村大量剩余勞動力特別是青年勞動力開始向城市與城鎮轉移，留守農村的主要是老、弱、婦、幼，這些留守人群無力以及基于機會成本的比較不愿對承包的土地進行耕種，各地均出現土地流轉的現象。

（一）土地流轉的主要形式

根據一些專家學者的調查研究，各省市均存在土地流轉的情況，一些地方政府也相繼出臺了一些促進和規范土地流轉的政策，當前，土地流轉的主要形式有以下幾種：一是 轉包，主要是承包農戶將自己承包的土地的部分或全部根據協議以一定條件發包給第三者。二是出租。通過收取一定的租金將土地出租給其他承租人。三是換。承包方之間為了方便土地耕種，對同屬于一個集體經濟組織的承包地交換土地承包經營權。四是轉讓。土地所有人將土地承包經營權有償或無償的轉給其他人。五是股份合作。農地承包方自愿聯合起來，用土地承包經營權入股，農民全部或部分放棄土地經營，由集體經濟組織或者專業的土地經營者統一支配土地從事農業生產，農民分享土地股權收益。六是其他形式。除以上幾種形式以外的農地流轉形式，例如，土地信托以及土地季節性流轉。

土地流轉一方面盤活了存量土地，使稀缺的耕地資源得以有效利用，另一方面，土地流轉同時又促進了土地的集約經營，使土地的規模效益得以發揮出來，使農地的使用效率大大提高。土地流轉在現實的運轉過程中，流轉形式不僅呈現多元化趨勢，流轉方式也開始逐漸規范化，農戶在流轉過程中，普遍通過書面承包協議來確認土地使用權的轉移。

（二）土地流轉過程中存在的問題

1.土地流轉后耕地性質發生變化

一些土地流轉后,承包經營土地的農業公司以及種糧大戶，為了實現經濟利益的最大化，將流轉后的土地不再種植糧食，而是改種其他經濟作物或者是進行其他非農性質的使用。一些土地流轉的需求方為了短期內提高收入，大量使用化肥、農藥，不對耕地進行輪作、休耕等保護性使用，使耕地的肥力下降。一些有實力、有背景的公司甚至將流轉后的土地搞所謂的農業特色旅游以及變相的房地產開發。土地流轉后，農村耕地的糧食種植性質以及非農用途的改變，將會逐漸減少糧食的耕種面積，在發生嚴重自然災害的年份，農民的糧食供應將會出現困難，并且，由于糧食種植面積的下降以及耕地非農用途的使用，對農民的雇傭將會減少，嚴重影響農民的工資性收入，對農民的權益造成損害。

2.農民的土地流轉權益受到損害

農民通過讓渡土地承包使用權而取得的各種收益就是土地流轉權益。土地流轉一般根據依法、自愿、有償的原則進行，土地流轉收益主要根據土地流轉市場的價格來確定。農民獲得的土地流轉收益既可能高于自己的種糧收入，也可能低于自己的種糧收入，無論是何種情況，只要是按照市場價格獲得土地流轉的對價，農民的土地流轉收益即可確認獲得公平保證。但是，在實際的土地流轉過程中，由于信息的不對稱，農民對于土地流轉的均衡價格無從知曉，一些大的農業公司以及種糧大戶對于市場信息的獲得充分性要遠大于一般農戶，這些農業公司以及種糧大戶在土地流轉交易過程中占據明顯的主動地位，他們往往壓低土地流轉交易價格，誘使農民低價轉讓土地。一些地區的土地流轉的轉包費和租金甚至不到100元，有些地區甚至出現農民為了不放棄土地承包經營權，將耕地無償轉讓給他人的情況。有些代理農戶進行土地流轉的村組織，還擅自違規截流農戶的土地流轉收益。這些都對農民的土地流轉權益造成了損害。

3.農民土地流轉的長期利益訴求受到忽略

農民在土地流轉過程中是否能夠公平合理的享有土地流轉的收益，實現土地收益的最大化是實現土地規范有序流轉的基礎和前提。土地是農民生存之本，農民的就業、養老、醫療的實現主要依靠土地來實現。農民的土地流轉主要是獲得短期的較少的收益補償，收益形式主要是租金收入，很少能夠通過土地流轉參與企業經營或者獲得企業長期利益分享的機會，農民土地收益的長期性受到忽視。

