農村土地承包經營權的流轉與農村土地二級市場的構建

劉妍

摘 要：隨著社會的發展與時代的進步，農村土地承包經營權的流轉問題已成為當今社會普遍關注的焦點。其在為農民帶來效益的同時，一些問題也隨之產生，出現了流轉無序、流轉非法等現象。為了今后農村更好的發展和進一步走向農業現代化進程，借鑒國外土地流轉的成功經驗，完善土地流轉的相關制度，并建立公開、公平的農村土地二級市場，已成為亟待解決的問題。

關鍵詞：土地承包經營權；土地承包經營權流轉；二級市場

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0065-03

一、農村土地承包經營權的流轉

農村土地承包經營權流轉是指有效擁有農村土地承包經營權的情況下，在不改變農村土地所有權的權屬性質和主體種類以及農村土地農業用途的基礎上，原承包方依法將該物權性質土地承包經營權或者從該物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權能等具體民事權利轉移給他人的行為[1]。

農村土地承包經營權的流轉包括轉讓、轉包、出租、繼承、抵押和擔保等方式。其中，轉讓、轉包、出租等形式，是目前最常見的土地流轉模式，也是土地流轉的最簡單的方式，和其他幾個比較則較少出現。在過去農民只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，也不允許抵押、擔保，但這次中央把經營權從承包經營權中分離出來，允許抵押擔保，但承包權還不行。現在，承包方可以通過向商業銀行抵押、擔保，而獲得資金，進行農業的長期投入，發展現代農業。這樣，既緩解了農民的貸款難問題，又能控制風險，即使未能到期還貸款，他們失去的只是土地幾年的收益而非土地的承包權。

（一）農村土地承包經營權流轉的作用

1.土地承包經營權的流轉改善了農民的生活質量

在農村，許多農民子女外出打工或上學，而在家留守的老人年歲已高，無力再從事農業生產活動。此時，農村土地承包經營權的流轉，使得擁有少數土地或由于某些原因，不愿從事務農活動的農民，可以將手中的土地流轉出去，既獲得了資金，也不至于將土地荒廢。轉入土地的受讓方可以擴大生產規模，提高生產量，從而獲取了更大的經濟利益；轉出方則既可以因流轉取得資金，又可以無后顧之憂地從事其他勞動，取得收入。因此，農民的生活質量普遍能夠得到提高。

2.土地承包經營權的流轉促進了現代農業的規模化發展

隨著農村生產力的提高、機械時代的到來，很多農活只需要機器就可以快速完成，不再需要大量的勞動力進行手工或人力農務勞動，零星簡單的耕作已經不能滿足農民發家致富的要求。此時，土地承包經營權的流轉使得分散的土地聚集起來，擴大了生產規模，為農民的規模化生產創造了條件。大規模的農業生產，不僅可以促進農村就業，也加速了城市化以及農業現代化的步伐，同時，增加了農民收入，促進了農業的發展。

3.土地承包經營權的流轉促進了農村產業的結構性調整

在承包大戶承包下土地后，能手們通常會實地考察當地的土地，根據自己多年的經驗以及市場的需求，對農業生產進行調整，大規模的作業，以適應市場的需求，因此，農業產品可以銷往全國各地，而不再是只夠家庭或區域生活的小型作業，提高了農產品的競爭力并擴大受益，土地承包經營權的流轉為大規模生產創造條件的同時也加快了農業產業結構的調整，使得農村的農業發展更加快速，更加能夠適應市場的需求，促進現代化農村和農業的建設，有利于農村經濟的發展和農村社會的穩定。

（二）農村土地承包經營權流轉的問題

1.流轉的無序性、散漫性

農民流轉土地時經常不向集體經濟組織報備，農戶進行隱形交易，私自流轉土地，造成了土地的分配情況不清，難以管理和考察的現象。集體經濟組織的干部群眾缺乏法律知識且契約意識淡薄，在不明確當事人意愿的情況下難以實施流轉，或者在流轉時代替農戶簽訂合同，繼而直接成為了合同的甲方當事人，妨害了農民的權益，且土地流轉的價格不能反映市場規律，流轉價格不盡合理，造成了土地流轉難、流轉濫、流轉亂的局面，也損害了農民的利益[2]。

2.流轉的不合法性、不規范性

許多農民土地流轉存在只有口頭協議沒有書面文件的問題，缺乏法律的保護，這也使得土地糾紛頻繁發生；有的地方集體不尊重農民自己的意愿，私自將農民的土地轉讓予他人。也有很多農戶也私下進行非法交易，將自己的土地非法轉讓給不法分子，將集體土地進行了非農建設或簽訂了不平等的條約，從而使自己的利益受損的同時，也很難找到一個可以及時解決問題的機構或辦法，致使農戶的權益不能很好的受到保護。

