江蘇省城鄉居民社會養老保險制度整合研究

陳際華 黃健元

摘要：江蘇省整合城鄉居民社會養老保險制度在推進基本公共服務均等化、推動新型城鎮化進程、積極應對人口老齡化等方面意義重大。江蘇省城鄉居民社會養老保險制度以城鎮居民社會養老保險制度為模板，相比整合前的制度，差異主要體現在覆蓋群體、基金籌集來源、個人繳費標準、基礎養老金標準、統籌層次等方面。當前整合進程中面臨著多方面的問題，建議變自愿參保為強制參保，縮小城鄉差異，提升統籌層次，有效落實銜接方式，健全信息系統建設。

關鍵詞：城鄉居民；社會養老保險制度；整合

在人口老齡化和新型城鎮化進程加快的背景下，整合碎片化的養老保險制度體系，統籌城鄉社會養老保險制度勢在必行。整合城鄉居民社會養老保險制度是統籌城鄉發展、推進基本公共服務均等化的一項重要政策。近年來，江蘇省大力促進城鄉區域協調發展，加快城鄉一體化進程， 推進社會保障體系的城鄉統籌。在此過程中，江蘇省針對一直以來發展存在差異和差距的城鄉居民社會養老保險，加快其制度整合，根據自身經濟、社會條件不斷地進行嘗試和實踐，提高城鄉居民的社會保障水平，縮小城鄉差別和區域差別，促進人口流動、增強社會安全感，推動城鎮化進程，積極應對人口老齡化。

一、 江蘇省整合城鄉居民社會養老保險制度的意義

1. 有利于實現基本公共服務均等化。建立統一的城鄉居民養老保險制度，有利于加快江蘇省社會保障城鄉統籌步伐，消除影響人口合理流動的制度障礙，縮小城鄉差距，最終實現基本公共服務的均等化。江蘇省從2009年以來實施新型農村社會養老保險制度，到2011年底建立城鎮居民社會養老保險制度，已經充分考慮了兩項制度基本框架的一致性，為統一整合做了準備。建立統一的城鄉居民社會養老保險制度，可以使城鄉居民享有同一的政策標準和基本公共服務平臺，有利于在更高層面上實現城鄉統籌，從而推動建立更加公平、可持續的社會保障制度。

2. 有利于推動新型城鎮化進程。當前，新型城鎮化發展速度較快。在此過程中，應推進社會保障制度的銜接與整合。如果社會養老保險制度繼續按照原有的“碎片化”模式存在，則隨著新型城鎮化的發展，更多勞動力從農村涌入城鎮，地區發展不均衡、城鄉差距加大等矛盾將會更加突出。因此，江蘇省“新農保”和“城居保”的整合不僅有利于消除城鄉差別、促進城鄉融合，更深層次的意義在于推動了新型城鎮化的發展。江蘇省農村社會保障水平較城鎮偏低，建立全省統一的城鄉居民社會養老保險制度，對促進人口流動、提高農村社會保障水平、增強社會安全感將產生深刻影響，對新型城鎮化進程將起到積極的推動作用。

3. 有利于積極應對人口老齡化。經濟的發展和社會的進步是人口老齡化的根本原因。江蘇省作為我國的經濟大省，也是全國人口老齡化最嚴重的省份之一。從江蘇省第六次全國人口普查65歲及以上老年人口分城市、鎮、鄉村的人口數來看，城市約為252.99萬人，鎮約為177.88萬人，城鎮總和為430.86萬人，鄉村約為424.98萬人。城鎮和鄉村相比，老年人口絕對數已經大體相當。這一現象反映出當前城鎮和鄉村的65歲及以上老年人口大致持平，由于一直以來城鎮老年人口社會保障水平高于鄉村，因此鄉村老年人口的老齡化、高齡化問題及其社會養老保險問題更值得引起高度重視。

