在城鄉規劃中土地資源的合理利用

謝紅林

摘 要：城鄉規劃是各級政府統籌安排城鄉發展建設空間布局，保護生態和自然環境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平的重要依據。本文從城鄉規劃中土地利用的問題出發，對在城鄉規劃中如何合理利用土地資源提出相應的對策。

關鍵詞：土地資源；城鄉規劃；利用

城鄉規劃是指對一定時期內城鄉的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理，其核心內容是城鄉功能區的科學組織和土地的合理利用。城鄉規劃既是科學建設和管理城鄉的重要依據，又是實現經濟社會可持續發展、構建和諧社會的重要保證和內容。經驗研究表明：城市健康有序的發展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此，合理利用土地資源是保障城鄉規劃成功進行的前提條件，對城鄉規劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現實意義。

一、城鄉規劃中土地利用方式及其存在問題

1. 城鄉規劃中的土地利用方式。

目前，我國城鄉規劃中土地利用方式主要有以下兩種：一是農村土地征用。土地征用是農村集體土地向城市用地合理轉換的合法途徑。農用地轉為建設用地是新型城市化、新型工業化、農業現代化（以下簡稱“三化”）推進的客觀要求和必然結果，是經濟發展的趨勢所在，農村集體土地作為城市用地的重要補充，保證了“三化”推進對土地的急劇增長的需求。二是以“招拍掛”的方式出讓土地。政府對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發以及城市土地的綜合管理利用。將城市土地以拍賣的方式賣給房地產開發商，以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位，從而綜合利用土地資源，提高土地開發利用率。

2. 城鄉規劃中土地利用存在問題。

（1）土地征用行為不規范。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。目前我國土地征用的補償費用遠遠低于土地出讓的價格，土地的收益分配混亂，嚴重損害了農民利益。由于市場價格和土地征用價格的巨大反差，土地不規范流轉，帶來了一系列的問題，如用地產權不清晰、土地資源濫用等，土地浪費現象嚴重。

（2）利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高，尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益在高價得到土地使用權后，對土地進行配套建設開發，造成房屋價格上漲、炒房現象嚴重。

（3）與土地利用總體規劃協調困難。土地利用規劃和城鄉規劃都是以國民經濟和社會發展規劃為依據，在實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展這一根本目標上是一致的。城鄉規劃和土地利用總體規劃協調和銜接的中心內容是用地規模和用地發展方向。但是，二者在以下幾個方面存在明顯差異：一是著眼點不同。規劃部門著眼點是城鎮的發展，根據經濟的發展需求決定城鎮的功能、規模及發展方向，且要求用地上有足夠的彈性。土地部門的著眼點在于“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”這一基本國策，強調對用地的嚴格控制，指標落實、地塊落實且責任到人。二是兩者編制技術與標準的差異。比如人口規模含義、用地分類、規劃人均用地指標及規劃時限等技術指標的測算標準不一致。三是土地用途管制方面也存在差異。土地利用總體規劃中將小城鎮用地和城市用地歸為一類，規劃中往往突出城市用地而忽略了小城鎮用地，在用地空間安排上也限制了小城鎮的發展。

二、城鄉規劃中土地合理利用的對策建議。

土地資源的合理利用在城鄉規劃中有著重要作用，是做好城鄉規劃的基礎。為土地資源得到充分有效的利用，建議從以下幾個方面加強土地資源在城鄉規劃中合理利用。

1. 進一步規范土地征用行為。

政府在對征收的土地給予征收補償費用時，應有所區分，根據地塊帶來的效益決定。對于在可預測范圍內有良好發展前景且用途非常廣泛的地塊，在征用補償費的確定時應區別于劣質地塊。同時，逐步實行從“征”到“購”，促使土地征用與土地市場接軌。耕地補償費應基本接近于土地征收后出讓金，或不低于等質等量的耕地造地成本。

2. 加強對土地“招拍掛”制度的管制。

我國允許對經營性土地利用招標、拍賣和掛牌的方式進行出讓，此制度的嚴格推行和執行，為建立公平、公正、公開的土地市場秩序和有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。土地是一種特殊商品，地價是轉讓產權后的經濟收入，招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權，因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產價值的充分體現應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產權著手，根據轉讓產權的不同、土地使用期限、土地的位置、基礎設施完善程度、人口密度、地區經濟結構、城市周邊農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價，從源頭上加強對土地招標、拍賣和掛牌制度的管制。

3. 堅持以規劃為龍頭，做好各類規劃的協調與銜接。

土地資源是經濟發展的保障，城鄉規劃是城鄉建設的基礎。為了加強土地資源在城鄉規劃中合理利用，應從以下幾個方面協調好土地利用規劃與城鄉規劃。

一是完善“兩規”在法律層面的系統性。《城鄉規劃法》與《土地管理法》規定了“兩規”的銜接關系，但是沒有明確建立兩者之間的約束關系，也沒有對兩者如何銜接做出具體的規定。因此實現城鄉規劃與土地利用規劃的協調，需要建立配套的管理辦法對具體的銜接協調工作開展引導和約束。

二是加強“兩規”技術層面的互通性。城鄉規劃行政主管部門與土地行政主管部門應建立高效協調機制，促進“兩規”在規劃期限、統計口徑、標準規范等一系列技術指標上的互通，實現成果間的可比互通。

三是要把保護耕地和合理用地作為貫穿始終的指導思想。城鄉規劃中的城鎮建設規模應控制在土地利用規劃確定的建設用地范圍內，且盡量少占耕地。道路規劃、廣場規劃等要與人口規模、經濟規模相適應，注重提高土地利用率。規劃城鎮功能分區時，要優化土地利用結構。endprint