論民族貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題及對策

曾易

摘 要：貴州民族地區(qū)的社會保障制度存在社會保障資金嚴(yán)重不足、體系結(jié)構(gòu)性傾向突出、保障覆蓋范圍窄、救助水平低等若干問題。為體現(xiàn)公平，達到共同富裕，應(yīng)盡快對民族地區(qū)實施社會保障制度建設(shè)，同時考慮將傳統(tǒng)的保障制度和現(xiàn)代保障制度緊密結(jié)合，確定與貴州民族地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的社會保障政策，構(gòu)建有利于民族地區(qū)發(fā)展的社會保障模式，達到促進各民族人民共同繁榮發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民族貧困地區(qū)；社會保障；問題及對策

中圖分類號：F840 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0053-05

加強少數(shù)民族社會保障問題研究，建立完善的少數(shù)民族社會保障體系，既是實現(xiàn)民族地區(qū)和諧發(fā)展并與各族人民“共同團結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”的目標(biāo)追求，也是為實現(xiàn)各民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、有效保障廣大少數(shù)民族群眾基本生活的迫切需求。貴州民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村社會保障狀況不容樂觀，特別是少數(shù)民族聚居的貧困地區(qū)更是嚴(yán)峻，其中既有經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致社會保障中的差異，也有自身結(jié)構(gòu)性傾向所導(dǎo)致的問題，既有民族地區(qū)共性的問題，也有本身個性的問題。

一、貴州民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村社會保障狀況

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大

一直以來，把擴大農(nóng)村人口的增收比重、縮小城鄉(xiāng)差距作為中國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一項要務(wù)，但這尤其對“欠發(fā)達、欠開發(fā)”的貴州來說無疑任務(wù)艱巨。突出表現(xiàn)主要存在于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，并且逐年呈擴大的趨勢。以城鄉(xiāng)居民收入比例（以農(nóng)民=1）為例，兩者從1978年的2.39倍擴大到2008年的4.20倍，2009年進一步擴大到4.28倍。而從貴州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入來看，則僅相當(dāng)于全國平均水平的74.8%和58.3%，排在全國倒數(shù)第二位，經(jīng)濟水平落后，這是不爭的事實[1]。

若就貴州省內(nèi)少數(shù)民族聚居地來看，情況更嚴(yán)重。省內(nèi)3個自治州（以下簡稱三州，即黔西南苗族布依族自治州、黔東南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州）、11個自治縣和253個自治鄉(xiāng)，少數(shù)民族人口占全省人口的37.85%，占自治地方總?cè)丝诒戎氐?0.12%[1]。這些少數(shù)民族人口最集中的地區(qū)同時也是貧困面最廣泛、貧困程度最深的地區(qū)。全省50個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中民族自治地方就有36個，占全省總貧困縣數(shù)的74%；根據(jù)貴州省扶貧辦提供的數(shù)據(jù)，截至2010年底，貴州現(xiàn)有貧困人口505.3萬人，70%以上的貧困人口集中于少數(shù)民族聚居地。少數(shù)民族集中聚居的農(nóng)村實施國家“扶貧攻堅計劃”實施多年，許多地方仍徘徊于“貧困—脫貧——還貧”的“貧困循環(huán)”的怪圈。民族地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的問題變得日益復(fù)雜而難以解決，“全國7個貧困人口中貴州就有1個，貴州6個農(nóng)民中就有1個是貧困人口”。① 以最具代表貴州少數(shù)民族農(nóng)村經(jīng)濟狀況的三個自治州為例，三州占全省人口總量的28.4%，創(chuàng)造的生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全省的20.8%，三州人均生產(chǎn)總值少于全省人均生產(chǎn)總值2 401元[2]。也就是說，三州約占全省1/3的人口，創(chuàng)造的生產(chǎn)總值僅占全省的1/5，經(jīng)濟貢獻率差。把三州2009年的城鄉(xiāng)居民家庭人均收支及農(nóng)村貧困狀況與全國相比，從下頁表1可見，貴州全省貧困發(fā)生率不僅遠遠大于全國的平均水平，而且?guī)缀跏俏鞑康貐^(qū)貧困發(fā)生率的兩倍。在新階段扶貧開發(fā)工作重點縣中，三州中，黔西南州所轄8個縣，7個是貧困縣；黔東南所轄16個縣中，14個是貧困縣；黔南所轄12個縣中6個是貧困縣，農(nóng)村平均貧困人口發(fā)生率為18.4%。最高的黔東南州貧困發(fā)生率達到了21%，是全國平均貧困發(fā)生率的5.53倍，是西部地區(qū)貧困發(fā)生率的2.53倍。農(nóng)村居民收入相當(dāng)于全國水平的56%，低于省內(nèi)農(nóng)村居民收入2.3個百分點。農(nóng)民人均糧食收入僅為378公斤/年，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民收入增長緩慢、積蓄能力弱，較大地制約著農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展。

