論我國高校自主招生制度的困頓與突破

田守春

摘要：我國高校自主招生制度因其公平價值取向偏離和選拔功能失效而備受質(zhì)疑，陷入困頓。本文對困頓產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，認(rèn)為我國高校自主招生缺乏合理的制度設(shè)計，缺少必要的制度實施環(huán)境，缺乏制度監(jiān)督的法律保障。在此基礎(chǔ)上，本文提出要對我國高校自主招生制度進(jìn)行科學(xué)設(shè)計；開放高等教育辦學(xué)體系，構(gòu)建我國高校發(fā)展良性競爭機(jī)制；并盡快制定《高考法》。這些將是我國高校走出自主招生制度困境的突破點。

關(guān)鍵詞：高校；自主招生；制度設(shè)計；評價制度改革

自主招生制度作為我國高考招生制度的一個重要組成部分，具有選拔功能和社會分層功能。從該制度推行伊始，其公平性和選拔功能的有效性便備受質(zhì)疑。俄羅斯就曾因為自主招生在推行過程中存在腐敗，而喪失公平和制度公信力；又因不公導(dǎo)致生源質(zhì)量下降；因生源質(zhì)量下降而使得制度本身失去應(yīng)有的選拔功能，最終不得不廢除該制度。[1]今年兩會期間記者們對高校自主招生制度本身有無存續(xù)必要的質(zhì)詢，清晰表明我國自主招生制度已失去公信力而面臨興廢之議。面對我國自主招生制度“存則無序，廢則無功”的兩難境地，本文努力分析制度走入困頓的原因，并在此基礎(chǔ)上探索制度突破的路徑。

一、我國高校自主招生制度的困頓

制度的存續(xù)通常需要面對兩個問題：一是制度本身是否有悖法理；二是制度的效能是否與存在的初衷相背離。我國自主招生制度同樣要回答這兩個問題：一是該制度從設(shè)計到實施是否有悖于我國《教育法》的公平原則；二是自主招生制度選拔功能是否有效。

（一）制度公平取向偏離

公平性是一切高等教育評價制度改革的基本原則。雖然對于公平的理解各有鐘愛，但是，在高等教育招生考試方面力求公平，卻是國家和社會的共識。然而，由于自由度較高而無有效監(jiān)管機(jī)制，致使高校自主招生不公平、不公正、不公開且存在腐敗與權(quán)力尋租的問題。隨著中國人民大學(xué)蔡榮生招生腐敗案件的曝光，越來越引起社會和公眾的關(guān)注。當(dāng)前自主招生不公平主要表現(xiàn)為以下兩種：一種是錢權(quán)交易導(dǎo)致的入學(xué)機(jī)會不均等。例如，中國人民大學(xué)自主招生腐敗案充分暴露出試點高校在自主招生過程中存在“不公平、不公正和不公開”且無有效監(jiān)督機(jī)制的問題。二是權(quán)權(quán)交易導(dǎo)致的不公平。例如，“2009年，中國科技大學(xué)教師網(wǎng)絡(luò)撰文舉報其當(dāng)任校長侯建國之子侯志遠(yuǎn)以低于安徽省招生最低投檔線57分的成績通過自主招生的方式被錄取”[2]。這種通過制度設(shè)計來保護(hù)不均等的做法更加令人擔(dān)心，這是將腐敗和不公通過程序合理化。第二種不公平說明自主招生權(quán)力無合理約束機(jī)制，極易導(dǎo)致自主招生制度腐敗。2013年《人民日報》連續(xù)撰文指責(zé)：“自主招生滋生權(quán)力腐?。骸灾骺臻g……變成了‘尋租空間。在利益交換邏輯下，對交易雙方而言，每一次制度創(chuàng)新無非是‘交易平臺的更新而已。每一次的‘雙贏，為之埋單的除了犧牲在招考黑幕下的落榜者，還有公信力?！盵3]

（二）制度選拔功能失效

自主招生是否能夠發(fā)揮必要的選拔功能，是該制度是否有必要存在的根本問題。制度腐敗導(dǎo)致對制度功能的質(zhì)疑?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步深化高校自主選拔錄取改革試點工作的指導(dǎo)意見》（教學(xué)[2012]12號）和同年教育部辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校自主選拔錄取改革試點管理工作的通知》（教學(xué)廳[2013]10號）中均明確規(guī)定：“自主招生主要招收具有學(xué)科特長和創(chuàng)新潛質(zhì)的優(yōu)秀學(xué)生?！倍疫@種“特長生”和“具有創(chuàng)新潛質(zhì)的優(yōu)秀學(xué)生”的錄取要與“本校辦學(xué)特色即培養(yǎng)要求緊密結(jié)合”。特長生和優(yōu)秀的創(chuàng)新人才是自主招生的對象，只有這樣的人才能夠享受“獨(dú)木橋”之外的“通天梯”。然而，人的潛質(zhì)很難定量評價，特長的概念界定也是相對而言的。在這種情況下，權(quán)力和金錢就很容易發(fā)揮“積極”作用。一些頂著“特長”帽子的“條子生”很容易混進(jìn)“特長”的隊伍，從而享受高考分?jǐn)?shù)不等的錄取加分優(yōu)惠。這樣的特招和自主很難保證能夠打破應(yīng)試教育單一評價體制的局限，從而使自主招生的選拔功能失去最初賦予的價值。

