如何有效激勵公務員

卞歡

摘 要：以“雙因素”理論為視角，從保健因素和激勵因素兩方面分析了當前我國公務員激勵存在的主要問題，認為應在完善工資待遇、工作環境、人際關系、監督機制等保健因素的基礎上從公務員的績效考評、晉升、培訓、獎懲、責任意識等方面發揮激勵因素的關鍵性作用。以保健因素為基礎，以激勵因素為導向，從而達到有效激勵公務員的目的。

關鍵詞：激勵；公務員；“雙因素”理論

中圖分類號：D602 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）27-0021-03

中國人力資源開發網曾公布過一份題為《中國“工作倦怠指數”調查結果》的報告，報告顯示：在所有職業中，公務員中54.88%的被調查者出現了工作倦怠，是工作倦怠比例最高的職業。公務員作為公共權力的執行者，在政府工作中發揮著重大作用。職業倦怠卻將嚴重影響政府的績效水平與服務質量。如何有效激勵公務員、盡可能地消除其倦怠情緒已成為當今社會最為緊迫的課題。筆者認為，“雙因素”理論作為經典激勵理論在我國企業管理中已廣泛應用，同樣也可以其為理論工具來研究我國公務員激勵問題。

一、“雙因素”理論

“雙因素”理論，又被稱為“激勵—保健因素”理論，是美國行為科學家弗雷德里克·赫茨伯格在其《工作與人性》、《工作激勵因素》等著作中提出來的。他通過對美國匹茲堡地區的200名工程師、會計師進行的調查走訪，將影響員工行為的因素歸結為兩大類：保健因素和激勵因素。從大體上來看，保健因素基本都和工作環境和工作關系有關，如公司政策、人際關系、基本工資、福利、技術監督等。員工對工作的不滿意情緒產生于當此類因素惡化到他們能夠容忍的程度之下，有時候盡管這類因素處理得不錯，但是它僅僅暫時消除了不滿意，并不能沖破不滿意與滿意之間的臨界狀態以此產生滿意情緒。激勵因素基本與工作本身或工作內容相關，包括成就、晉升、工作本身、發展前途、責任等。這些因素的改善，能極大地激發職工的熱情，它常常是管理者調動職工積極性、提供勞動生產率的好辦法。“雙因素”理論不同于傳統激勵觀點，它認為員工的態度應該是有不滿意、沒有不滿意、滿意、沒有滿意四個方面相互關聯的四面體，并且保健因素決定前兩種態度，激勵因素影響后兩種態度。

二、“雙因素”理論視角下我國公務員激勵存在的問題

（一）保健因素方面

我們沿用赫茨伯格對保健因素的歸納，把工資福利、人際關系、監督等激勵手段歸為保健因素。保健因素的滿足是基礎性的，只有這類激勵手段得到保證，才能在沒有不滿意的前提下進一步考慮公務員的激勵問題。

1.工資待遇不合理。按照《中華人民共和國公務員法》第12章第73條規定，我國公務員實行統一的職務與級別結合的職級工資制。工資中的職務工資檔次和工資級別均根據工作年限確定，連續兩年年終考核稱職以上就能晉升工資檔次，連續五年年終考核稱職以上就能晉升工資級別。造成事實上的工資晉升只與工作年限掛鉤，這不僅使工資的價值導向出現偏差，也對吸引社會優秀人才帶來一定的困難，從而不能充分調動公務員的工作積極性。全國各級政府實行統一的工資制度、統一的工資標準，不能夠真實反映各級、各類公務員的貢獻與報酬。

2.福利制度不完善。我國的公務員福利制度主要包括公務員探親假、年休假、產育假、計劃生育補貼、取暖補貼，以及公務員所在機關提供的各項福利待遇等。由于地區福利主要由公務員所在機關提供，所以不同機關的公務員福利有較大差別，缺乏統一項目。許多單位用計劃補貼費、行政經費的增收節支部分給本單位職工發放補貼，甚至巧立名目，濫發補貼和實物等。

3.人際關系相對復雜，工作氛圍緊張。同事之間的相互友好合作，能夠促進溝通，愉悅氛圍，從而可以有效提高工作的積極性、創造性。然而現實中很多公務員以利益作為人際交往的唯一目的，花費大量精力和金錢在應酬上，人際關系日益表面化、利益化、復雜化。再加上長期以來，受中國封建主義的傳統官僚制和現實中存在的等級權威的影響，單位領導往往以自我為中心，缺乏對下屬的關心意識，人文關懷的環境未能形成。

