城市地下空間規劃中的生態導向及其立法保障

摘 要：在我國城市化快速推進的背景下，城市地下空間規劃日益常見并發揮著重要作用，其內容應該彰顯“適度、和諧和可持續”的生態理念?？疾煳覈F有城市地下空間規劃立法，有關生態保障的內容既取得了較大成效，也存在一定缺失?；诔鞘械叵驴臻g規劃中生態系統及其保障的特殊性，可以從保障生態信息公開的有效性并強化公眾參與的深度、建構集中行使地下空間規劃權制度、完善生態責任體系等方面嘗試進行立法改進，盡可能厘清城市地下空間開發中行政規劃權力的“生態界限”。

關鍵詞：城市地下空間規劃；生態導向；可持續發展；立法保障

中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“生態文明制度保障視角下的城市地下空間規劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事行政法學和規劃法治研究。

一、現實背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設施、土地資源、生態環境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經變得非常急迫和突出，很多城市中心區的地表土地利用已經到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設開發成為必然。“縱觀當今世界，很多發達國家和發展中國家已把對地下空間開發利用作為解決城市資源與環境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續發展的重要途徑?！盵1]我國某些大城市的地下空間開發利用程度已經非常高，其在城市發展中的重要性已經為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經成為稀缺資源。[2]

如何才能最優化利用有限的地下空間資源？進行科學、合理的規劃無疑是最好的選擇。因為規劃通過考量現實，在對未來目標進行合理設定的基礎上盡可能選擇科學的手段保證相關目標的實現，它充分體現了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態下可能帶來的資源浪費。“從實證的視角考察，在二戰后，世界各國莫不重視規劃的引導、協商功能，有力地促進了社會的發展和進步。……這在解決有關城市的住宅開發、建筑規劃、環境整治等問題方面，表現得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規模開發，城市地下空間規劃也成為現代城市規劃的基本內容之一?；诔鞘械叵驴臻g規劃的重要性，其已成為法律調整的重要對象。在全國范圍內，《城鄉規劃法》和《城市地下空間開發利用管理規定》都規定了城市地下空間規劃的內容，但總體來看，上述法律對其規定得比較簡略。為了適應發展的需要，有些地方針對城市地下空間規劃開發制定了專門的地方性法規，如天津市在2008年發布了《天津市地下空間規劃管理條例》；上海市在2013年發布了《上海市地下空間規劃建設條例》等。

生態問題是城市地下空間規劃建設時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發利用而言，這個問題更應予以充分的重視，因為一般來講地下的生態環境系統是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個環境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設施，地下設施更應該強調：地下環境很難恢復到修建地下設施之前的狀態?！盵4]因而通過科學的地下空間規劃盡可能地避免或減小對地下生態系統的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規劃的立法中，也都對相關生態問題進行了規范，但是總體來看，有關規范內容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結合我國實踐對有關的法制問題進行探討。

二、生態城市建設與城市地下空間規劃中的生態訴求

城市化是各個國家走向現代文明的必經之路，這已經被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業發達國家體現得非常明顯，有人對此做了總結，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降。”[5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態城市理論和生態城市建設逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態城市建設的實踐，并把其視為生態文明建設的重要內容。根據前文所述，城市地下空間開發利用已經和地表城市開發一樣成為城市建設的基本組成，顯然其也要符合生態城市建設的理念要求，并且基于地下的特點，還應該在生態保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規劃中應該體現怎樣的生態訴求呢？筆者認為，城市地下空間規劃在設定未來的地下開發建設目標和藍圖時，生態導向應該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應該彰顯“適度、和諧和可持續”的生態理念。