（二）社會保障的現(xiàn)狀

根據(jù)當(dāng)前兩種經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程的實際，社會保障制度改革需要一個漸進過程。應(yīng)當(dāng)堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步實現(xiàn)“政策調(diào)整”向“法律規(guī)范”轉(zhuǎn)變[3]。但貴州民族地區(qū)大部分都無法做到這一點，主要存在以下問題：

1.社會保障資金嚴(yán)重不足。由于經(jīng)濟發(fā)展存在地區(qū)差異，會導(dǎo)致社會保障會存在明顯的區(qū)域差異。民族地區(qū)因為財政汲取能力有限，社會保障資金來源渠道單一，資金籌集能力比較弱，基金缺口很大，社會保險連年赤字，基本支付難以保證。貴州三州地區(qū)基本上是“吃飯財政”，盡管在中央財政的大力支持下，一些民族地區(qū)財政的社會保障支出比重雖已躍到了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的數(shù)值區(qū)間，但相對廣大農(nóng)村需求而言，收不抵支，資金缺口大，依然問題突出。

2.社會保障體系結(jié)構(gòu)性傾向突出。在城鎮(zhèn)社會保障體系里，社會保障涉及的內(nèi)容一般比較廣泛，體系較為完整，而在三州地區(qū)農(nóng)村的社會保障所涉及的內(nèi)容較為單一，主要側(cè)重于社會救濟、救災(zāi)、優(yōu)撫安置，五保贍養(yǎng)等方面。實踐過程中，貴州民族地區(qū)保險種類單一，除養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險進行得稍好一些外，其余的保險險種如失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等則運行得比較差。農(nóng)民（包括農(nóng)村非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工等弱勢群體）的社會保障遠滯后于時代發(fā)展的需要，并非現(xiàn)代意義上的社會保險，只能算個人儲蓄保險，多層次的社會保障體系的建立為時尚早，國家強制性基本保障唱“獨角戲的尷尬局面沒有改變。

3.社會保障覆蓋范圍窄、救助水平低。具體體現(xiàn)在層次低、范圍小、項目不全、社會化程度低、保障標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)、參保對象針對性不強等諸多問題。以2009年貴州全省城鄉(xiāng)最低生活保障為例，全年農(nóng)村最低生活保障支出為242 304萬元，農(nóng)村最低生活保障費領(lǐng)取人數(shù)為323.98萬人[2]，人年均最低生活保障費為747.89元/年，月均62.32元/月，根本無法保障領(lǐng)取人的正常生活水平。老年人連基本的生活問題都難以保證，醫(yī)療需求也難以保障，精神慰藉和文化娛樂需求則更是奢望。雖然現(xiàn)在貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都建立了敬老院等養(yǎng)老機構(gòu)，但由于家庭養(yǎng)老的觀念根深蒂固，其入住率在本來就低的基礎(chǔ)上還呈現(xiàn)出逐年下滑的趨勢?；踞t(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和養(yǎng)老場所的投入量還體現(xiàn)在數(shù)量嚴(yán)重不足，救助水平極低的落后境地。從下頁表3可以看出，三個自治州對比全國民族縣（市）醫(yī)院、福利院及其床位數(shù)每千人的擁有量，差距懸殊，被其他民族縣（市）遠遠拋在后面。endprint

