區域經濟建設與城鎮化發展的結合

張占斌　孫志遠

【摘要】中西部地區是少數民族集聚區、生態環境涵養區，也是國土安全保障區，中西部城鎮化發展，既要充分利用好絲綢之路經濟帶建設提供的寶貴歷史機遇，也要立足于我國中西部地區的現實國情，將經濟社會進步、人民安居樂業、生態環境保護、國土安全保障有機統一起來。

【關鍵詞】絲綢之路經濟帶 中西部地區 新型城鎮化

【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A

“絲綢之路經濟帶”是2013年9月7日習近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時提出的一個戰略構想，2014年政府工作報告將其列為本屆政府的一項重要工作。從新型城鎮化的視角看，這一戰略構想有利于增強中西部地區對人口集聚的吸引力，為中西部城鎮化發展提供了一個良好的歷史機遇，將對“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”的戰略目標產生重大而積極的影響。

絲綢之路經濟帶對中西部城鎮化發展的積極意義

我國目前倡導的絲綢之路經濟帶，是對古代陸上絲綢之路的繼承和發展。“絲綢之路經濟帶”有廣義和狹義之分，廣義上的絲綢之路經濟帶東面銜接充滿發展活力的亞太經濟區、西面聯通發達進步的歐洲經濟區，共涉及30多個國家、約30億人口，可以說如果這一經濟帶建設繁榮起來，將成為世界上覆蓋最廣、發展潛力最大的經濟長廊。狹義上的絲綢之路經濟帶是指我國正在計劃出臺的絲綢之路經濟帶發展規劃中涉及的我國中西部地區，例如西北的陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等五省區和西南的重慶、四川、云南、廣西等四省市區，另外河南、內蒙古等省區也積極參與其中。絲綢之路經濟帶將使廣大中西部地區受益匪淺，并通過經濟輻射作用對全國經濟社會發展產生積極影響，對中西部城鎮化發展而言，絲綢之路經濟帶積極作用主要體現在：經濟發展上的帶動支撐作用、國家安全上的戰略保障作用、科技人文交流上的交流互信作用。

第一，絲綢之路經濟帶的經濟支撐作用。一是從就業保障的角度看，絲綢之路經濟帶拉動相關行業產業的興盛和就業機會的增多，為中西部城鎮的發展繁榮提供了有力的產業支撐。在城鎮化發展過程中，要避免拉美化城市病、保證城鎮居民過上有尊嚴的生活，根本出路在于以產興城、以城促產。二是從城鎮基礎設施建設角度看，加強互聯互通能力是絲綢之路經濟帶建設的基本要求，這為中西部城鎮增強內外部聯通能力、激發經濟發展活力奠定了堅實的硬件基礎。在絲綢之路經濟帶和國家西部大開發戰略的雙重政策傾斜下，中西部地區除交通等一系列基礎設施都有望得到進一步完善和提升，進一步提高中西部城鎮的宜居水平和可持續發展能力。三是從城鎮建設融資角度看，絲綢之路經濟帶建設通過政府和市場的有機結合，必將增強中西部地區的經濟造血功能，為中西部城鎮建設投融資提供有力保障。四是從全方位開放新格局的角度看，絲綢之路經濟帶使中西部地區由開發的“腹地”變為開放的“前沿”，為中西部城鎮的繁榮發展提供了一個難得的機遇。這不僅可以促進西部沿邊城市進一步擴大貿易規模、實現持久的發展繁榮，而且可以通過內陸港、海關特殊監管區域等將中西部內陸節點城鎮與沿邊開放城市緊密聯系在一起，增強沿邊開放城市對區域經濟的輻射帶動作用，廣大中西部城鎮必將從沿海、沿江、沿邊、內陸全方位開放體系中受益匪淺。