4.缺乏有效的監督。首先，相應的法律法規缺乏，完善的監督保障法需要盡快出臺，因為法制上的不健全會極大增加實際操作中的難度。其次，缺乏統一的監督機構，政府內部的監督，社會的輿論監督、新聞媒體的監督都未做到位。人民群眾作為最為重要的監督主體，還未能真正有效參與到國家社會事務的管理中來。同時，還存在著諸多問題，如監管范圍散亂、管理力度不足等。除此之外，煩瑣的程序，“能上不能下”等思想導致監督權難以真正落實，一些出格行為得不到及時的糾正，監管效用就不能有效發揮。

（二）激勵因素方面

激勵因素主要是指與工作本身有關的一些因素，這里，我們把考核、培訓、晉升等手段歸為激勵類激勵手段，這些因素的不完善將嚴重影響公務員積極性的發揮。

1.考核過于形式化。我國公務員的考核內容主要是“德、能、勤、績、廉”五個方面，遵循客觀、公正、民主、公開的原則，考核結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。在實際操作中，存在諸多問題：第一，考核指標難以確定，績效考核定性有余，定量不足。往往容易產生僅憑印象、靠感覺做出考核評價，使考核結果有失公正。第二，考核中民主測評作用弱化，部分單位領導在考核過程中只是表面上履行了考核的規定程序，憑個人的好惡搞內定，結果使考核工作流于形式、走過場。第三，不同職位的公務員其工作內容、職責輕重、任務大小是不完全相同的，而現行的考核制度大都在操作上對所有公務員實行統一標準，很難區分不同公務員的績效與貢獻。

2.職位晉升不合理。我國公務員職務晉升空間狹窄、渠道單一。公務員職務晉升有一個前提條件，即必須有職位空缺，若是沒有空缺職位，德才兼備的公務員也不能晉升到自己期望的職務。一個部門的領導職務往往是有限的，這種職務設置的有限性與個人需要的無限性形成矛盾，大大影響了公務員晉升制度激勵功能的發揮。在實際的晉升中，論資排輩之風盛行，浪費人才，降低效率。一些領導者把自己的好惡作為職務升降的標準，這使得大部分的基層公務員晉升無望，往往在科員的崗位上退休。

3.獎懲力度不均衡。在獎勵方面，物質獎勵方式單一，如前所述，工資不能很好地反應公務員工作業績與實際才能。精神獎勵流于形式，在經濟利益得不到保證的前提下失去了應有的作用。懲戒作為一種負激勵手段，在實際運用中，時緊時松，尤其對公務員理論和業務能力的管理較弱，個別單位對違反制度的行為姑息遷就，導致懲戒力度相對薄弱。

4.培訓普及力度不夠。公務員培訓是加強公務員能力建設的重要途徑，是增強公務員競爭能力、建設一個強有力政府的關鍵。長期以來，我國的公務員培訓沒有受到足夠重視，主要表現在：培訓基地建設滯后，培訓設施機構不完善；培訓效果大打折扣，培訓到最后，往往以出勤的結果來考核公務員培訓是否合格，這就違背了培訓的本質，同時也造成了培訓資源和經費的浪費；培訓的內容不夠規范、針對性不足、實用性不強是最主要的原因，授課往往采取“填鴨式”的方式，忽視了公務員主動性的發揮，甚至使人產生抵制情緒。

5.工作成就感缺乏。公務員的工作內容多屬于程序類的事務，較為煩瑣，而且任務常由上級領導下達，工作內容多為不明確難以量化的事務，通常以領導的主觀意見為標準，考核的明確性和科學性也有所缺乏。造成了公務員工作內容不豐富，工作方法缺少靈活性，工作進程自主性較差。

