從司法改革看中國(guó)法治建設(shè)

摘 要 當(dāng)代中國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，民主政治的日益完善和人權(quán)保障的大眾化，社會(huì)呼求司法領(lǐng)域的改革。黨的十八屆四中全會(huì)提出“依法治國(guó)”，指出全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。在此背景下，深入探討司法體制改革具有重要的理論意義和實(shí)際意義。本文將從概念界定、改革背景和改革舉措三方面來(lái)論述如何在深化改革的背景下推進(jìn)中國(guó)法制建設(shè)。

關(guān)鍵詞 司法改革 歷史演變 成就與問(wèn)題 改革舉措

作者簡(jiǎn)介：王偉舟，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，本科，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-141-02

一、概念界定

探討司法改革，我們首先要明確司法體制、司法改革、改革主體及改革對(duì)象的基本概念。

（一）司法體制概念

對(duì)于司法體制，學(xué)界存在爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為，司法體制改革的核心是司法機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系。有的認(rèn)為，司法體制主要指國(guó)家設(shè)置哪些司法機(jī)關(guān)和法律授權(quán)給哪些專門組織以及它們之間的職權(quán)劃分和相互關(guān)系。筆者認(rèn)為，司法體制是國(guó)家司法權(quán)行使的范圍以及司法機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分及其相互關(guān)系。我國(guó)人民法院、人民檢察院、司法行政機(jī)關(guān)、公安安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄以及法律授權(quán)的律師、公證和仲裁等社會(huì)組織依照法律或法律授權(quán)行使職權(quán)構(gòu)成我國(guó)的司法體制。

（二）司法改革含義

關(guān)于司法改革，有的人將司法變革定義為司法的發(fā)展變化，即指隨著社會(huì)變遷所發(fā)生的司法的形式變化和價(jià)值轉(zhuǎn)型過(guò)程。有的人認(rèn)為司法改革是指對(duì)已經(jīng)創(chuàng)立的司法制度進(jìn)行部分調(diào)整。筆者認(rèn)為，司法改革的是有關(guān)司法體制和司法機(jī)制，即司法主體、司法行為、司法客體和司法行為的變化與革新的總稱。

（三）司法改革主體

司法改革的主體，是指誰(shuí)有資格參與司法改革進(jìn)程并在其中發(fā)揮決定性的主導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，司法改革中有重要作用的主體至少應(yīng)包括：一是全體公民；二是司法機(jī)關(guān)及司法人員；三是律師及律師協(xié)會(huì)；四是立法機(jī)關(guān)；五是政府。本文將重點(diǎn)對(duì)于司法機(jī)關(guān)中的法院及司法人員展開(kāi)論述。

（四）司法改革對(duì)象

司法改革的對(duì)象是指司法改革到底應(yīng)當(dāng)“改”什么。有的學(xué)者認(rèn)為司法改革的對(duì)象主要指司法體制與司法機(jī)制，詳言之包括了司法主體、司法行為、司法客體、司法程序四方面的內(nèi)容。本文，將針對(duì)司法機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制及司法人員選用機(jī)制進(jìn)行探討。

二、司法改革的背景

（一）司法改革回顧

關(guān)于司法改革的進(jìn)程大部分學(xué)者認(rèn)為分為三個(gè)階段，具體如下：

1.第一階段。學(xué)者普遍認(rèn)為，從1978年改革開(kāi)放到90年代初為司法改革的第一階段，核心是重建司法規(guī)范制度和恢復(fù)司法秩序，致力于變革一般司法審判工作方法，規(guī)范審判行為和訴訟程序。第一階段，屬于我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的初期，各個(gè)方面基礎(chǔ)工作亟待完善。

2.第二階段。學(xué)者普遍認(rèn)為第二階段是從1992年黨的十四大到2002年黨的十六大召開(kāi)。這個(gè)階段法院全面推進(jìn)審判方式改革，改革內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能，改革審判權(quán)行使方式，推行審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員制度，探索法官職業(yè)化建設(shè)，并改革司法禮儀。這個(gè)階段，我國(guó)法制建設(shè)逐漸完善，對(duì)于司法機(jī)構(gòu)、審判方式及刑事法律開(kāi)始了重點(diǎn)改革。

3.第三階段。學(xué)者普遍認(rèn)為第三階段以2003年中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立為標(biāo)志開(kāi)展。2008年，以優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障四個(gè)方面為主要內(nèi)容的第三輪司法改革啟動(dòng)，標(biāo)志著我國(guó)司法改革創(chuàng)新步入了總體統(tǒng)籌的階段。第三階段，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)階段，我國(guó)法制改革在司法統(tǒng)一、司法獨(dú)立、司法公正等方面開(kāi)始了進(jìn)程。