從江蘇省第六次全國人口普查65歲及以上老年人口分城市、鎮、鄉村的人口數占江蘇省總人數的相對比重來看，城市65歲及以上老年人口占江蘇省人口總數的比重為3.22%，占江蘇省65歲及以上老年人口的比重為29.56%；鎮65歲及以上老年人口占江蘇省人口總數的比重為2.26%，占江蘇省65歲及以上老年人口的比重為20.78%；鄉村65歲及以上老年人口占江蘇省人口總數的比重為5.4%，占江蘇省65歲及以上老年人口的比重為49.66%。可見，鄉村老年人口不僅絕對數量大，相對比重也高。無論是城鎮還是鄉村，每一位老年人都關聯著一個或幾個家庭，在人口老齡化加快發展的背景下，有效整合城鄉居民社會養老保險制度，建立覆蓋城鄉居民、公平均等的社會養老保險制度體系，不僅直接惠及城鄉老人，也惠及眾多家庭，可以使全體城鄉居民公平地享有基本養老保障，讓城鄉居民共同享有改革發展的成果。

二、 江蘇省城鄉居民社會養老保險制度整合的歷程

1. 江蘇省新型農村社會養老保險制度的實施與發展。江蘇省的“新農保”試點起步于2003 年，省內各地結合實際紛紛開始探索建立新型農村養老保險制度。到2006年末，江蘇省新型農村社會養老保險覆蓋人群達189.97萬人。2007年起所有省轄市都了進行“新農保”試點。到2007年末，累計已有36個縣（市、區）開展了新型農保制度建設試點，參保農民達194萬人。

2008年12月17日，江蘇省政府出臺《關于建立新型農村社會養老保險制度的指導意見》（蘇政發﹝2008﹞105號），明確在先行試點的基礎上，用四年左右的時間，在全省逐步建立與經濟發展水平相適應、與城鄉社會保險制度相銜接，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度。2009年12月29日，江蘇省人民政府頒布《江蘇省新型農村社會養老保險制度實施辦法》（蘇政發[2009]155號），全面開展新型農村社會養老保險。到2011年末江蘇全省新型農村社會養老保險參保人數1 557.4萬人，比上年末增加42.8萬人。

2. 江蘇省城鎮居民社會養老保險制度的實施與發展。長期以來，我國年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民一直未被相應的社會養老保險制度所覆蓋。2011年6月13日，國務院發布了《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，于2011年7月1日啟動城鎮居民養老保險試點工作。2011年10月20日，江蘇省人民政府頒布《江蘇省城鎮居民社會養老保險制度實施辦法》（蘇政發[2011]144號），全面開展城鎮居民社會養老保險，即“城居保”，將所有城鎮無社會養老保險的居民統一納入社會養老保障體系。到2011年底，江蘇省社會保險制度建設取得新進展，社會保險覆蓋面進一步擴大，全省13個省轄市均已實施城鎮居民社會養老保險制度，實現了城鄉社會養老保險制度全覆蓋。

3. 江蘇省“新農保”與“城居保”的整合。城鄉居民社會養老保險制度的整合是大勢所趨，蘇州、南京等地先期已經做了大量的嘗試和實踐，因此，江蘇省“城居保”和“新農保”制度上的整合起步較早。截止2012年10月底，江蘇省的蘇南、蘇中、蘇北13個市已基本完成了“城居保”和“新農保”制度上的合并，城鄉社會養老保險制度省級標準即將推出，這意味著江蘇省城鄉居民的社會養老保險制度在不久的將來會逐漸趨于一致。

2013年11月20日，江蘇省政府發布2013年第144號文件（蘇政發〔2013〕144號），正式頒布《江蘇省城鄉居民社會養老保險辦法》。江蘇省“新農保”自2009年開始正式實施以來，參保人數逐年增加，2009年～2011年參保人數分別為591.37萬人、1 514.56萬人、1 557.4萬人；基金收入2010年～2011年分別為140.06億元、140.9億元；基金支出2010年～2011年分別為76.45億元、100.5億元。2011年10月20日，江蘇省的城鎮居民社會養老保險實施辦法正式出臺；2012年，《江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》已經開始將“新農保”和“城居保”的參保人數和基金收支情況進行整合統計，發布“城鄉居民社會養老保險”的各項統計數據：2012年～2013年城鄉居民社會養老保險參保人數分別為1 479.4萬人、1 445.4萬人；2012年～2013年基金收入分別為153.5億元、187.2億元；2012年～2013年基金支出分別為109.7億元、147.7億元。

三、 整合前后的制度比較

1. 主要的相同點。三種社會養老保險制度的參保方式均為自愿參保；籌資模式均為完全積累；繳費模式均為繳費確定型；賬戶管理方式均為建立養老保險個人賬戶；養老金領取條件均為年滿60周歲按月領取。