多年來，試點大學(xué)招收了“具有創(chuàng)新潛質(zhì)”的人才，但未見在科技領(lǐng)域有出類拔萃的人才，即使是體、文、藝等方面也鮮見在國際上拔尖的人才。雖然個人創(chuàng)新潛質(zhì)和特長表現(xiàn)的時間不一，但是，這些通過特招、經(jīng)過高等教育培養(yǎng)的專門人才的集體表現(xiàn)的確無法令人滿意。這些也是人們質(zhì)疑自主招生功能的一個重要原因。

二、高校自主招生制度困頓的原因分析

我國高校自主招生之所以存在諸多的問題，既有其自身先天的缺陷，也有現(xiàn)實環(huán)境的影響。

（一）缺乏合理的制度設(shè)計

制度設(shè)計的科學(xué)性通常表現(xiàn)在兩個方面：一是制度設(shè)計的合理性；二是制度設(shè)計的可行性。對制度設(shè)計合理性的評價，是對制度設(shè)計自身的判斷。首先，高校自主招生制度設(shè)計缺乏必要的雙向選擇機(jī)制的設(shè)計。具有自主招生的高校為了回避學(xué)生對其選擇帶來的評價尷尬和招生中絕對主動權(quán)的喪失，而統(tǒng)一自主招生的考試時間。如“北約”與“華約”的考試時間就是統(tǒng)一的。這意味著高中畢業(yè)生如果選擇“北約”中的北京大學(xué)、北京航天航空大學(xué)、北京師范大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等院校，就不能申請“華約”中的清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、上海交通大學(xué)、中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)等院校?？忌荒芏x一，沒有一選二的權(quán)利。由于自主招生比例控制在5%以內(nèi)，且具有自主招生資格的高校均為國內(nèi)一流大學(xué)，在這樣的自主招生制度設(shè)計中，高校始終是賣方市場，而且已做成壟斷式的賣方市場。其次，自主招生缺乏必要的回避制度設(shè)計。所謂回避制度是指利益相關(guān)人員不參與相關(guān)決策的制度。世界各國都有審判人員回避制度、公務(wù)員回避制度、檢察人員回避制度和會計人員回避制度。自主招生的比例雖然不高，但卻是一項高利益相關(guān)的制度設(shè)計。不僅是因為其社會分層和選拔功能強(qiáng)大，而且因為該政策覆蓋的人群是所有參加高考的高中畢業(yè)生。缺乏必要的回避制度是助長我國自主招生制度腐敗的一個重要原因。

（二）缺少必要的制度實施環(huán)境

自主招生落到實處需要政府、高校和社會多方的支持與協(xié)助。然而，在這三個方面均存在一定的制度實施障礙。endprint

首先，中央集權(quán)制管理下，封閉且極具慣性的高等教育體系，不利于自主招生時高校之間的競爭。自主招生制度存在的前提是開放的高等教育競爭體系和充分自由的個人選擇。然而我國高校之間幾乎不存在競爭，它們生存狀況既定，惰性十足。既無內(nèi)地新建高校與之競爭，也無高校之間對地位的激烈角逐。國家并沒有賦予地方興辦大學(xué)的真正權(quán)力。因為沒有授予它們招生的權(quán)力和學(xué)位授予的權(quán)力。深圳政府興辦的南方科技大學(xué)的曲折經(jīng)歷便是最好的例子。民辦高等教育，更是面臨政策和制度層面的約束。在這樣保守管理方式的保護(hù)下，以“985”和“211”工程為代表的自主招生院校絕不擔(dān)心因自主招生質(zhì)量低下而帶來學(xué)校聲望下降及學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)競爭力降低等問題。他們所獲得的財政撥款穩(wěn)定而且持續(xù)，學(xué)校的地位也不會因為招生丑聞而受到動搖。

其次，高校行政化傾向嚴(yán)重。學(xué)科特長的界定并非由學(xué)科專業(yè)人士如資深和優(yōu)秀的教授來決定和判斷?！安虡s生”式的行政人員便可以決定一切。自主招生評價環(huán)節(jié)行政化傾向使得自主招生的人才選拔取向與自主招生的初衷背道而馳。