二、主要原因

（一）歷史原因

貴州民族地區(qū)農(nóng)民長期以來受傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的影響較深，同時貴州少數(shù)民族和民族地區(qū)與先進民族和發(fā)達地區(qū)起點不同，市場經(jīng)濟體制尚未建立，商品經(jīng)濟還極不發(fā)達，在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中，又必須遵循市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，面對統(tǒng)一的國際國內(nèi)大市場，在以市場為主體的資源配置中，必然處于劣勢。通過多年的扶貧開發(fā)，條件較好的少數(shù)民族貧困人口已有很大一部分?jǐn)[脫了貧困，剩下的大多是貧困難度最大的特困群體。

（二）自然條件因素

貴州民族地區(qū)首先面對的是無法超越的地理區(qū)域局限的影響，農(nóng)村耕地質(zhì)量差、生產(chǎn)能力弱、開發(fā)整理難度大，人均耕地面積僅0.66畝，遠低于全國平均水平。同時少數(shù)民族聚居區(qū)地處中國的中西部，幅員遼闊、氣候條件惡劣，地貌特征復(fù)雜多變，且伴有石漠化面積大，危害嚴(yán)重，同時還兼有交通落后、信息閉塞的特點。與此相對應(yīng)的是傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式、分散經(jīng)營和落后的農(nóng)村社會服務(wù)體系，這使得民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極低。

（三）城鎮(zhèn)化進程遲緩

由于長期城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進程，人為地嚴(yán)格限制農(nóng)村人口和其他經(jīng)濟要素向城鎮(zhèn)聚集，使貴州城鎮(zhèn)化率一直保持在12%的水平，這樣的制度安排既減少了城鎮(zhèn)建設(shè)的資金積累，又使農(nóng)民無法脫離土地。至今貴州城鎮(zhèn)化率為30%，低于全國平均水平17個百分點，在全國處于最低水平。城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，導(dǎo)致農(nóng)村大量剩余勞動力的存在，而民族地區(qū)土地市場發(fā)育緩慢，土地流轉(zhuǎn)受到各方面的限制，不利于農(nóng)民通過土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓擺脫對土地依附關(guān)系，而成為真正的城鎮(zhèn)居民。由此造成了貴州民族地區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象：第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，其粗放經(jīng)營的耕種方式，增加值有限，卻在總的收入中卻占很大的比重；第二產(chǎn)業(yè)則以資源主導(dǎo)型采掘、加工業(yè)為主，優(yōu)勢資源依賴現(xiàn)象嚴(yán)重。第三產(chǎn)業(yè)是典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村剩余勞動力主要集中在工業(yè)和建筑業(yè)，傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移格局并未發(fā)生改變。從表4貴州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖然實現(xiàn)了三、二、一排序，但仍是低水平的排序，一產(chǎn)不活、二產(chǎn)不強、三產(chǎn)不大的問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重。

三、社會保障制度建設(shè)的思路與對策

（一）堅持經(jīng)濟發(fā)展的效率目標(biāo)與兼顧公平并存的原則

1.努力發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。政府要積極創(chuàng)造條件充分放開對農(nóng)民進城落戶的限制，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元籍制度。積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域布局。按照民族地區(qū)生物多樣性、氣候多樣性的特點，推進特色農(nóng)業(yè)，生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，重點培育以民族文化體驗、農(nóng)業(yè)觀光、避暑休閑為特色的鄉(xiāng)村旅游，提高二、三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)中的比重。加大對農(nóng)民的培訓(xùn)和教育力度，吸引更多的人口向城鎮(zhèn)聚集和為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