2. 主要的不同點。覆蓋群體不同：“新農保”覆蓋農村居民；“城居保”覆蓋城鎮非從業居民；城鄉居民社會養老保險制度覆蓋農村居民和城鎮非從業居民。

基金籌集來源：“城居保”為個人繳費和政府補貼，“新農保”和城鄉居民社會養老保險制度均為個人繳費、集體補助和政府補貼。

個人繳費標準：“新農保”為100元～600元6個檔次， “城居保”與城鄉居民社會養老保險制度一致，為100元～1 200元12個檔次。

基礎養老金標準：“新農保”和“城居保”均為每人每月最低60元，城鄉居民社會養老保險制度將標準提高至每人每月最低80元。

統籌層次：“新農保”為縣級統籌，“城居保”與城鄉居民社會養老保險制度均為市、縣（市、區）級統籌。

四、 整合進程中面臨的問題

1. 易于做到制度覆蓋，難以實現人群覆蓋。江蘇省從2009年以來實施“新農保”制度，到2011年底建立“城居保”制度，已經考慮了兩項制度框架的基本一致性，為統一整合做了預先準備。由于這兩種制度的參保方式均為“自愿參保”，整合之后的城鄉居民社會養老保險制度仍然采取了“自愿參保”方式。因此，當前的城鄉居民社會養老保險制度易于做到制度覆蓋，卻難以實現人群的全面覆蓋。要想實現基本社會養老保險覆蓋所有人群，還需要就現有制度做進一步的調整。

2. 城鄉養老金待遇水平差異和差距較大。江蘇省城鄉居民社會養老保險將繳費標準統一整合為100元～1 200元12個檔次，個人賬戶終身有效。這使城鄉居民繳費有了同等的機會和自主選擇權，無論來自鄉村還是城鎮，居民可以在同一標準中選擇參保，并享受對應的待遇。

但是，統一制度所帶來的機會和權利的均等并不能有效地消除城鄉差異和差距，由于不同制度間的差異較大，以及居民選擇的繳費檔次不同等原因，城鄉居民的養老金待遇水平參差不齊。以江蘇省蘇南的JY市為例，部分參加機關事業單位養老保險制度的退休人員，每月養老金可達6 000元左右；部分參加“城職保”的退休人員，每月養老金可達3 000元左右；部分被征地農民加入城鄉居民社會養老保險制度后，每月僅有約500元左右的養老金。此外，參加城鄉居民社會養老保險的居民，由于主觀選擇繳費檔次不同，以及各地區集體補助和政府補貼有高有低，也導致了養老金待遇水平差距較大。蘇北的SN縣，90%以上的人都選擇繳費100元檔次，繳費額偏低，目前月領養老金為100元左右，無法滿足生活水平提高的需要。

3. 統籌層次低。由于我國長期以來社會養老保險制度處于城鄉分割的二元模式，“碎片化”的特征明顯，加上各地區經濟、社會發展差距較大，提升統籌層次一直是一個難題。江蘇省目前城鄉居民社會養老保險以市、縣（市、區）為統籌地區，跨越實行省級統籌管理的條件還不成熟。統籌層次低帶來的是轉移接續困難、手續繁瑣、管理服務職能分散、標準參差不齊等問題，不利于人員流動、新型城鎮化發展和城鄉融合。

4. 銜接方式能否得到有效實施。由于長期以來社會養老保險制度的城鄉分割，人員流動過程中，城鄉社會養老保險制度的轉移接續一直難以得到有效解決。目前，“新農保”和“城居保”在統一整合為城鄉居民社會養老保險制度之后，城鄉養老保險制度銜接得到了有力的政策支持。為保障勞動者在城鄉之間流動時的養老保障權益，根據人力資源和社會保障部、財政部印發的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發〔2014〕17號），結合江蘇省實際，2014年7月7日，江蘇省人力資源和社會保障廳和江蘇省財政廳聯合發布《江蘇省城鄉養老保險制度銜接實施意見》。該實施意見就城鄉居民基本養老保險和企業職工基本養老保險之間的互轉和其他相關問題制定了實施意見。但不同險種之間的轉移接續，涉及的統籌地區、資金來源、給付標準等均不相同，因此，當前還面臨不同險種之間的銜接政策能否得到有效落實和實施這一關鍵問題。