三、“雙因素”理論視角下有效激勵我國公務員的對策

（一）保健因素——公務員激勵的立足點

1.改善公務員的工資福利待遇。首先，應該以績效考核為標準，建立動態工資制。在績效考核結果的基礎上，改變目前存在的“同工同酬”現象；將公務員的責任心和滿意度結合在工資中，設立不同的薪酬層級，進行逐級細分；甚至還可以采取動態工資制，按照公務員工作業績、工作質量、工作內容來確定工資的浮動。其次，采取靈活多樣的薪酬方式。加大收入分配制度的激勵功能，采取靈活多樣的工資方式。例如部分地區加入“監督考核”工資，賦予考核優秀的單位一定的獎勵額度。福利待遇除了醫療、住房、交通等統一的津貼福利，開發更多人性化的福利政策，例如享有彈性工作時間、生二胎的權利、帶薪休假等福利獎勵，多方面、多層次、多渠道的提高公務員福利。最后，規范津貼標準，實行“陽光工資”。一方面在制度外規范津貼、獎金等收入發放制度，由財政部門統一撥發；另一方面在制度內實施精簡，提高工資的實際附加值。如針對綜合管理類、專業技術性、行政執法類公務員設定不同的津貼標準，防止“一刀切”發生。

2.創造良好的工作環境。良好的辦公環境不僅能提高工作效率，而且能減少壓力，確保員工們的健康情緒。辦公設備的好壞、工資福利的多寡直接影響到良好的工作環境的構建。加強同事間的交流合作，改善人際關系，也能緩解緊張的工作氛圍，進一步提升工作環境。彼得·圣吉的《第五項修煉》中也討論過團體是學習的最佳單位，團隊成員的共同努力的結果會遠遠高于公務員個人成員努力的結果，這也是保證政府組織效率提高的重要方式[2]。

3.建立有效的監督約束機制。正激勵與負激勵相結合，“胡蘿卜加大棒”的管理模式才能從根本上促進公務員的潛力發揮，提高政府的行政效率。一方面，要構建全方位的監督網絡，包括行政機關內部的監督、人大的監督、中國共產黨的監督、政協及其人民團體的監督、人民的監督、新聞媒體的監督等等。另一方面，實施行之有效的責罰。對于違紀行為，要使其在物質上有所損失，在精神上有所壓力。同時，懲罰力度要到位，保證懲戒的公平嚴肅性。

（二）激勵因素——公務員激勵的核心內核

1.構建科學合理的績效考評機制。第一，將公務員的考核與崗位責任制和目標責任制結合起來。績效考核目標，應當遵循SMART原則：S是Specific，指績效考核的目標具體化，以便所取得成效的質量和程度能夠被測量；M是Measurable，指績效考核目標是可以量化的。A是Attainable，指目標必須具有一定的挑戰性，使公務員們在努力達成目標后能夠享有榮譽感和成就感。R是Relevant，指設定的目標必須和相應的工作職責相關聯，做到權責統一。T是time-bounding，指要在規定的時間內完成設定的目標[3]。第二，完善各種考核方法。要做到領導考核與群眾考核相結合、平時考核與定期考核相結合、定性考核與定量相結合。同時，針對不同的工作內容、不同的工作部門，應該有不同的要求標準。第三，應建立多重考核體制，即不僅包括政府機關的自我評估、上級評估、黨的組織和權力機關的評估，還應當包括相關專業的專家評估，更重要的是引進政府管理和服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重。

2.完善我國公務員晉升機制。第一，應以建立公開透明的晉升環境為基礎，堅持程序公開，讓每個公務員都了解到晉升的時間、條件、職位、方式等。第二，引入競爭機制，按照公平、公正、擇優的原則實行競聘上崗，還可以采用崗位輪換制，幫助公務員職位形成合理的流通局面，使工作內容豐富化，增強挑戰性和趣味性。第三，優化公務員的晉升渠道。應當按照不同人才的成長規律，按照工作人員不同的特質和能力，設計多種崗位晉升的渠道，使適合行政發展的工作人員往行政崗位和行政級別上晉升，使適合技術發展的向專業技術崗位和技術職稱上晉升。同時在干部任用時，注重基層工作經歷，尤其在艱苦環境下取得突出成績的干部，優先提拔使用。此外還可以在晉升中引入考試制度，使之成為中級公務員競爭上崗的一個必要條件。

3.制定完善的公務員獎懲制度。首先，應出臺相關法律法規對獎勵標準、條件、額度、程序進一步細化。在獎勵方面，應采取靈活多樣的方式。特別要注意精神獎勵與物質獎勵的結合，精神獎勵除了榮譽稱號，還可以有諸如證書、勛章、獎杯等實物類的榮譽獎勵。物質方面應該包括除獎金、獎品外的帶薪休假、改善住房、免費出國旅游、提供研究經費等獎勵。對于具有較高政治素養的高層公務人員，尤其要以精神激勵為主，從工作本身體驗工作的意義和被賦予的責任。另外，僅通過表揚、肯定、晉升等正激勵手段是遠遠不夠的，還要運用批評、否定、降職等負激勵手段，使公務員感到危機，從而達到激發潛能、調動積極性的目的。