（二）司法改革現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)在的司法現(xiàn)狀存在很多缺陷，有的學(xué)者認(rèn)為司法存在等級(jí)化、行政化、商業(yè)化和地方化問(wèn)題。有的認(rèn)為我國(guó)司法體制存在統(tǒng)一性、計(jì)劃性和系統(tǒng)性問(wèn)題。本文，將圍繞法院體制存在的行政化、地方化和法官低職化展開(kāi)論述。

1.關(guān)于法院行政化。司法行政化是指違背司法的規(guī)律，將法院、法官及司法判斷過(guò)程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中，按照行政權(quán)的行事方式行使審判權(quán)，導(dǎo)致司法被行政“格式化”的異化現(xiàn)象。

（1）法院人事管理的行政化。法院行政級(jí)別化及內(nèi)部格式化。審判員有副科級(jí)、科級(jí)、副處級(jí)、處級(jí)、副廳級(jí)、廳級(jí)和副部級(jí)、部級(jí)之分。法官的招聘、升遷、獎(jiǎng)懲處罰、離任退職等，都是按照行政機(jī)關(guān)管理的方法進(jìn)行運(yùn)作。

（2）審判決策機(jī)制行政化。法院過(guò)分強(qiáng)調(diào)集體行使審判權(quán)，實(shí)行“案件審批制度”。即所有的案件在獨(dú)任審判員或合議庭審理后，在判決前，主審人員必須將案件審理的具體意見(jiàn)上報(bào)業(yè)務(wù)主管的行政業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，如庭長(zhǎng)或副庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)。其次，法院的審判委員會(huì)制度造成了審判的高度集中，形成法官服從庭長(zhǎng)，庭長(zhǎng)服從院長(zhǎng)的行政化審判決策機(jī)制，導(dǎo)致“判而不審，審而不判”的局面。

（3）審級(jí)間的行政化。在實(shí)際工作當(dāng)中，上級(jí)法院在一定程度上指導(dǎo)下級(jí)法院的工作。當(dāng)下級(jí)法院遇到法律規(guī)定不明確、涉及較大社會(huì)影響和政治問(wèn)題以及實(shí)施關(guān)系較復(fù)雜的問(wèn)題，往往會(huì)向上級(jí)請(qǐng)示，并按照上級(jí)法院的回復(fù)進(jìn)行處理。

行政化體制雖然在處理事務(wù)方面利于保持一致，但是動(dòng)搖了上訴制度和獨(dú)立審判。法院審判的神秘性和內(nèi)部的暗箱操作，使司法喪失審判程序的正當(dāng)性。法院存在的集體審判、指示審判，“審者不判，判者不審”的奇特現(xiàn)象，容易造成冤假錯(cuò)案，難以追究裁判者責(zé)任。

2關(guān)于法院地方化。司法地方化是指司法機(jī)關(guān)及其工作人員在司法活動(dòng)過(guò)程中受到地方或者地方利益團(tuán)體的不當(dāng)控制和干擾，使司法的獨(dú)立性受到威脅，從而表現(xiàn)出的司法異化現(xiàn)象。

法院地方化具體表現(xiàn)在：一是各級(jí)人民法院的設(shè)置與各級(jí)行政區(qū)劃相一致，隸屬關(guān)系歸地方。二是法官管理地方化，財(cái)政支出、行政配給由地方提供。三是地方黨委通過(guò)政法委協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)案件審判。

司法地方化使法院受制于地方，法官的職級(jí)待遇、職務(wù)升遷、政治命運(yùn)都掌握在地方政府或黨委。法官在審判中常常考慮地方領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，導(dǎo)致司法人員“辦案為錢，為錢辦事”，插手經(jīng)濟(jì)糾紛，保護(hù)地方，成為地方利益和部門利益的“保護(hù)傘”。 司法地方化破壞了司法權(quán)的統(tǒng)一，妨礙了司法獨(dú)立，損害了司法公正公信。

3.關(guān)于法官低職化。在法官系統(tǒng)中，由于缺乏科學(xué)的選拔制度，法官、檢察官遴選制度不統(tǒng)一、不規(guī)范；基層有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的司法人員無(wú)法有序進(jìn)入國(guó)家、省級(jí)高層司法機(jī)關(guān)供職。這造成了司法人員規(guī)則不公平、機(jī)會(huì)不公平、起點(diǎn)不公平，大大挫傷了基層司法人員的積極性、創(chuàng)造性，導(dǎo)致一些基層司法機(jī)關(guān)出現(xiàn)中青年骨干“斷層”現(xiàn)象。

三、司法改革措施

改革司法體制的關(guān)鍵是打破現(xiàn)行法院運(yùn)作體系，對(duì)法院運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行重新配置。對(duì)于司法改革，學(xué)者們的建議很多，筆者將從去行政化、去地方化和法院隊(duì)伍建設(shè)三方面來(lái)展開(kāi)論述。

（一）去行政化

1.法院人事的去行政化。從內(nèi)部取消各機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別，使各審判庭與其他機(jī)構(gòu)脫鉤，所有在同一級(jí)法院的法官具有同等地位。法院不再設(shè)庭長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)等行政性官員，使法官成為完全獨(dú)立的審判人員。

