新公共管理視域下的我國基層政府應急管理機制

劉丹

【摘要】伴隨社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，我國已經(jīng)進入突發(fā)事件的高發(fā)期，頻發(fā)的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件已經(jīng)成為影響我國社會穩(wěn)定的重要因素。尤其是我國已經(jīng)進入改革攻堅的關(guān)鍵時期，深化政府機構(gòu)改革，提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)和政府行政能力建設(shè)迫切要求政府尤其是基層政府加強應急管理機制建設(shè)，提高應急管理水平。

【關(guān)鍵詞】應急管理；基層政府；公共管理

中圖分類號：D62 文獻標識碼A： 文章編號：1006-0278（2014）05-109-02

一、新公共管理理論的涵義

新公共管理理論作為政府管理研究領(lǐng)域的一種新理論以及政府機構(gòu)改革的新的實踐模式，它不僅指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，而且還指一種新的公共行政模式和改革運動。它以（理性）“經(jīng)濟人”假設(shè)為前提，以經(jīng)濟學理論和私營部門的管理為基礎(chǔ)，將市場競爭機制和企業(yè)管理方法引入到公共服務中，改造傳統(tǒng)政府的服務模式。這一概念最早由英國著名公共管理學家胡德于1991年在一篇《一種名為普適性的運動》中提出來的，他將新公共管理的特征歸納為專業(yè)化管理、績效測量、產(chǎn)出控制、單位分化、競爭、私人部門管理和節(jié)約資源七個方面。

二、我國基層政府應急管理面臨的困境

近年來，我國基層政府在應急管理工作中取得了重要成績，逐步建立了突發(fā)事件應急管理機制，應急處置能力和應急管理水平不斷提高，形成了突發(fā)事件的整體應急框架，在突發(fā)事件應急法律法規(guī)、基層應急隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得顯著成效，同時，預警監(jiān)測機制、應急響應機制、應急處置機制、恢復重建機制等不同環(huán)節(jié)的運行機制在突發(fā)事件中得到應用并日益發(fā)揮重要作用，突發(fā)事件應急處置效率得到顯著提高。雖然基層政府在應急管理中取得了重要成績，但是在應對諸如汶川地震、甲型H1N1等重大突發(fā)事件中仍存在一些不足。當前我國基層政府在應急管理中面臨的困境表現(xiàn)在以下四方面：

（一）靈活準確的預警監(jiān)測機制尚不完善

1.應急意識淡薄。受傳統(tǒng)慣性思維的影響，大部分基層政府官員存在麻痹大意的傾向，缺乏強烈的應急管理意識，沒有將應急管理納入到常態(tài)化管理中，面對突發(fā)事件經(jīng)常陷入恐慌狀態(tài)，尤其是作為應急管理責任者的基層政府，由于缺少對相關(guān)應急知識與應對技能的學習，應急管理水平比較低。

2.應急管理機構(gòu)缺乏。我國基層還沒有建立獨立、常設(shè)的應急管理機構(gòu)，所謂的應急管理機構(gòu)大多是在事件發(fā)生時臨時組成的“某某調(diào)查小組”、“某某委員會”，這些臨時機構(gòu)沒有一個有效的應急處理計劃與操作方案，其機構(gòu)和人員缺乏連續(xù)性，當突發(fā)事件過后就撤銷解散，人員各自回原單位，以后再遇到重大危機事件又如法炮制，形成了撞擊式的被動反映模式。

3.應急演練不到位?；鶎诱幱趹惫芾淼暮诵奈恢?，是成功應對突發(fā)事件的第一關(guān)口，定期組織相關(guān)單位、群眾進行應急模擬演練是基層政府的重要職責。但目前我國基層政府工作人員和相關(guān)單位未能將應急演練落實到位，尤其是在突發(fā)事件發(fā)生時不能及時有效的動員相關(guān)部門、組織單位和群眾投入到實際的應急救災中，由于缺乏相關(guān)的應急經(jīng)驗和應急技能，不能及時有效的解決突發(fā)事件。

（二）公開透明的信息管理機制相對滯后

1.信息公開機制缺失。一直以來，我國各級政府沿用的是一種金字塔式的等級森嚴的層級組織管理體制，權(quán)力高度集中在上級政府，上級政府的政策和指示通過各級政府以及相關(guān)部門層層傳遞，基層信息也是通過各級政府組織層層上報，由于層級過多，難免出現(xiàn)信息過濾效應，形成行政信息專屬，導致基層政府喪失決策權(quán)，使某些突發(fā)事件從局部演變成全局事件。

2.信息服務平臺建設(shè)落后。完善的信息服務平臺是成功應對突發(fā)事件的必要環(huán)節(jié)。目前我國大多數(shù)基層政府都存在信息網(wǎng)絡(luò)體系不完善、信息傳遞不暢通、信息聯(lián)動不靈敏等問題，由于各個應急管理信息系統(tǒng)相互分割，缺乏互通互連，難以在政府和群眾之間實現(xiàn)信息資源的充分共享，導致綜合性的信息分析和研判不足。