4.加強公務員職業培訓。目前條件下，國家公務員的生活和工作相對穩定，顯然已經滿足了生理需要、安全需要和部分感情需要，但是自我實現需要仍亟待滿足。在公務員系統中，自我實現主要是通過職位提升方式顯示的。因此，以公務員職業發展視角來看，健全公務員系統培訓激勵機制是必要的。政府有關部門要積極參與公務員職業生涯規劃的指導與管理，把公務員的職業發展納入政府人事培訓管理的范疇上來。建立專門的培訓機構，擁有專業化、教育化的師資隊伍。把公務員的培訓經歷、學習表現和培訓考試考核結果作為公務員考核、任職、定級、晉升職務的重要依據[4]。最重要的是豐富公務員培訓內容，提高行政能力。主要包括：全員通用能力輪訓、基層干部的業務培訓、政法專業技術人員的專職培訓、儲備階梯人才的基礎培訓等。

5.培養公務員的責任意識，強化內在激勵作用。要培養我國公務員對國家對人民的責任感，扎實自身的業務知識，不斷提高工作能力和創造水平，通過良好的工作成績感受自身價值，增強其自信心。深化公務員的參與程度，提升自主性，讓他們意識到自己正在被組織認可重視，通過適度的輿論激勵來激發公務員的責任感、榮譽感，激發其積極性和創造性。

（三）內外結合：以保健為基礎，以激勵為導向

在赫茨伯格的雙因素理論中，滿意的對立面是沒有滿意，不滿意的對立面是沒有不滿意。沒有滿意或沒有不滿意，就是處于“零狀態”[5]。在這種情況下，單從保健因素或激勵因素對我國公務員進行激勵是不合時宜的。僅靠提高保健因素去激勵，可能會形成短時的滿意，卻往往難以持久；只有靠激勵因素才能真正激發公務員的內在動力，但若保健因素得不到保證時，他們的不滿情緒會爆發。采取“雙管齊下”的激勵模式，才能取得最大的激勵效果。

從圖1可以看到，當保健因素基本滿足需要的某一階段之后，其激勵效能急劇降低，直至接近“零狀態”，這時，激勵的總體策略重心要轉移，要轉入依靠“激勵因素”，挖掘“內在因素”資源，使公務人員的潛能得以最大限度發揮。由此可見，為取得最大的激勵效果，就要在改善公務員工資待遇，創造良好的工作環境和人際關系，建立有效的監督機制等基礎上，有效發揮“激勵因素”的關鍵性作用，通過完善公務員的績效考評、晉升、培訓、獎懲等方面的內容，引入競爭機制，促使公務員把精力轉移到工作本身上來，強化責任意識，激發員工的工作熱情，從而創造出勤奮工作、奮發向上的局面。

參考文獻：

[1][美]弗雷德里克·赫茨伯格.赫茨伯格的雙因素理論[M].張湛，譯.北京：中國人民大學出版社，2009：100.

[2]陳辛.基層公務員工作倦怠問題研究——以N市西鄉塘區公務員為例[D].廣西：廣西大學，2012.

[3]馬妮莎.基于雙因素理論的我國公務員激勵機制探究[D].鄭州：鄭州大學，2010.

[4]胡權衛.國家公務員激勵的困境與對策[J].人事人才，2007（9）.

[5]李民，麻三山.雙因素理論在政府部門人力資源激勵中的應用[J].河南社會科學，2009（6）：130-132.

[6]宋清.淺析運用“激勵—保健”雙因素理論使教育管理走向科學[J].成都大學學報，2009（1）.

How to Effectively Motivate Civil Servants

——Based on Perspective of “Two-Factor” Theory

BIAN Huan

（School of law and administration， Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China）

Abstract： Based on the perspective of the theory of double factors， the currently main problems of incentive of civil？servants in our country were analyzed， from the two aspects of health care factor and incentive factor. It was recognized that the key roles of incentive factors should work from aspects of performance assessment， promotion， training， reward and punishment and sense of duty， based on health care factors such as improvement of wage， work environment， relationship and supervisory mechanism. On the basis of health care and guidance of incentive， the purpose of incenting civil servants could be achieved.

Key words： Incentive， Civil servants， Double factors theory