第二，絲綢之路經濟帶的安全保障作用。一是絲綢之路經濟帶建設對恐怖主義、分裂主義和極端主義三股勢力的預防打擊標本兼治，為中西部城鎮化創造了和諧穩定的社會氛圍。絲綢之路經濟帶能夠繁榮經濟、增加就業、提高居民收入水平，從根本上消除三股勢力興風作浪的社會土壤；絲綢之路經濟帶建設帶動各國家、民族、宗教間的交流聯系，提高了民族融合性和宗教寬容性，有利于消除三股勢力產生的思想根源；絲綢之路經濟帶建設需要沿途國家建立相關協作機制，共同維護地區的安全穩定和經濟繁榮，這樣便可以對三股勢力形成聯合打壓之勢。二是絲綢之路經濟帶是我國能源、糧食進口的重要來源，也是我國剩余產能的重要輸出地，為我國提供了一條較為穩定可靠的經濟安全保障線。三是絲綢之路經濟帶各國間相互尊重、平等對話的協作機制，有利于消除國際社會對中國發展的擔憂和疑慮，為我國和平發展創造良好的國際環境。與某些國家提出的“新絲綢之路”計劃截然不同，我國在絲綢之路經濟帶建設過程中，不壟斷話語權也不謀求經濟帶發展主導權，更不對抗其他任何國家或組織，而是致力于建立互信、互利、平等、協作的合作機制。

第三，絲綢之路經濟帶的科技人文交流作用。在綠色城市、智慧城市、人文城市建設過程中，我們除了要積極利用國外豐富的農產品、資源、能源等物質資源外，還要積極加強人文交流，認真總結、吸取國外城鎮化建設過程中的各種經驗教訓，將國外先進的科學技術、管理理念以及相關優秀人才引入國內，助力我國的新型城鎮化建設，而絲綢之路經濟帶構想為加強各國間的科技人文交流提供了一個廣闊的舞臺。

中西部城鎮化建設需要牢牢把握五個關鍵問題

中西部地區是少數民族集聚區、生態環境涵養區，也是國土安全保障區，中西部城鎮化發展，既要充分利用好絲綢之路經濟帶建設提供的寶貴歷史機遇，也要立足于我國中西部地區的現實國情，將經濟社會進步、人民安居樂業、生態環境保護與國土安全保障有機統一起來。在建設絲綢之路經濟帶、推動中西部城鎮化健康發展過程中，需要妥善處理好以下五個關鍵問題：

第一，嚴格劃定城鎮開發邊界。與東部地區相比，中西部地區城鎮化發展受到生態環境的嚴重束縛，中西部生態處于十分脆弱的“緊平衡”狀態，如果借絲綢之路經濟帶建設之名，發展“攤大餅”式的粗放型城鎮化，可能對生態環境造成無法彌補的損失，因此在城鎮化發展過程中必須嚴格劃定城鎮發開邊界，為自然和生態留出充足的生存空間。這就要做好三方面的工作，一是走內涵式城鎮化發展道路，提高建設用地，特別是工業用地的利用效率，從而通過生產空間的高效利用為生活空間、生態空間留出更大余地；二是嚴守耕地紅線和生態紅線，為國家糧食安全和生態安全保駕護航，同時通過倒逼機制促進城鎮建設用地集約化利用；三是提高城鎮建設規劃的科學性和權威性，對各種違反規劃的行為嚴厲懲處，確保一張藍圖干到底。

第二，科學規劃城鎮布局和形態。以城市群作為主體形態、促進大中小城市和小城鎮合理分工是推動我國城鎮化發展的主要戰略思路，從資源環境承載能力角度看，城市群和大中型城市建設發展的重點應該放在東部地區，中西部地區則應該慎重發展；而從區域均衡發展、國土安全的角度看，中西部地區也應該適度發展部分城市群和大中型城市。在絲綢之路經濟帶建設過程中，應該對經濟帶沿線地區的城鎮化發展進行統籌規劃、整體布局，一方面以一部分發展水平較高、資源環境承載能力較強的城市為基礎著力構建中西部城市群，另一方面也應該考慮絲綢之路經濟帶發展需要，重點發展一些具有貿易、交通優勢的中心節點城市，利用城市群和中心節點城市的經濟帶動作用，連點成線、輻射成帶，使絲綢之路帶來經濟發展的同時，也帶動中西部城鎮化的健康發展。