再次，不良的社會用人機(jī)制也不利于學(xué)校自主招生時進(jìn)行自主選擇。在學(xué)歷主義盛行的今天，政府機(jī)關(guān)和許多社會用人單位在招聘時，偏愛“985”和“211”工程院校的畢業(yè)生，偏重于高學(xué)歷的學(xué)生。雖然《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》十分強(qiáng)調(diào)用人要“四不唯”，即不唯學(xué)歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份。但是，政策對于現(xiàn)實的影響并不顯著。由于用人機(jī)制的“唯學(xué)歷”傾向，這使得報考高等院校的考生即使對自主招生制度的實施有不滿，也沒有更多的選擇。

（三）缺乏制度監(jiān)督的法律保障

面對自主招生存在的不公平和選拔功能失靈的問題，通常沒有人來承擔(dān)具體的法律責(zé)任。中國人民大學(xué)自主招生的法律問責(zé)，是從“腐敗”的角度出發(fā)，責(zé)問相關(guān)人士是否有“貪污”的問題，而對其招生不公平的問題不予以法律問責(zé)。自主招生不公在責(zé)任認(rèn)定方面缺乏必要的相關(guān)法律規(guī)定。此外，我國人情社會的風(fēng)氣非常濃厚，很難通過中學(xué)教師的評價來判斷和發(fā)現(xiàn)學(xué)生的潛質(zhì)與發(fā)展性向。雖然教育部在面對高校自主招生腐敗案件時頻頻出臺政策，但是目前，與基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)管理不同，我國高等教育由教育部主管。在數(shù)十年里，國家層面對高等教育的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對基礎(chǔ)教育的投入。教育部與直屬高校幾乎形成了利益共同體，這不得不令人擔(dān)憂。如果政策執(zhí)行者就是擁有尋租機(jī)會的相關(guān)權(quán)利人，政策的有效性顯然應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑。事實證明，盡管從教育部在2003年推行自主招生制度開始，就在《關(guān)于做好高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點工作的通知》中對高校自主招生程序和機(jī)制建設(shè)方面做出必要的規(guī)定，卻始終得不到有效落實。

三、對策與建議

（一）科學(xué)設(shè)計自主招生制度

第一，要建立自主招生回避制度。所謂自主招生回避制度就是對自主招生利益相關(guān)人群進(jìn)行界定，目的是要明確哪些人、應(yīng)該在哪些范圍內(nèi)、在何種程度上回避參與自主招生過程。回避的本質(zhì)是避免矛盾與沖突。自主招生回避制度的本質(zhì)則是避免權(quán)利與公平之間的沖突。我國早在明清時期，科舉考試的相關(guān)回避制度就已經(jīng)相對比較完善。回避的對象主要是“親屬”和“籍貫”兩種關(guān)系。[4]我國自主招生回避制度的設(shè)計有許多可供參考的歷史文獻(xiàn)，只要認(rèn)真研究，不難落實。

第二，要建立并完善高校和應(yīng)屆考生雙向選擇的制度設(shè)計。所謂雙向選擇，就是不僅高校可以選擇學(xué)生，學(xué)生也可以在同時獲得多張大學(xué)錄取通知書中選擇最中意的大學(xué)和專業(yè)。我國高校通過聯(lián)盟和時間沖突等制度設(shè)計，有效地剝奪了應(yīng)屆考生自主選擇高校的很大一部分權(quán)利。這是對高校形成非競爭環(huán)境的自我保護(hù)。情理之間的沖突可以通過利益相關(guān)人群的界定與回避來解決。但是，時間的沖突則需要教育行政部門的嚴(yán)格管理與協(xié)調(diào)。真正落實自主招生制度，必須給予學(xué)生充分自由選擇的權(quán)利。這就需要打破“要么北約”“要么華約”的“二選一”模式；需要通過政策規(guī)定聯(lián)考時間不可沖突，同類型高校面試時間也不能沖突，且地點也要具有普適性。這是為了保證自主招生對象可以實現(xiàn)對當(dāng)年考生的全覆蓋。

第三，設(shè)立相應(yīng)的專項督導(dǎo)。國家教育督導(dǎo)團(tuán)要對高校自主招生制度設(shè)計和實施進(jìn)行專項常規(guī)督導(dǎo)，即對自主招生中的公平問題、回避制度的實施、信息公開的程度以及人才評價的標(biāo)準(zhǔn)與方向等方面進(jìn)行評估；將評估的結(jié)果及時反饋給校方，對存在的問題及時進(jìn)行調(diào)整；同時，將評估的結(jié)果及時向社會公布，保證公眾的知情權(quán)。

