國土規劃中應注意問題及措施分析

謝紅林+++劉慶菊

【摘要】國土規劃是以國土資源及其地域空間為基礎來統籌和調控經濟社會發展的規劃，具有保護資源與保障發展的雙重功能。文章闡述了國土規劃的主要功能及作用，從而針對國土規劃編制應注意的幾個問題進行分析，并提出了提升國土規劃地位的措施。

【關鍵詞】國土資源，國土規劃，編制國土資源是指存在于主權國家國土地域空間內的所有自然資源以及社會資源的總稱，不僅指實體資源，也指所占有的地域空間。國土資源的管理，主要針對自然資源，就是對一定地域內的實體資源及其空間的開發、利用、保護與整治進行管理。國土資源是國家生存和發展的物質基礎與空間基礎，如何合理開發利用國土資源，保障經濟社會發展，需要通過科學的規劃來進行統籌安排。

一、國土規劃的主要功能及作用

國土規劃編制是以資源環境承載力為基礎來確定國土開發格局，對不同區域資源環境的生態功能和發展保障功能進行客觀評估，確定區域發展方向，對不同區域資源環境可承載的產業類型、產業級別、產業規模進行定性或定量的評估，確定資源開發利用的強度和速度，有效地引導經濟發展方式轉變，優化產業結構，避免因追求經濟發展而忽視資源環境保護，對資源環境造成不可逆轉的后果。

國土規劃是各類規劃中唯一以國土資源稟賦及其地域空間特征為基礎來統籌和調控經濟社會發展的規劃，是以資源環境保護來實現保障和促進經濟社會發展目標，其特有的雙重功能，使國土規劃具有無可替代的作用。

二、國土規劃編制的幾個實際問題

中共十七屆五中全會以科學發展為主題，圍繞轉變發展方式這一主線，把經濟結構戰略性調整、統籌區域協調發展、科技進步和創新、保障和改善民生、建設資源節約型、環境友好型社會等作為“十二五”期間的攻堅目標，以提高發展的全面性、協調性、可持續性。國土規劃要從國土資源管理的職能出發，為國家科學發展、轉變發展方式的宏觀戰略搭建國土資源環境的空間框架。

1．確定國土資源開發格局。

國土資源環境調查和評價是國土資源管理的重要職能，也是進行國土規劃編制的科學依據。十年的國土資源大調查工作，已經基本摸清了國土資源家底，并且基本建立了國土資源動態監控體系，完全能夠對我國資源環境承載力作出綜合評價。資源環境承載力評價中，一方面考量資源環境的數量、質量和空間分布，一方面考量社會需求的總量，同時考慮經濟社會進步、科學技術發展、文化背景、政策制度及管理體制和法制等因素對人類社會的資源環境開發利用的方式、規模和速度等的影響，最終確定承載力大小。

一個地區資源環境承載力的大小決定了對該地區經濟發展的保障能力，更重要的是可以確定一個地區是以資源環境保護為主還是資源開發保障為主的發展趨向。通過科學評價可以對全國劃分出不同層級的承載力區域，以這些不同層級的承載力分區作為國土規劃編制單元，來劃分不同功能、不同梯級、不同程度的資源開發格局。

2．完善資源配置體系。

準入機制促經濟結構調整轉變發展方式是發展觀念的一種轉變，其實現最終還要落實到具體的發展行為中，經濟結構調整是實現發展方式轉變的重要途徑。經濟結構調整涉及資源配置、環境容量、投資、需求等諸多方面，國土規劃要從國土資源宏觀管理的角度為經濟結構的調整和優化提供資源環境保障。

（1）建立和完善國土資源宏觀調控體系，推進市場配置資源機制。通過資源配置帶動產業結構調整，避免以產業發展帶動資源開發的格局，避免資源掠奪式、環境破壞式的發展方式。

（2）以節約優先為原則，推動資源節約集約利用、循環利用，提高資源利用效率。對資源開發利用企業設立準入門檻，確保資源環境開發利用時的保護與恢復，合理控制環境容量。

（3）依據資源環境狀況確定不同區域鼓勵或者限制的產業類型和級別，設定產業準入門檻，促進產業升級，改造傳統產業，發展創新型產業，發展附加值高的產業，減少對資源環境的影響和破壞。

三、提升國土規劃地位的措施

由于歷史原因，我國國土規劃工作一直沒能有效開展，一方面是由我國所處經濟發展階段所決定的。建國以后，我國處在振興國民經濟的歷史階段，以擺脫貧窮落后、提高人民生活水平為主要目標，工作重心是實現經濟的快速增長，增強國力，實現現代化，尤其是改革開放以后，經濟增長的愿望更加強烈，以經濟社會發展總體規劃引領國家經濟發展方向是必然的過程。另一方面是對國土規劃的內容、功能定位認識不清，國土規劃的獨特性與重要性沒有被認同。盡管20世紀80年代以來，我國也嘗試開展國土規劃工作，但是在工業化、城鎮化飛速發展的背景下，對資源環境保護的關注與呼聲湮沒在經濟發展車輪卷起的煙塵之中，國土規劃無論從編制到實施都舉步維艱。實踐證明，伴隨經濟的飛速增長出現了許多資源環境問題，目前已經成為制約經濟社會發展的瓶頸。

要遏制這種趨勢，改善資源環境狀況，非常需要國土規劃這種以國土資源的開發、利用與保護為主要目標的規劃來進行宏觀調控。國土規劃作為保護資源與保障發展的工具，應受到足夠的重視，應成為國家規劃體系中重要的組成部分，置于規劃體系的上位，作為各類發展規劃在不同地域空間進行布局的科學依據。

所有發展規劃終究都要落“地”，都必須落實于一定的空間區位與資源環境條件下，就必須要在國土空間開發格局中尋找“落地點”，使各類規劃所設定的指標與所在區域的資源環境承載力相匹配，不符合國土規劃空間格局的應適當進行調整。只有這樣，才能在保障經濟發展需求的同時也實現資源環境的可恢復與可持續。

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