二、構建農村土地二級市場的必要性

由以上所述可知，現下的農村土地流轉存在著很多的弊端，由于我們沒有一個完善的農村土地流轉的二級市場，致使農村的土地荒廢甚至流失，導致農民的利益受到了很大的損害。現如今，人們的生活中有很多的“市場”例如，我們有商品流轉的市場，買賣物品受到了保護，大大減少了亂開價、不正當競爭情況的發生；我們有房地產的交易市場，讓購房者避免了很多的麻煩，可以在房地產交易市場自由、自愿地進行交易，不論是購買者或是出售者都能夠維護自己的權利，滿足自己的需求；我們還有證券交易市場，交易人可以及時獲取更多的、應時的交易信息，從而做出正確的選擇，亦可以獲得證券交易所的工作人員的幫助和服務。那么，我們農民的土地呢？農民的土地流轉是不是也可以像商品、房地產一樣有固定的交易場所，有可以維護土地權益的一系列法規，有幫助獲得信息及服務的工作人員呢？答案是肯定的。現在的農村土地承包經營權的流轉，如果沒有一個明確的中介組織，對土地的信息、信用評估、質量檢測等做出一個明確報告的制度體系，使得土地不能安全、有效進入市場流轉，導致流轉多數都是局限在小地區、小范圍內，不能使農民獲得更多的信任和利益。

三、國外的土地管理制度及經驗啟示

世界上很多的國家，尤其是發達國家，他們都有一套適合自己國家的、健全的土地管理制度。這套土地管理制度適應該國的基本國情，也適應時代的發展，這其中也有很多值得我們學習、思考和借鑒的地方。endprint

（一）美國的土地流轉

美國的土地流轉區分為公有的土地流轉和私有的土地流轉兩類，其中公有土地的流轉占較大的分量，政府在流轉中起著重要的作用。同時，美國也注重市場在土地流轉過程中的作用，通過完善土地流轉市場，建立專門的土地流轉交易場所，從而鼓勵交易能夠按照市場的規則流轉。參與到市場中的土地使用者擴大了經營的規模，增加了收益，優化了資源配置，促進了當地農業的發展。與美國建立了相對合理的、完整的、先進的土地產權登記制度，供人們進行查詢[3]。

（二）德國的土地登記制度

德國擁有非常完備的土地登記制度。德國將土地的登記分為終局登記、預告登記、更正登記和善意取得[4]。德國的土地登記范圍非常廣泛，各個程序內容都很豐富、很完善，各個方面都考慮得很詳細。德國聯邦沒有統一的管理機構，在形式的狀態管理機制上可分為三類：一是土地管理和測量機構；二是土地登記機構；三是土地整理機構。各機構設置健全，并且職能分工明確，相互之間密切合作、相互配合。

（三）日本的農業合作經濟組織

日本通過修訂完善《農業基本法》，以保證土地流轉的正確方向。日本通過建立中介組織促進土地快速健康有效率的流轉。日本在推進土地流轉的過程中，充分發揮了中介組織的作用，通過農業合作經濟組織，整合土地，并在此基礎上以合理的價格出租給租入者。日本的土地制度促進了土地利用效率的最大化，實現了有秩序，有效率的土地流轉[5]。

由于我國的農業現代化起步較晚，適當的借鑒發達國家成功經驗，如德國的登記制度，美國、日本的土地流轉市場的建立，都是我們思考、學習建設我國土地二級市場的典范，對于我國農村土地二級市場的建立具有十分重要的意義。

四、農村土地二級市場的構建與運行

2014年中央一號文件提出，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場[6]。現在我國農村土地二級市場還沒有完全建立，只有少部分經濟高度發達地區建立了農村土地產權交易所，還沒有形成完善的市場機制，所以說，農村土地二級市場的建立任重而道遠。

（一）對農村土地二級市場構建的規劃

構建農村土地二級市場，首先要有規劃。農村土地承包經營權的流轉已經開始很多年，可以說現在的農村土地流轉有“市”，而沒有“場”，也即現在農村土地承包經營權的流轉交易普遍存在的，且都是農民自發進行的交易，而缺少一個提供交易的平臺，這個平臺就是“場”，也就是場所。所以，我們要想建立一個市場，首先要有一個規劃，包括進入市場的主體、市場的規范對象、市場由誰監督、市場的組成以及市場的運行等等。

（二）建立農村土地承包經營權流轉的平臺

建立農村土地承包經營權流轉的平臺也就是建立相關交易中心，城市中的產權交易有產權交易中心，農村土地亦可參照建立農村的土地產權交易中心。《農村土地承包法》明確規定，承包地流轉的主體是農民，而非集體。可見，參與到二級市場中的交易主體也是農民自己，農民可以自愿進行土地流轉，集體組織不得干涉和強迫；農民既是參與交易的主體，也是受管理制度規范的對象。根據不同地區的管轄范圍不同，本著最大限度服務農民的原則，可以將交易中心設立在中心鎮或縣里，由政府的土地管理部門負責，建立交易中心，在交易中心中設立各個不同的部門，主要包括決策監督部門、執行部門和服務代理部門。