首先，規劃內容要充分考慮城市地下空間的生態承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態承載力是指某區域空間在特定時期，在不損害區域空間生態系統的功能完整及其生產力的情況下，即在其生態容量內，該區域空間復合生態系統對人類社會經濟活動的可持續的最大支持能力。生態承載力主要包括三個層面，即環境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區域空間內生態環境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經濟發展能力。“適度”的生態理念要求城市地下空間規劃在設定未來的開發規模、范圍和強度時應該不超越地下空間的生態承載力，即要適度保持地下環境的自我修復能力，避免地下空氣、水等環境污染的出現；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態危機；要防止為了人類經濟社會發展的需要而過度開發地下空間，比如不能為了商業化需求而進行過大強度的地下開發等。由于受到光照、通風等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環境修復和資源再生能力是比較弱的，因此開發時更應慎重。同時還應該看到，有些地下生態系統的破壞甚至會對地上環境帶來災難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環等帶來諸多不利的后果。endprint

其次，規劃內容要符合城市地下空間開發的客觀規律要求，注重人類發展和地下生態系統的協調，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒拥男枰?，在建設開發過程中往往會追求設施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發的客觀規律和生態需求相協調，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發的潛能，比如采光、通風的設計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或對環境造成過大的壓力?！叭祟惻c其生存環境之間的交互性適應即為我們現在所追求的‘和諧。”[7]城市地下生態環境系統的良好運行是人類在地下空間設施中活動的基礎，否則，無論城市地下設施建設的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發時既要注重對人類活動所需設施的開發，又要注重對地下生態環境保護設施的開發，在二者相對平衡的基礎上來促進人和地下生態系統的和諧相處。同時，地下設施的規劃建設要和相鄰、相近設施相互協調、和諧共存，通過互聯互通和共享采光、通風等方式提高資源利用率，減少對環境的破壞。

第三，規劃內容要在前述“適度”的基礎上，重視系統性和公平性，保證城市地下空間生態系統有“可持續”發展的能力?！跋到y性和公平性”要求城市地下開發要充分照顧系統整體和未來公平的需求，保證資源、環境等在不同社會利益群體以及現代人和后代人之間進行均衡的動態傳遞。在生態承載力容量范圍內的“適度”開發是滿足“可持續”要求的基礎，但“適度”開發未必一定就能保證“可持續”價值的實現，同時還必須從長遠的眼光出發，滿足地下開發系統性和公平性的要求，才可能有助于“可持續”開發的進行。因為地下開發具有隱蔽性和難以恢復性的特點，一旦開發就很難恢復原樣，現有的開發若只滿足“適度”要求而未考慮系統整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎上作進一步的開發利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預留必要的通風、采光等互聯互通通道，那么，要想在其基礎上進行深層開發或發展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發的權利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權益人利益——此為相關社會公平問題之一——和代際公平的損害?！翱沙掷m發展要求城市及人類的經濟和社會發展不能超越資源和環境的承載能力，當代人在發展與消費時應努力做到使后代人有同樣的發展機會，同一代人中一部分人的發展不應當損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續”的生態理念更為直接地體現了對社會、對未來負責的精神，對城市地下空間的循環利用和均衡發展有直接的保障和促進作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規劃立法中生態內容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規制城市地下空間規劃開發的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關生態內容的規定：

（一）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的成效

一是基本確立了“生態保障優先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內容自然也會相應的有所側重。城市地下空間規劃立法主要會涉及到生態價值、經濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態價值往往被放在優先考量的位置，從總體上講，“生態保障優先”已經成為現有相關立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態保障都有相對比較明確的規定。《城鄉規劃法》第4條第1款規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”根據該法第33條的規定，城市地下空間的開發和利用要符合城市規劃，履行規劃審批手續，顯然上述有關生態保障的內容對于城市地下空間規劃建設起著當然的指導作用。《城市地下空間開發利用管理規定》《天津市地下空間規劃管理條例》和《上海市地下空間規劃建設條例》等立法總則中也有類似的規定。上述立法都明確強調了“資源合理利用”、“環境保護”和“有序、協調開發利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續”的生態理念，表明我國城市地下空間規劃實定法已經基本確立了“生態保障”價值在相關立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態文明建設的重要體現。