第三，增強城鎮發展的產業支撐。產城融合是新型城鎮化健康發展的重要條件。增強中西部城鎮化產業支撐應該著重把握好兩大歷史機遇：一是抓住國家經濟轉型升級的歷史機遇，積極做好東部沿海產業轉移的對接、落地工作，沿海地區紡織、普通機械加工等低端制造業正在逐步向內地和東南亞地區大量轉移，這些產業基本屬于勞動密集型產業，雖然產品附加值相對較低，但可以大量解決普通勞動者的就業問題，因而對中西部城鎮化發展具有特別重要的意義。二是積極從絲綢之路經濟帶建設中尋找內在商機，一方面要利用好互市貿易區、邊境經濟合作區、海關特殊監管區等好業已成熟的貿易模式，努力擴大與經濟帶相關國家的貿易規模；另一方面也要積極鼓勵企業、個人走出去，建立跨境經濟合作區和境外農業、工業加工區，積極探索、創新經濟帶合作新模式。

第四，加強城鎮基礎設施建設。中西部城鎮基礎設施建設依然較為薄弱，在今后一個時期仍需不斷加強。一是要加強城鎮之間的基礎設施建設，利用好絲綢之路經濟帶建設契機，加快中西部地區公路、鐵路、機場建設步伐，加強邊疆和內地、中國和周邊國家的聯系，特別是要積極探索高原、高寒、沙漠化等極端復雜地質、氣象條件環境下的高速公路、快速鐵路建設模式、維護方式創新。二是要加強道路、地下管線、垃圾處理等城鎮內部基礎設施建設，最大程度避免各類城市病，要充分利用西部大開發、絲綢之路經濟帶給中西部帶來的各種政策優惠，科學規劃城鎮交通線路，減少道路擁堵現象，方便居民出行并實現行人、非機動車和機動車的和諧共處；著力解決中西部城鎮地下管網老化問題，提高新建城區地下管網建設標準，避免城市內澇、路面塌陷、管線泄漏爆炸等事件的發生；三是做好醫療垃圾、生活垃圾無害化處理，盡可能避免城鎮生活給本已脆弱的中西部生態環境造成更大負擔。

第五，完善城鎮基本公共服務。城鎮化健康發展，既要注重硬件設施建設，也要注重軟件環境改善，對于城鎮化轉移人口而言，城鎮最重要的軟件環境條件就是住房、教育、醫療等社會基本公共服務。在絲綢之路經濟帶建設過程中，要適當提高生活用地的供給比例和供給數量，為當地政府和企業增加保障性安居工程住房供給、滿足中低收入家庭的住房需求奠定堅實的基礎；要堅持以流入地為主、以公辦學校為主解決農民工隨遷子女入學入托問題，將農民工子女納入城鎮普通幼兒園、中小學招生范圍，堅持教育資源均等化配置，盡可能保證基礎教育階段的“起點公平”，同時積極鼓勵農民工及其子女接受崗位技能培訓和職業教育，提高其勞動技能水平和工資報酬水平；要盡快實現城鎮基本養老保險、基本醫療保險向常住人口全覆蓋，嚴格貫徹勞動合同法，提高農民工養老保險、醫療保險投保比例解除農業轉移人口的后顧之憂。

中西部城鎮化建設需要正確處理五大關系

“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”是我國城鎮化發展史上的一個重大事件，但中西部城鎮化建設不可能一蹴而就，需要我們進行長期的艱苦努力，需要我們運用系統思維，妥善處理城鎮化實踐探索過程中的各類復雜關系，使中西部城鎮化發展少走彎路。

第一，政府和市場的關系。經濟社會相對落后、財政收入少不應成為中西部地方政府推卸責任的借口，社會力量相對弱小也不應成為政府干預正常市場活動的理由，在推動城鎮化發展過程中，中西部地方政府要做到“不缺位、不越位、不錯位”，正確處理好政府和市場的關系，明確二者的作用邊界。與東部地區相比，中西部地方政府，特別是基層政府在行政權力運行的規范、效率方面還有一定欠缺，在絲綢之路經濟帶建設中，要充分發揮黨內監督、行政監督、社會監督的作用，對各類不作為、亂作為、不規范作為現象應堅決予以曝光查處；要堅持“放水養魚”，進一步做好簡政放權工作，加快建立政府的權力清單制度和，為市場主體營造公平競爭的發展環境，為市場機制決定性作用的發揮創造良好的條件。