（三）持久長效的管理環(huán)境機制缺失

1.行政問責機制不完善。始于非典時期的行政問責制雖然對政府在應急管理中承擔的責任和義務做出了明確規(guī)定，但是在很大程度上都是依靠行政性文件或臨時性的行政決定進行的，對規(guī)范基層政府官員行使應急處置職權(quán)作用不大。

2.應急法律機制不健全?；鶎诱畱狈ㄖ撇唤∪憩F(xiàn)在兩個方面：一是應急法律體系不完善。到目前為止，我國尚沒有一部完整的緊急狀態(tài)管理法，存在許多法律空白和漏洞，而且頒布的政府職能部門處理危機的法規(guī)、規(guī)章以及應急管預案針對性強、行業(yè)特點突出，不具有普遍的指導性，在基層的使用性不強。二是應急管理法律法規(guī)執(zhí)行不到位，表現(xiàn)為有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、難獲救濟等，基層政府作為處置突發(fā)事件的載體，應以法律規(guī)范自身行為的運作，確保各種行為在法律的監(jiān)督下進行，但在實際的應急管理中，大多數(shù)基層官員只是從自身利益出發(fā)，對應急法律的執(zhí)行不到位，權(quán)大于法的現(xiàn)象時常發(fā)生。

3.非政府組織參與機制弱化。由于受傳統(tǒng)慣性思維的影響，基層政府將自身作為處理突發(fā)事件的唯一機構(gòu)，不重視發(fā)揮非政府組織的作用，導致非政府組織參與應急管理的熱情被壓抑，使應急管理的參與主體單一，社會整體參與度較低，同時，我國政府并未在方針政策支持以及參與途徑上為非政府組織提供充分保障。

（四）科學高效的應急保障機制不夠健全

1.專業(yè)應急隊伍培訓機制欠缺。一方面，缺少對應急隊伍協(xié)同作戰(zhàn)能力的培訓。一方面，缺乏對專業(yè)應急隊伍素質(zhì)的培訓。長期以來，由于宣傳教育和重視不足，基層政府官員、醫(yī)療、救災部門的專業(yè)化人員缺乏應急能力方面的培訓，應急救援隊伍的專業(yè)化素質(zhì)較低，遇到突發(fā)事件容易陷入驚慌失措的局面，不利于應急管理工作的開展。

2.應急資金保障機制不完善。首先，中央政府對基層政府的財政支持力度不夠。其次，對應急資金的監(jiān)督力度不足。最后，融資渠道不健全。

3.應急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機制不配套。目前基層政府轄區(qū)在交通、軌道、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面距離抗災標準還存在很大差距，對基礎(chǔ)設(shè)施的布局規(guī)劃不合理，所以突發(fā)事件發(fā)生時疏散工作比較困難。

三、完善基層政府應急管理機制的對策

（一）以電子政務推進應急管理信息機制

新公共管理倡導的網(wǎng)上政府、電子政府、電子政務、數(shù)字政府理念對推進政府信息公開，完善基層政府應急管理信息機制提供了借鑒，是加強基層政府行政能力建設(shè)與應急能力建設(shè)的催化劑。將新公共管理倡導的電子政務理念應用于基層政府應急管理機制建設(shè)中，對促進信息公開，保障公眾的知情權(quán)，推進應急信息系統(tǒng)建設(shè)有重要意義。

（二）以非政府組織理念強化參與機制

新公共管理中的非政府組織理念是伴隨社會的不斷發(fā)展與政府職能的日益完善而提出的。基層政府作突發(fā)事件的載體，必然在應急管理中扮演主要角色，但由于突發(fā)事件的廣泛性和復雜性等特點，僅靠基層政府的力量是遠遠不夠的，這就為非政府組織應急管理作用的發(fā)揮提供了空間。將非政府組織理念尤其是合作政府的理念應用到基層政府應急管理機制建設(shè)中，有利于多元化社會參與機制的建立與完善。

（三）以績效管理提升應急管理評估機制

隨著新公共管理改革浪潮在世界范圍的推進，新公共管理倡導的以績效為導向的管理理念不僅為基層政府改革提供了新的理論視角，也為基層政府應急管理評估機制建設(shè)注入了新的活力。建立完善的基層政府應急管理評估機制，提高基層政府的應急管理能力成為基層政府面臨的重要任務，如何將績效管理理念運用到基層應急管理的實踐中，健立科學合理的應急管理評估機制是值得深思的問題。

（四）以法制理念規(guī)范應急管理法律機制

以法律規(guī)范行政權(quán)力的運作是新時期建設(shè)法治型政府的需要，它為提高政府應急管理能力，健全應急管理法律機制提供了制度保障?；鶎诱鳛閼惫芾淼妮d體，在應急管理法律機制建設(shè)中仍存在許多不足，因此需要強化新公共管理中的法制理念，規(guī)范和引導基層政府應急管理法律機制建設(shè)。

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