二是立法中的生態規范貫穿于城市地下空間規劃建設的全過程。法律總則中有關生態保障的價值訴求對于城市地下空間規劃建設的全過程都有約束、指導作用，但是總則中的規定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規劃建設的具體過程中有沒有相應的生態規范？城市地下空間規劃建設分為不同的階段，從整體上來講包括規劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規劃評估、勘察、設計和施工等，有的規劃還有可能會涉及到修改的問題，即規劃編制完成后在實施的過程中可根據情勢的變化對規劃內容進行調整、修訂。考察現有的城市地下空間規劃立法，有的基本上在規劃建設全程都規定了生態保障的規范內容，如《城市地下空間開發利用管理規定》第7條在涉及規劃編制時規定：“城市地下空間的規劃編制應注意保護和改善城市的生態環境，科學預測城市發展的需要……”第16條在涉及規劃實施時規定：“地下工程設計應滿足地下空間對環境、安全和設施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設計應與地面建設相協調。”相對而言，《天津市地下空間規劃管理條例》在此方面體現的更為明顯，規定的也更為具體，涉及到的規劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規定了生態保障的內容，具體對城市地下空間規劃編制以及規劃實施中的項目選擇、項目設計方案、勘察、施工等不同階段進行了規制。endprint

（二）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的缺失

一是現有城市地下空間規劃立法對于生態正義的維護還有待加強，相關生態理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態環境重要性認知的深入，生態正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一?！吧鷳B正義所關注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態權益或分攤生態責任。”[9]具體到城市地下空間規劃建設中的生態正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現公平性的要求，要保障與地下空間資源相關的各利益主體有充分的機會參與生態權益的規劃配置；對地下空間資源環境造成損害的，規劃建設的利益主體要承擔相應的法律責任，并要對因此而受損害的相關各方進行適當的補償。從實質意義上來講，前述城市地下規劃開發中“適度、和諧和可持續”的生態訴求是與生態正義的內涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規劃開發并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發，而是考慮了同時代和后代利益主體的權益保障，這就是人們常說的代內公平和代際公平。

雖然我國現有的城市地下空間規劃立法基本確立了“生態保障優先”的價值理念，是對生態正義的正面回應，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現規定碎片化的情況，實踐中很容易導致片面理解生態正義的傾向，難以兼顧代內公平和代際公平的共同需求。其次，現實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規劃利益主體缺乏必要的規制手段，生態保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應該加強相關保障制度的建構，因為若僅僅在實定法中做原則性規定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規劃中與生態正義維護、生態理念轉化相關的制度建設仍是一個長期的任務。

二是現有城市地下空間規劃立法對于地下開發中生態保障系統性的關注不夠，未能有針對性地建構有關法律制度。城市地下開發中的生態保障相對于地表開發是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統性非常強的特點，主要表現為空間資源一旦被開發或環境被改變就很難回復，即使是局部空間資源開發或環境改變也很可能會對整體的生態系統造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規劃建設都要擯棄孤立、個體開發的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規劃，盡可能減少目前不同規劃建設之間以及目前的規劃建設和未來進一步開發之間可能產生的沖突，比如要充分考慮分層開發的問題，當進行某一層次的開發時，要為其他層次的開發預留出生態余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規劃建設在滿足生態保障系統性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發會涉及到眾多行政機關的職權，如國土資源部門、城市建設部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規劃建設條例》第5條第1款就規定“市和區、縣規劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發的綜合協調職責”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協調畢竟缺乏相應的權威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應城市地下空間規劃中生態保障系統性的需求有待進一步思考和完善。

三是現有城市地下空間規劃立法對于生態保障中法律責任的規定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善?，F有的城市地下空間規劃立法一般都有“法律責任”部分，但考察現有的規定，很少有責任是針對生態保障來進行設計的，換句話說，目前的城市地下空間規劃立法中因生態保障問題而對規劃主體進行責任追究的內容并不多見，出于對生態價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。

四、我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進

在上文相關研究的基礎上，筆者結合生態城市建設的實踐對我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進略作探討：