（二）開放高等教育辦學(xué)體系，構(gòu)建我國高校發(fā)展競爭機(jī)制

所謂開放教育體系就是將高等教育辦學(xué)權(quán)社會化和地方化，地方政府和社會力量均有權(quán)在社會需要的情況下，開辦高等教育。所謂高等教育社會化，就是允許社會力量辦學(xué)。我國雖然有民辦教育的存在，但是，從我國民辦教育的發(fā)展歷程來看，其發(fā)展空間相對狹隘。所謂高等教育地方化，就是允許地方政府興辦高等教育。這使得有財力、有需求的地方政府可以按照自己的需要興辦高等教育。開放高等教育辦學(xué)體系，既有利于高等教育的繁榮，也有助于滿足公眾對高等教育的多樣化需求，從而快速地實現(xiàn)高等教育的普及，更有利于解決我國高等教育布局不均衡導(dǎo)致的高等教育發(fā)展滯后于社會整體發(fā)展的問題。最為重要的是，只有開放才能引入競爭，有競爭才會實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。競爭是推動我國高等教育發(fā)展的動力。良好的競爭機(jī)制將促使大學(xué)善加利用手中的自主招生權(quán)力，盡最大可能地招收優(yōu)質(zhì)學(xué)生。

香港特區(qū)效仿美國贈地運(yùn)動，劃地興辦大學(xué)。以香港科技大學(xué)為例，香港科技大學(xué)的辦學(xué)時間雖然比香港大學(xué)和香港中文大學(xué)晚很多，但是，由于其辦學(xué)的起點高，既定目標(biāo)為5年內(nèi)超越香港大學(xué)和香港中文大學(xué)，為此，聘請國際一流的專家來校講學(xué)，且對專家們的教學(xué)嚴(yán)格要求。因此，香港科技大學(xué)的辦學(xué)水平緊跟香港大學(xué)和香港中文大學(xué)，并有實力同這兩所大學(xué)以及內(nèi)地的北京大學(xué)和清華大學(xué)爭奪優(yōu)質(zhì)生源。開放高等教育辦學(xué)體系，可以打破高校的保護(hù)壁壘，從而使自主招生質(zhì)量不高的院校喪失原有的學(xué)校地位、生源、可能獲得的財政支持以及高校行政人員安全的職業(yè)和社會地位，即校方要為自主招生的不公和不良行為產(chǎn)生的后果買單。這可以促進(jìn)他們積極招收具有創(chuàng)新潛質(zhì)的學(xué)生和特長生。endprint

（三）盡快制定《高考法》

雖然高考的社會功能如此強(qiáng)大，但是目前我國尚無一部專門針對高考的法律。面對自主招生中存在的諸多問題，僅僅是由政府出臺相應(yīng)的政策來應(yīng)對。例如，中國人民大學(xué)自主招生出現(xiàn)狀況時，教育部也只是下發(fā)相應(yīng)文件，如《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高校招生信息公開工作的通知》（教學(xué)函[2013]9號），要求自主招生的高校做到招生過程中信息公開。盡管公開有利于公正，但是公開不等于公正，程序公開也并不意味著程序公正。因為早在2003年教育部自主招生的相關(guān)文件中就已經(jīng)規(guī)定了自主招生的公平性原則?？梢姡邿o法代替法律。法律是制度得以實施的有效保障。我國的教育管理體制是中央集權(quán)制。政府管理權(quán)的分配則是從中央到地方采用條塊分割的方式。事實上，我國與高校相關(guān)的利益群體有很多。高校在行使自主招生權(quán)力時，難免要受這些利益相關(guān)者的權(quán)勢干擾和制約，進(jìn)而難以獨(dú)立行使自主招生權(quán)。因此，我國目前亟需制定《高考法》，利用法律來保證我國公民接受高等教育的公平機(jī)會。高校自主招生是我國高考招生制度的一項重要內(nèi)容，是對原有統(tǒng)考單一招生模式的一種有效補(bǔ)充。自主招生制度的法律制定需要在我國高考招生制度的法律背景下實現(xiàn)，該法律覆蓋高考招生制度的各個方面。在法律框架下，自主招生過程如果有以權(quán)謀私和權(quán)力尋租等違法問題，那么觸犯法律者所面臨的將不僅僅是行政處罰，而是法律制裁，使自主招生的違規(guī)成本大大增加。增加違規(guī)成本不僅僅是對自主招生權(quán)力實施者的一種約束，更是對其獨(dú)立行使教育權(quán)的一種保護(hù)，即最大限度地保護(hù)其免受其他權(quán)勢的侵?jǐn)_。因為只有在法律的框架下行使權(quán)力，才能保證權(quán)力的實施者和希望利用實施者手中權(quán)力的人士更加主動地約束高考招生過程中的行為，所以自主招生必應(yīng)包括在內(nèi)。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯 陳志萍）endprint