城鄉建設用地增減掛鉤有效性研究

魏海霞 高照忠

廣東工貿職業技術學院 廣東廣州 510510

摘要：隨著經濟的發展，土地資源緊缺已經成為制約經濟發展的瓶頸。本文就如何通過創新土地流轉方式來協調二元制下城市土地與集體土地間的關系，圍繞城鄉建設用地增減掛鉤政策，剖析城鄉建設用地增減掛鉤內涵，對該政策的有效性進行合理分析。

關鍵詞：土地整理；土地流轉；增減掛鉤；有效性

0 引言

隨著社會經濟發展的步伐不斷加快，建設用地指標的日趨緊張，耕地面積減少帶來的問題也日漸突出。創新土地流轉制度，有效促進城鄉土地的和諧對接，意義非凡。“城鄉建設用地增減掛鉤” 模式為解決這一問題提供了新的思路。

1 城鄉建設用地增減掛鉤的內涵及作用

“城鄉建設用地增減掛鉤”是一種新的土地整理、利用和管理模式。城鄉建設用地增減掛鉤一方面是建設用地的掛鉤，即在一定區域范圍內城鎮建設用地的增加，必須以相當規模的農村建設用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效利用的農村集體建設用地的方式，為工業化、城鎮化提供必要的建設用地，實現城鄉建設用地總規模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農村土地綜合整治新增加的耕地，以整理出一定數量和質量的耕地為途徑，在動態過程中，通過合理規劃布局，在特定規劃區域內減少一定數量耕地的同時，相應增加一定數量城鎮建設用地的一種做法，是緩解用地供需矛盾，突破發展瓶頸制約的有效手段之一。

通過推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，有利于在嚴格保護耕地的基礎上加快城鎮化和現代化進程，“掛鉤”指標的交易是“先造地后用地”的方式，對耕地的保護力度更大、保護效果更好。同時，確保建設用地總量不增加，有效緩解城鎮發展用地壓力。通過建新拆舊，可以促進農村居住向城鎮或中心村集中，基本農田向保護區集中，可以為城鎮建設發展拓展空間，滿足經濟發展對土地資源的剛性需求，促進城鄉建設用地的合理布局和協調發展；另一方面，有利于新農村建設步伐的加快。有效實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區。將周轉指標用地全部參照國有經營性建設用地的形式出讓，可以發展高層次的產業和其他項目，促進第一、二、三產業的協調發展，加快推進農民增收，改善生產、生活條件，縮小城鄉差距。

三是激活城鄉要素市場，完善城鄉統一土地市場體系。農村土地整理潛力巨大，農村的土地價值通過城鄉統一的土地市場將得到大幅提高[1]。

城鄉建設用地增減掛鉤可以有效的實現土地資源的節約集約利用，打破農村浪費閑置嚴重，而城市土地資源緊張的不平衡局面，因此掛鉤政策前存在較大的潛力空間，對我國現階段具有重要的現實意義。

2 增減掛鉤政策實施難點

我國土地制度的主導是政府部門，在政府主導型模式下，政策的權威性，實施力度較大，但是其籌資渠道單一，致使財政緊張，資金不能按期到位，影響工程進度和質量標準[2]，各地方政府機械執行政府指令，對周轉指標的關注度太高，期望值過大現象，過分追求建設用地指標，忽略了優化用地結構、提高耕地質量等工作，往往增減掛鉤所實現的僅僅是數量的掛鉤而非質量上的掛鉤[3]。

在我國特定的土地二元制下，城鄉土地的政策支撐點總是會理所當然的向城市傾斜，似乎增減掛鉤政策過后的因擴張而造成對農村的用地布局、農地生產能力、農村生態等的外部性影響，幾乎很少關心，農民和農村的權益得不到切實的保障，鄉鎮農村政策過后似乎只是將富余土地進行了上繳，國家與集體間進行了華麗轉接，而于農民而言，再無收獲可言，因此，在本政策的實施過程中，務必要確保農民的利益不受損害，作好農民減地之后后期保障安置工作，不能使增減掛鉤演變成一場“圈地運動”。