2.法院審判決策的去行政化。對(duì)于審判委員，有的學(xué)者主張維持現(xiàn)狀，有的主張改革，有的主張廢除。筆者認(rèn)為應(yīng)改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制。審委會(huì)應(yīng)不再討論個(gè)案判決結(jié)果，改由合議庭討論決定。審委會(huì)也不再討論個(gè)案認(rèn)定事實(shí)和適用法律問(wèn)題，專注認(rèn)定事實(shí)或適用法律中存在的重大疑問(wèn)的問(wèn)題，所有參加審判委員會(huì)討的委員都必須參與法庭審判活動(dòng)。其次，行政管理權(quán)與審判權(quán)相分離。審判庭只負(fù)責(zé)組織合議制，審判人員不再承擔(dān)或附加行政事務(wù)責(zé)任。確保主審法官、合議庭的主體地位和獨(dú)立辦案責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)。

3.法院審級(jí)的去行政化。筆者主張徹底取消案件請(qǐng)示做法，廢除案件審批環(huán)節(jié)，下級(jí)法院不得向上級(jí)法院就具體案件的審理問(wèn)題請(qǐng)示匯報(bào)，上級(jí)法院也不得向下級(jí)法院就具體案件審理發(fā)出命令、指示和意見(jiàn)。最高人民法院的司法解釋，僅對(duì)一些法律條文的內(nèi)涵和外延作字面的以及合乎邏輯的擴(kuò)張性或者限制性解釋。

（二）去地方化

1.法院管轄的去地方化。探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，從橫向打破司法管轄與行政轄區(qū)的重疊，削弱地方干預(yù)司法的屏障。建立最高人民法院的巡回法庭，專門受理跨省之間的標(biāo)的額較大的民事、經(jīng)濟(jì)案件，并監(jiān)督地方法院的工作。

2.費(fèi)用管理的去地方化。實(shí)行中央和省兩級(jí)管理體制。中央財(cái)政保障最高人民法院的經(jīng)費(fèi)，省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障各地區(qū)法院的經(jīng)費(fèi)。

3.人事管理的去地方化。全國(guó)人大產(chǎn)生最高人民法院，并任免其法官。省級(jí)人大產(chǎn)生最高人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院，并任免其法官。

4.黨務(wù)管理的去地方化。黨的體制實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，全國(guó)各級(jí)法院黨組織服從最高法院黨委，最高人民法院對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，黨務(wù)與業(yè)務(wù)分開(kāi)，黨委不參與具體案件的審判。

（三）法官隊(duì)伍建設(shè)

法官精英化是法治對(duì)現(xiàn)代司法體制的必然要求，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員遴選及分類管理制度，是提升司法獨(dú)立性的關(guān)鍵。對(duì)于法官隊(duì)伍建設(shè)，筆者有以下看法：

1.法官資格準(zhǔn)入。最高人民法院的法官由國(guó)家主席提名，全國(guó)人大任命，高級(jí)人民法院由最高人民法院提名，國(guó)家主席任命；中級(jí)人民法院和基層人民法院的法官由高級(jí)人民法院院長(zhǎng)提名，最高人民法院院長(zhǎng)任命。法官應(yīng)從通過(guò)國(guó)家司法考試、法學(xué)研究生、律師、公證員等法律專業(yè)工作者中公開(kāi)選拔。

2.法官職業(yè)保障。司法任職年限應(yīng)該逐步放寬到終身任職，司法人員的工資待遇應(yīng)比相同工作年限的政府公務(wù)員高，以增強(qiáng)自身抵御司法腐敗的能力，保障司法廉潔，提高司法公信。法官無(wú)故不可無(wú)故更換，享有一定的司法豁免權(quán)并保障法官的學(xué)習(xí)、進(jìn)修權(quán)利。

四、結(jié)論

關(guān)于如何將司法體制過(guò)渡到一個(gè)新體制是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。改革原有的體制必然觸動(dòng)現(xiàn)有體制下的利益。法院體制下的行政化、地方化和法官的低職化，制約著法院乃至整個(gè)司法體制的進(jìn)程。今年的十八屆四中全會(huì)以“依法治國(guó)”為主題，通過(guò)了“依憲治國(guó)、錯(cuò)案追究、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件登記、法官選拔新則等方面的決定。有的人說(shuō)，司法改革的“春天來(lái)了”，這讓我們感到欣喜。至于改革最終力度怎樣，是“雷聲大雨點(diǎn)小”，還是落到實(shí)處，我們拭目以待。

最后，司法體制的改革這個(gè)話題很大，會(huì)涉及很寬廣的研究領(lǐng)域。通過(guò)本文敘述，希望更多學(xué)者能夠投入這一綜合領(lǐng)域，為我國(guó)司法改革建言獻(xiàn)策。

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