1.決策監督部門：主要負責交易中心決策的制定、相關的管理及監督工作。決策部門人員應由政府選拔優秀的精英人才加入，能夠切實的為農民的利益著想，制定、發布支持整個交易中心運行的一系列條款和規章制度，并能夠協調好各部門的關系。決策部門是整個機構的核心部門，它不僅要做到對事件的提前預測、防范管理，還要做到及時處理突發事件，以及事件發生后的善后工作。對這些都要仔細考慮周到，防患于未然。決策部門也負責土地流轉合同的管理工作，將以不同方式流轉的土地所簽訂的合同分類管理，制作統一的流轉合同范本。監督是整個交易中心運轉最重要的環節，沒有監督環節，管理和服務都會只是形式，決策部門的監督工作，應該包括對流轉的主體、形式、程序和用途的監督，對流轉契約簽訂的監督，對整個交易中心各部門運作的監督，保障農民的流轉權益。

2.執行部門：主要負責對決策部門所做出的決定進行執行，以及安排農村土地流轉的交易活動。有意進行土地流轉的農民，將土地在交易所中進行登記，由交易所統一管理，并與權威的土地測評機構建立聯系，簽訂協議，為參與流轉的農民土地進行優惠的評估、估價、核查土地的產權情況，確定該土地的轉讓面積、地租數額以及轉讓形式，對該土地的具體情況做出價值分析表，以方便參與流轉的農民和企業了解具體情況。這些具體的信息一定要科學地做出，避免因為信息的失誤而引起的糾紛，維持土地流轉的正常秩序；對于沒有登記確權的土地，政府應該放權于執行部門，由交易中心進行確權工作，這樣既能集中權利于一處，不至于權利分散，節省農民的時間和金錢，也避免了爭權或避權的情況發生。執行部門也要負責土地承包經營權流轉主體之間矛盾糾紛的調解，不論是農民主體之間，還是農民與企業之間，部門都應根據決策部門建立的調解、仲裁體系發揮自己的中間作用，當然交易中心也應與法院建立聯系，以便更好的處理糾紛。

3.服務代理部門：主要負責為參與流轉的農民提供各種服務。首先，服務代理部門負責土地承包經營權流轉信息的收集、整理和發布，為農民解釋稅收的政策，以及土地增值后的具體稅收情況，負責為農民介紹土地的信息情況。其次，作為農民之間信息溝通的橋梁，服務代理部門負責招商引資，在接受代理的情況下，可以代理一方農民參與流轉，進行洽談，簽訂合約。再次，在時下農村電腦已經不是稀奇物件的情況下，服務代理部門也應該建立自己的網站，定時更新土地信息，讓農民能夠及時了解最新的政策和信息，讓各地的土地信息都能夠在網址上共享，真正做到公共資源公共享有；同時，交易中心也應當為農民提供定時的法律援助服務，對于農民的問題和不解，給予合理和充分的解釋及說明，對農民遇到的法律問題，給予專業的解答。最后，部門還應該做好土地流轉后農民的生活情況的調查幫助服務，以及對農民集中進行就業培訓和指導，使農民的生活在土地流轉之后也能夠得到服務和保障。endprint

（三）農村土地二級市場制度的建立和完善

一個市場要健康、長久的運行下去，需要完善的規章制度的支持和法律的保護。規章制度是約束一個市場行為的框架，就像蓋高樓，必須框架牢固，樓房才能一直屹立不倒，所以，農村土地二級市場必須擁有一套完整的規章制度，能夠約束、規制、調節土地市場的各種行為，從而節省土地流轉的成本，更大的造福于農民。農村土地二級市場，是農村土地最重要的市場，對于二級市場的建立，首先，應推行規范化的地籍管理辦法，為農民土地產權的進一步明確制定頒布更加切實可行的管理辦法，加快土地確權登記發證工作，使農民清楚的知道自己土地的各項權益，農民得到產權證明書后，就能夠更方便的參與土地流轉，更簡單的參與到土地二級市場的交易中，省去了很多麻煩；其次，要建立土地價格評估制度，價格是市場健康運行的關鍵，市場主要是靠價格機制進行調節的，土地市場能否正常運轉，主要看價格機制是否合理。合理的價格機制，能夠準確反映土地的供需情況，能夠更好地適應市場的需求，同時也能夠為農民的選擇提供更多的參考。再次，也要完善監督監管制度，對不遵守土地市場規范的行為，必須建立起強而有效的查處制度，賦予土地管理部門對非法交易行為的懲治權。