3 增減掛鉤政策有效性解析

掛鉤政策在實施過程中雖然面臨很多的難點，但不能抹殺其先進性的一面：首先政策可行，符合中央“節約集約利用土地，誓保耕地18億畝紅線的重大任務”。統籌城鄉發展，引導農民集中居住、工業向鎮級以上工業集中區集中，促進村莊適度集聚和土地資源的集約利用，改善農村面貌和農業生產條件，提高土地利用效益，因此掛鉤工作的開展符合當前國家的政策要求；其次，農村建設用地整理潛力可行。農村建設用地整理潛力巨大，為掛鉤政策的實施提供了可能。目前全國農村建設用地的總量約是城鎮建設用地的5倍，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放，農村建設用地整理潛力越大的地區，城鄉建設用地增減掛鉤可行性越高。主要從農村居民點分散程度、居民點廢棄閑置率、人均居民點面積、周轉指標占拆舊區面積比例等指標來衡量。最后，經濟可行性，在當前土地資源緊缺的情況下，將大量閑置浪費的農村鄉鎮土地轉化上市，確保耕地保質保量、周轉指標如期交易，實現土地價值的最大化。只要政府部門進行正確引導，增減掛鉤政策將成為緩解城鄉土地矛盾的有效途徑：

1）建立健全的法律機制

主要通過政府強制力，對代表政府的地方行政部門進行嚴格的法制約束，嚴禁為獲取周轉指標，以次充好；嚴禁以任何形式占有基本農田；嚴禁先占后補；要求相關政府部門將宣傳工作落實到位，廣泛聽取鄉鎮民眾的意見，以爭取增減掛鉤工作順利實施。

2）明晰掛鉤指標交易的權利內容

除必要的政策宣傳外，還應對增減掛鉤工作的實施留有緩沖時間，以確保各鄉鎮對于掛鉤土地的權屬清晰。城鄉建設用地增減掛鉤的農村建設用地的條件和范圍設立必要的門檻，避免造成農村建設用地的盲目整理、重復建設，只追求指標、忽視耕地質量和民生民意，這就扭曲了“掛鉤”政策的初衷，而保護耕地的目標和任務也很難落實。農村建設用地流轉要考慮具備以下

3）建立嚴格的掛鉤指標管理機制

根據全國土地利用規劃，設定宏觀調控周轉指標，計劃調節農村集體建設用地指標交易量。再具體根據各省地實際情況進行指標的微調，要避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，使政策初衷充分實現。

4）農民權益的不容忽視

對于實際參與到掛鉤政策當中的農民，要確實做到后續權益保障工作：首先，應逐步提高土地征用補償費標準，確保農民按照現實市場價格獲取土地收益；其次，應建立合理的利益分享機制，允許集體和農民合理分享到所征土地的增值收益，避免“買斷式”征占土地的現象。對房地產開發等開發性項目用地，引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，參與土地市場交易；再次，應建立失地農民社會保障體系。建立失地農民養老保障、最低生活保障、和醫療保障制度，提供受教育和培訓機會，及法律援助等，使他們擁有基本的生存權與發展權。此外，還要創新農民安置方式，重點提倡為農民提供就業崗位的安置方法。重點提高失地農民的職業技能，加大對失地農民的再就業培訓力度，積極為他們的就業拓寬渠道。采用優惠政策鼓勵企業接受失地農民再就業，為失地農民創造更多就業機會[1]。

5）加強監督機制建設

加強城鄉建設用地增減掛鉤政策宣傳力度，使深入人心，提高公眾參與積極性和監督積極性：嚴格依照有關法律法規監督“掛鉤”程序和實施的規范化，對耕地占補平衡的監督管理和考核要量和質兩手抓，堅決杜絕“占優補劣”的現象；監督周轉指標的使用的使用情況及土地增值收益的合理分配。

4 結論

通過各地增減掛鉤試點所反饋的情況來看，增減掛鉤是一項順勢而為、行之有效的好政策。該政策在正確引導，有效實施的情況下，可以對由于土地資源緊缺造成的“耕地保護缺動力”、“城鎮化缺土地”、“農民增收缺渠道”、“新農村建設缺資金”、“城鄉統籌缺抓手”、“深化農村土地管理制度改革缺平臺”[4]等一系列問題起到良好的推動作用。故而，從加強土地管理和耕地保護來看，增減掛鉤是“占補平衡“思路和合理延伸，是破解資源匱乏與閑置浪費并存現象的利器。

參考文獻：

[1]朱琳 城鄉建設用地增減掛鉤政策研究[D].西南大學 碩士論文，2010

[2]吳次芳 農村土地整理模式、技術標準及其對土地資源優化配置的影響[D].浙江大學碩士論文，2002.〕

[3]調查發現：城鎮與農村建設用地掛鉤試點存在四大問題[R].領導決策信息，2007（12）：24

[4]吳春岐：我國集體建設用地流轉制度研究[J]《中國房地產》2013-01

作者簡介：

魏海霞，1979年出生，廣東省廣東工貿職業技術學院，實驗師，研究方向：土地及房地產管理、城鄉規劃。