5. 信息系統建設滯后。“新農保”和“城居保”的整合、與其他社會保險制度的銜接都有了明確的政策，當前信息系統的建設成為重點問題。做好信息系統的整合將對城鄉戶籍制度的改革、勞動力市場的健全和完善都有好處，也會為今后實現全國統籌打下良好的基礎。近年來，江蘇省各市均大力強化城鄉居民養老保險信息系統建設，實現省、市、縣（區）、鄉鎮、村五級網絡互通，參保人員的信息全部進入信息系統管理，個人賬戶建帳率接近100%。但是，城鄉居民社會養老保險制度整合后，對信息系統提出了更高的要求，主要涉及城鎮居民、鄉村居民、農民工、被征地農民等群體的基本信息資料登記和管理，養老金的計發和領取，以及不同險種間的轉移接續等方面，信息系統建設將面臨挑戰。

五、 對策建議

建立城鄉居民社會養老保險制度，對于江蘇省提高城鄉居民的社會保障水平、促進人員流動、應對老齡化、推動新型城鎮化進程都有重大意義。針對以上在整合過程中面臨的主要問題，提出以下對策建議：

1. 變自愿參保為強制參保。江蘇省目前已經實現城鄉居民社會養老保險制度上的全覆蓋，但由于參保方式為“自愿參保”，由于各種原因，仍有大量未參保群體游離在外。江蘇省城鄉居民社會養老保險制度設有100元至1 200元12個繳費檔次，不同收入水平的城鄉居民均可選擇適合自己的檔次繳費。因此，變自愿參保為強制參保，不僅可行，還將增強城鄉居民參保意識，提高參保率，真正實現江蘇省城鄉居民社會養老保險制度的人群全覆蓋。

2. 縮小城鄉差異和差距。江蘇省城鄉社會保障體系中的城鄉差異和差距由來已久，縮小城鄉居民社會養老保險制度和“城職保”、機關事業單位養老保險制度之間的差異，以及自身內部的城鄉差距，需要多管齊下。加快機關事業單位養老保險制度改革；加大宣傳推廣力度，讓有能力的城鄉居民合理選擇繳費檔次，長繳多得；發揮集體補助和政府補貼的引導作用，讓參保者享受到切實的養老金待遇。

3. 提升統籌層次。目前江蘇省城鄉居民社會養老保險制度以市、縣（市、區）為統籌地區，跨越實行省級統籌管理的條件還不成熟。如果能實現省級統籌目標，《江蘇省城鄉養老保險制度銜接實施意見》將得到有效落實，有利于保障勞動者在城鄉之間流動時的養老保障權益、促進人員在城鄉間流動、推動新型城鎮化進程，也為將來實現全國統籌打好基礎。

4. 有效落實銜接方式。江蘇省已就城鄉居民基本養老保險和企業職工基本養老保險之間的互轉和其他相關問題制定了實施意見，但不同險種之間的銜接政策能否得到有效落實和實施還取決于各方面的因素。除了提升統籌層次以外，還應該有效整合現有的社會養老保險經辦管理資源和其他公共服務資源，整合和構建統一的城鄉居民養老保險經辦機構。基金管理方面，建議將原來的“新農保”基金和“城居保”基金合并，統一成為城鄉居民社會養老保險基金，規范投資運營方式。

5. 健全信息系統建設。按照城鄉居民社會養老保險制度的要求，整合現有“新農保”和“城居保”業務管理系統和信息資源，逐步形成由市、縣（市、區）一級到省一級的城鄉居民養老保險信息管理系統。從江蘇省“兩個率先”的角度出發，全省城鄉居民養老保險信息系統建設要做到一體化、一卡通，推行全國統一社會保障卡的使用，同時與其他公民信息管理系統實現信息資源共享，為更高層次的統籌管理做準備。

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基金項目：江蘇省社科基金項目“統籌城鄉社會保障體系研究”（項目號：11GLD017）。

作者簡介：黃健元，河海大學公共管理學院教授、博士生導師；陳際華，河海大學公共管理學院副教授、博士生。

收稿日期：2014-08-08。