要從法律的層面深入探討對流轉制度的重構，建立屬于農村土地流轉的專門法規，建立并完善土地抵押方面的法規，使土地抵押能夠盡快適應流轉的需要，使銀行機構辦理業務時能夠省時又省事的完成任務。特別是土地流轉出去后農民的就業及生活保障方面的政策，更應跟上改革的步伐，不能因為可預測或不可預測的風險，使農民的生活乃至生存陷入危機，解除廣大人民的后顧之憂，使之能夠安心地從事非農產業，從而加快勞動力的轉移。

（四）構建農村土地二級市場的意義

1.對政府權力的限制

農村土地二級市場，是為土地流轉的雙方提供中介服務的，因此，政府在市場運行的過程中不能干預雙方的自由市場行為，而應當以指導服務為宗旨，為流轉主體創建一個公平、自由、自愿的交易環境，不得過度的管理和收費。構建農村土地二級市場，也能夠使政府的權利下放，減少了政府對農村土地流轉的過度干預，解決了各政府部門交叉管理的現象，同時也減少了政府部門的工作壓力。農民在土地流轉方面享有更多的自由權，集體經濟組織對農民的強制流轉交易現象能夠有效的緩解。

2.對將來農村的發展

有利于土地的合理化配置，促進土地的更快、更好流動，既能對土地的利用方向、結構和組合目標有了明確的規劃，也能吸引外資，對于農村閑置的土地，也有了重新利用的機會，擴大了生產規模，有利于農業經濟改變小農經營模式，向產業化、規模化、集約化發展，同時加快農村現代化發展和建設，帶動農村經濟的提高，擴大了農村的就業機會，使農村擺脫落后的局面。同時，也維護了農村土地的用途和質量，避免了部分歹心之人將高質量的農業偷梁換柱，損壞了土地和農民的權益，保護了農村環境的穩定。二級市場的建立打破了土地交易的地方壁壘，允許土地使用權在更大的范圍內流動，建立了更廣泛的聯系，促進了各地農村的文化交流。

3.給企業、農民帶來的利益

農村土地二級市場的建立，為企業參與流轉提供了合法化的平臺，使企業與農民的交易更加方便、快捷和安全，為企業減少了很多調查、查證的事宜，使之能夠放心地進行土地的流轉；同時，保障了農民的土地進入二級市場交易后的交易安全。且市場是競爭的市場，農民將可流轉的土地進入交易市場后，競爭就產生了，就有了比較，就有了競爭，農民可以選擇更好的、更有利于自己的農業生產環境的交易伙伴；同時，企業也擁有了一個比較的平臺，支持企業選擇更適合自己的產品生產和流通的地方。這樣，不僅是農戶之間的競爭，也是農戶與企業、企業與企業之間的競爭，方便了交易雙方，更有利于土地的增值。

總之，為了農村土地承包經營權能夠更加健康的流轉，構建農村土地二級市場是必須的，而且也是必要的。雖然還有很多制度需要建立和完善，還有一些問題等待我們去解決，但只有這樣，才能使我們的二級市場更加科學、有效地運作。在此，我們也應知，建立土地二級市場并不是目的，目的是使這個市場活躍起來，根據市場的供求關系進行定價，加快土地在不同主體之間的流動，使土地增值增效，最終使農民獲益。

參考文獻：

[1] 曹務坤.農村土地承包經營權流轉研究[M].北京：知識產權出版社，2007：25.

[2] 蔣小玲，李慧英，張建.農村土地使用權流轉法律問題研究[M].北京：法律出版社，2012：33.

[3] 紀梅.淺論國有土地二級市場的規范和完善[J].科技信息，2011，（25）：15-19.

[4] 林毅夫，楊建平.健全土地制度 發育土地市場[J].中國農村經濟，1993，（12）：13-17.

[5] 林木軒.美國土地管理制度及其啟示[J].國土資源導刊，2011，（21）：147-169.

[6] 孫靜.德國的土地登記簿制度及對我們的啟示[J].中國房地產，1997，（10）：14-16.

The rural land contracting management right circulation and the rural land two grade market construction

LIU Yan

（Daqing Normal College，Daqing 163712，China）

Abstract：Along with the social development and progress of the times，the circulation of rural land contracted management right has become the focus of today's society.The benefit at the same time for farmers，some problems have emerged，the circulation of the phenomenon of disorder，circulation of illegal etc..In order to further the development of rural better and further towards the process of agricultural modernization，learn from the successful experience of foreign land circulation，improve the relevant system of land transfer，and the establishment of an open，fair land two levels of markets，has become an urgent problem to be solved.

Key words：the right to the contracted management of land；the land contracting right of management circulation；two grade market

[責任編輯 李 可]endprint