第二，頂層設計和基層創新。絲綢之路經濟帶建設、中西部地區城鎮化發展都需要中央從國家戰略層面進行通篇謀劃布局，從而提高相關政策、規劃的科學性和權威性，避免經濟發展、城鎮化建設走彎路。城鎮化頂層設計適用于解決那些具有長期性、戰略性、宏觀性問題，對城鎮化過程中遇到的各種問題具有重要的指導作用，但并不能給出直接的解決方案。同時由于我國地域差異性巨大，城鎮化發展不可能有一個統一的、普適的模式，因此中西部城鎮化建設過程中也要尊重人民群眾的首創精神，更多地利用基層創新助力城鎮化發展。這就要求將頂層設計和基層創新有機結合起來，通過頂層設計確立城鎮化發展的整體制度框架的同時，允許、鼓勵人民群眾和基層政府通過政策試點、基層創新優化城鎮化發展的具體實現路徑，并適時將其中的成功經驗向其他地區宣傳推廣，最終形成富有中西部地方特色的城鎮化發展模式。

第三，對內開放和對外開放。中西部城鎮化發展不可能閉門造車、獨善其身，絲綢之路經濟帶為我們擴大中西部地區對外開放水平，加強與周邊國家地區的經貿、科技、人員往來提供了一條新路，有利于將國外豐富的資源、力量引入中西部助推城鎮化健康發展。顯而易見的是，國內地區間的經濟文化交流不會像對外交往那樣容易受到各種因素干擾制約，東部地區的經濟發展、城鎮化建設對中西部具有更大的借鑒意義和帶動作用，因此我們在集中精力擴大對外開放、形成全方位開放新格局的同時，也不能忽視對內開放。對于中西部地區而言，就要消除狹隘的地方保護主義和做法，積極吸引東部地區的企業、投資者投身中西部經濟建設，清理撤銷各種不合理的關卡、壁壘，實現東中西各地區的商品、服務、資金等自由流動，并可以考慮通過聯席會議制度、定期協調溝通機制等體制機制措施在東中西之間建立溝通協調的中介橋梁。

第四，經濟發展和文化保護。中西部地區各民族大雜居、小聚居，使傳統文化和民族文化相得益彰，在中西部城鎮化建設過程中，要充分尊重地方風俗、更多體現地方特色，應盡量避免東部地區鋼筋水泥、高樓大廈、千城一面的城鎮化發展模式。在堅持以經濟建設為中心的同時，也要做好優秀傳統文化、特色民族文化的保護和傳承。要切實做好各類物質文化遺產、非物質文化遺產的保護工作，特別是要進一步做好非物質文化遺產保護名錄及其傳承人的確立、培養工作，將這些口傳心授的活態文化嵌入到經濟發展、城鎮化進程中。要在傳承、發展中保護，創新保護模式，充分挖掘傳統文化、民族文化的現代價值，為傳統文化、民族文化注入新的生機和活力，實現經濟發展和文化保護的良性互動。

第五，城鎮化和新農村建設。我們正在努力推動新型城鎮化快速發展，但同時應該注意到，即使1億農民在中西部順利實現就近城鎮化，甚至將來城鎮化水平達到相當高的程度，我國仍會有大量人口生活在農村，因此應該堅持新型城鎮化和新農村建設并行不悖。中西部地區在努力推進城鎮化、積極吸引農業人口進入城鎮定居的同時，也要選擇一部分自然條件相對優越、農業發展基礎較好的地區推進新農村建設，通過良好的住房、基礎設施配套吸引農民集中居住，并通過便利的交通將城鎮和鄉村連接起來，實現城鄉的便捷流通。另外，無論推進新型城鎮化還是進行新農村建設，都應該充分尊重農民的自主選擇權，避免“被城鎮化”、“被集中居住”等現象的發生，使城鎮化還是進行新農村建設真正實現以人為本。

責編 / 張曉