三、保護農民土地權益的對策

土地流轉是實現現代農業的客觀需要，也是提高土地使用效率，改變當前土地使用過程中存在的撂荒、粗放經營使用效率低下的主要途徑。在土地流轉過程中，如果忽視農民權益的保護，將會極大地挫傷農民土地流轉的積極性。推進土地流轉的規范、健康、有序的進行，就要在土地流轉過程中嚴格堅持依法、自愿、有償的原則，主要應該從以下幾個方面進行。

（一）制定和完善關于土地流轉的政策和法規

土地流轉過程中，農民權益有效保護的核心是法制建設。我國關于土地權屬的主要法律有《憲法》《物權法》等，在我國1982年《憲法》中明確規定農村土地為農村集體所有，并相繼制定了一系列關于土地承包、流轉的相關政策。雖然這些政策法規建立了農村土地權利關系，但是，農民土地權利的行使在現實中還存在諸多問題。特別是由于歷史的原因而形成的城鄉二元結構，在城市擴張背景下的土地強行征用，使農民的土地權益享有成為幻想。特別是國家關于土地一級市場的壟斷，造成土地一級市場的轉讓收益僅僅是政府享有，農民不能合法的開發自己的土地來獲得相應的權益。為了解決這一問題，2004年10月28日，國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，規定“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮，建制鎮中的農民集體所有的建設用地使用權可以依法流轉。”2012年，中國共產黨的十八大報告中明確提到“集體收益分配權”，并與農民的土地承包經營權、宅基地使用權兩類用益物權并稱，予以中央政府的政策強調以及進一步保護我國農民基于集體土地所有權而享有的收益權能。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益；完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場；在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。但是，目前關于土地的立法以及政策性規定，在農民的土地所有權的確立上還沒有形成突破，而所有權是農民享有一切權益的基礎和源泉。土地是農民生存之本、農業經濟的基礎，農民享有充分的土地權益是維護農村以及社會長期穩定發展的前提。目前，關于土地征用后的補償缺少細化的規定，可以學習其他國家的先進經驗， 制定《補償法》，依法、合理、規范補償征地農民的權益損失，

（二）培育土地流轉中介組織，促進土地流轉市場發展

土地流轉無論采用何種形式，都需要一個規范、具體、明確的土地流轉程序。當前的土地流轉主要是轉讓個體與承包個體私下通過口頭協議或者書面協議、合同完成。由于農民的法律意識淡薄以及由于自身素質的限制，合同條款對于雙方的權利義務歸屬不明確，合同一般不會經過公證，一旦發生糾紛，農民的合法權益將會受到損害。由于土地流轉的信息不對稱，農民對于土地租賃方信息的獲得僅僅依靠鄰里、朋友、親屬之間的交流獲得，對于土地流轉的市場價格僅僅依靠自己的經驗判斷，由于農民的信息有限，在土地流轉的談判過程中常常處于被動地位，農民的權益常常受到損害。土地流轉市場的建立與發展，需要培育土地流轉中介組織，為土地流轉的轉讓方以及租賃方提供一個信息交流的平臺，農民通過這個平臺可以獲得關于土地流轉的各項交易信息以及了解關于流轉交易的各項法律、法規、政策規定，可以降低土地流轉的交易成本，極大地促進土地流轉的公平交易，并且通過中介組織的專業化的服務，使土地流轉工作依法、規范、有序的進行，并在此基礎上，形成一個高效運作、服務周全、管控有效的土地流轉機制。

（三）完善農村社會保障制度建設，促進農村土地自由流轉

農村社會保障制度的建設和完善是農村土地自由流轉的關鍵環節，農村的土地承載著太多的責任和功能，一旦失去土地，農民的生存將會面臨極大的問題，農民很難在這種情況進行土地流轉、放棄土地。我國目前已經開始建立城鄉統籌的統一的養老保障體系，但是，由于區域性的平衡，城鄉之間的養老保障標準還有較大的差距，農村醫療保障、生活保障水平距離現實以及農民的期望還有較大的差距，中央政府和地方政府應該合理劃分農村社會保障的責任，根據財力合理安排、籌劃、有計劃地推進和提高農村社會保障水平，逐步減弱和消除土地的社會保障功能，解除農民和社會相關利益主體對土地自由流轉的顧慮。

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［責任編輯：方曉］