2.注重公平?！肮沤裰型馍鐣Ｕ侠碚摻缍?，都沒有將農(nóng)村與城市分而論之；社會保障面前人人平等；社會保障制度的設(shè)計必須面向社會全體成員，兼顧城鄉(xiāng)居民”[4]。貴州這樣經(jīng)濟落后的多民族省份基本上只針對城鎮(zhèn)居民提供社會保障，社會保障立法工作的關(guān)注點幾乎全部集中于城鎮(zhèn)居民，“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中得到制度保障的其實只有城鎮(zhèn)這“一元”，而農(nóng)村那“一元”則幾乎完全被排斥在體制之外。這種制度設(shè)計對占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民顯失公平，不利于保護農(nóng)民，不利于民族地區(qū)的穩(wěn)定。要樹立“決不讓一個兄弟民族掉隊”的思想，要特別重視幫助少數(shù)民族地區(qū)盡快建立起覆蓋全社會的社會保障體系，依法保障全體公民平等地享受社會保障，民族地區(qū)農(nóng)村要堅持“強制參保為主，自愿參保為輔”的原則，堅持“個人繳費、集體補助、國家財政資金投入”三方共同負(fù)擔(dān)的原則，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)支援欠發(fā)達地區(qū)，全盤運作的原則。

（二）促進民族貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障政府行為的著力點

1.探索農(nóng)村社會保障制度建設(shè)與政府扶持相結(jié)合的保障方式。 民族地區(qū)由于保障能力水平還比較低，而民族地區(qū)農(nóng)村則更差，因此社會保障的側(cè)重點應(yīng)首先考慮以消滅貧困為基礎(chǔ)起點。如果把農(nóng)村社會保障制度建設(shè)與政府扶貧結(jié)合起來則是突破落后地區(qū)農(nóng)村社會保障不足的一個有效途徑，在此種方式下，充分利用扶貧基金加大對基礎(chǔ)設(shè)施的扶貧投入，為民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的硬件條件。加強農(nóng)村社區(qū)已有的資源環(huán)境的培育，比如完善農(nóng)村社區(qū)組織的建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟的重建與加強國家對農(nóng)村的金融支持力度，同時把勞務(wù)輸出作為民族貧困地區(qū)增加農(nóng)民收入的一項重要扶貧任務(wù)來抓，把興農(nóng)致富項目作為扶貧開發(fā)的重中之重，大力推行貧困人口參與式發(fā)展方式。這樣就為農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)打下較好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，是真正意義上的變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧[5] 。

2.加強民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的法制建設(shè)。借鑒發(fā)達國家已有的經(jīng)驗，依據(jù)中國實際，結(jié)合財政、金融和稅收體制的各項改革措施，應(yīng)盡快建立、健全并制定適應(yīng)新時期市場經(jīng)濟體制有關(guān)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，生活成本較高，且普通農(nóng)民基于“理性”的短視行為，看不到農(nóng)村社會保障制度的長遠效果，對農(nóng)村社會保障的推行處于觀望的態(tài)度，甚至抵保。在此情景下政府應(yīng)當(dāng)立法確定民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的強制性原則，保障農(nóng)民參與。同時在確立農(nóng)村社保繳費標(biāo)準(zhǔn)時，可以考慮不同時點的具體物價水平，可以參照城鎮(zhèn)社保相同的基本生活保障水平作相應(yīng)的調(diào)整。同時，為融合抵保情況的發(fā)生，制度設(shè)計上確定具體標(biāo)準(zhǔn)專門針對部分經(jīng)濟困難農(nóng)民實行養(yǎng)老保險的豁免制度[6]。