首先，要結合城市地下空間規劃建設的特點，改進規劃編制生態信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態正義的實現和生態保障理念的落實。知情權是公民的基本權利之一，而政府信息公開是公民知情權實現的重要保障，也是公眾有效參與和監督權力運行的一個必要條件。行政機關在制定城鄉規劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉規劃法》中其主要體現為“規劃草案”的公開，如該法第26條第1款規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規定顯然對于城市地下空間規劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關城市地下空間規劃的專門立法中鮮有類似的內容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規劃及其涉及到的生態保障而言，僅僅公開規劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現。因為城市地下空間規劃——尤其是其中的生態內容具有極強的專業性和技術性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應該公開地下空間規劃編制所依據的基礎資料（相關資料涉及到國家秘密、商業秘密等的除外），這些資料在規劃草案編制前一般由編制機關通過調查取得。我國目前的城市地下空間規劃立法，包括《城鄉規劃法》，基本上都沒有公開基礎資料的內容，筆者認為基于前述地下空間開發及其生態保障的特殊性，應該在立法中建構地下空間規劃編制中的基礎資料公開制度，而且應該由規劃編制機關主動公開，而不需要利害關系人的申請，需要公開的基礎資料主要有與城市地下開發相關的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設施資料；（6）城市環境資料等。[10]除了上述資料之外，根據《環境影響評價法》做出的環境影響報告書也應該公開，供公眾查閱、監督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規劃編制機關應該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關地下專業知識的欠缺而造成誤解。endprint

城市地下空間規劃并非是純技術性的結果，同時也是社會建構的產物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監督規劃權力的運行，也有助于規劃利益的平衡，使規劃內容更具社會性和科學性?；诘叵麻_發中生態系統一旦受到破壞很難回復的特性，更應該集思廣益，充分發揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規劃制定前的環境影響評價更應該如此。根據我國《環境影響評價法》第11條的規定，只有對“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，才“應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見?！惫P者認為，由于地下生態系統比較脆弱，出于保護的需要，應該將所有城市地下空間規劃都認定為“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，以便在公眾參與下更好地監督和檢驗針對該地下空間規劃所作出的環境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規劃確定程序”，建構某一機關集中行使城市地下空間規劃權制度，以有助于生態系統性的維護和統籌協調的進行。德國的“規劃確定程序”是指當規劃涉及到多個行政機關職權時，可由一個行政機關編制規劃草案，對于涉及到其他行政機關事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關行政機關的意見，在聽取意見后形成的規劃草案報請規劃確定機關裁決，裁決后得以確定的規劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關職權而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關的事權集中到了規劃確定機關手里，產生了集中事權的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構集中行使城市地下空間規劃權制度，即立法確定由一個行政機關編制地下空間規劃草案，涉及到其他行政機關職權的，可征求其意見，在報請規劃編制機關的上級機關批準后，規劃實施——包括實施中的許可、確認、處罰等以及規劃修訂等相關職權都集中并轉移給該審批機關，其他相關機關都不得再分散行使規劃涉及到的相關職權。這樣可以避免城市地下空間規劃建設中各行政機關各自為政所導致的矛盾、沖突，對于統籌協調和生態保障系統性顯然是有利的。若有了上述制度建構，上文所述《天津市地下空間規劃管理條例》第11條的規定——編制地下空間規劃，應當符合統籌協調開發利用和生態環境關系的要求——顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規劃立法中規劃主體的責任體系，同時，可以立法建構相關的生態補償制度。針對現有立法中鮮有因生態原因而追究規劃主體責任的問題，從操作性和可行性的維度出發，可以從生態承載力的視角切入完善相關規定，比如因生態承載力評價錯誤導致城市地下空間規劃建設造成或可能造成生態系統損害的，應該責令規劃編制以及審批機關及時采取補救措施，并可對相關的責任人員予以行政處分等。當然，上述內容只是目前比較易于切入的部分之一，相關責任體系的整體完善是一個比較復雜的問題，仍需要在研究的基礎上進一步深入探討。同時，可以建構城市地下空間規劃建設中的生態補償制度。生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。[12]根據上述定義中有關利益關系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術支持、向地下開發受益方征收資源費和生態系統保障基金等方式對城市地下空間規劃建設區域內的利害關系人進行補償。

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【責任編輯：張亞茹】endprint