四、重視民族傳統(tǒng)在農(nóng)村社會保障中的作用

（一）挖掘民族傳統(tǒng)文化動力

由于歷史和自然的原因，大多少數(shù)民族在貧困與惡劣的自然環(huán)境中共生共存，并在長期的社會經(jīng)濟發(fā)展中創(chuàng)造了各具特色的燦爛的民族文化，按照各自民族不同的心理、風(fēng)俗、習(xí)慣、道德、宗教和婚姻家庭結(jié)構(gòu)等，在民族內(nèi)部和宗族之間同樣也形成了獨具民族特色的傳統(tǒng)保障方式，具有一定的規(guī)范作用。這些民族傳統(tǒng)社會保障辦法中許多行之有效的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)充分考慮。例如，貴州省從江縣的侗族村占里，當(dāng)?shù)厝嗽邙B雀與自然環(huán)境和人與船的關(guān)系啟發(fā)下，依據(jù)本村的人口增長情況和田地總面積以及森林實際擁有數(shù)，約定本地人口數(shù)不得超過700人。為了保持本村人口數(shù)量在規(guī)定范圍內(nèi)，一直以來形成了一個傳統(tǒng)，要求一對夫妻最多只能生育兩個子女，這一寨規(guī)自古就開始一直沿用至今，由于這種村寨內(nèi)的約定，致使當(dāng)?shù)厝丝谝惨恢北３忠?guī)定數(shù)額內(nèi)，而居民的生活也閑適安定。為了保證寨規(guī)的長期性，占里人很早就設(shè)計了一整套相應(yīng)的社會保障措施，對當(dāng)?shù)氐纳鐣捕ê屠夏晟畋Ｕ掀鹆酥匾饔谩１热?，?0余條習(xí)慣法對耕地、山林、習(xí)俗、婚姻、人口、財產(chǎn)、治安等方面關(guān)系進行調(diào)整，保證社會生活的安定；創(chuàng)造以直系繼承制為主，橫向繼承制為輔的財產(chǎn)繼承制度，實行男女都有繼承權(quán)的原則，并規(guī)定無論男女都有贍養(yǎng)父母的義務(wù)，從而使家庭財產(chǎn)和老人依靠無后顧之憂[7]。因此，在構(gòu)建民族地區(qū)特色的社會保障體系中，尊重不同民族的傳統(tǒng)文化是建立民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的基礎(chǔ)，更是我們建設(shè)新時期農(nóng)村社會保障制度的寶貴資源，應(yīng)該得到深層的挖掘和發(fā)揚。endprint

（二）利用“時間儲蓄”、“勞動置換”的村組社會保障模式

受當(dāng)今中國人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)簡單化等諸多變化的影響，年輕的一代采取傳統(tǒng)養(yǎng)老方式照料老人的意愿下降的現(xiàn)實情況?！叭绾胃玫仞B(yǎng)老”已成為今年備受關(guān)注的話題，“時間儲蓄”、“勞動置換”等解決途徑被廣大學(xué)者熱議，所謂“時間儲蓄”、“勞動置換”，即社區(qū)中較為年輕的老人，可以為較年長的老人提供服務(wù)，例如照顧起居、打掃居室、陪同看病、陪伴聊天等，將工作時長記錄并儲蓄下來，待到自己年老以后，也可以通過工時的“置換”，享受到別人為自己提供相應(yīng)的服務(wù)和幫助。這樣，社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老就可以在一種更為自主、自愿、自立的友好氛圍下進行。貴州地處偏僻，交通不便，也形成淳樸的民風(fēng)，民族地區(qū)農(nóng)村有著普遍的互助互愛的、尊老愛老的傳統(tǒng)，有著良好的“置換”氛圍，家庭“空巢”現(xiàn)象比較普遍，“時間儲蓄”、“勞動置換”可以換來自己被別人照顧，省去了擔(dān)心自己年老時家庭養(yǎng)老中由于子女的不孝和社會養(yǎng)老經(jīng)濟條件限制的種種顧慮。

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[7] 楊軍昌.貴州民族自治地區(qū)的人口與可持續(xù)發(fā)展問題研究[M].貴陽：貴州人民出版社，2003：217-227.

Abstract：The social security system of ethnic minority areas in Guizhou has faced various problems，e.g.serious shortage of fund for social security，obvious structural tendency of the system，narrow coverage of social security and low security level.In order to ensure fairness and achieve common prosperity，the social security system shall be enhanced in ethnic minority areas as soon as possible.Meanwhile，the traditional security system shall be closely combined with modern security system.The social security policy compatible with the development of ethnic minority area in Guizhou shall be determined，with an aim to establish a social security model conducive to the development of ethnic minority area and achieve the common prosperity and development of the people of all ethnic groups.

Key words：ethical poverty area； social security； problems and countermeasures

[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint