淺析扶貧資金互助社的可持續(xù)發(fā)展

劉夢男 王陽 劉勇

【摘要】 扶貧資金互助社作為一項(xiàng)扶貧制度創(chuàng)新，在資金方面，突破了傳統(tǒng)的財(cái)政資金無償使用原則，變?yōu)橛袃敽蜐L動使用，并且通過吸收農(nóng)戶互助金，放大了資金總量，提高了使用效應(yīng)；在發(fā)展方面，注重培養(yǎng)貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，通過農(nóng)戶自己組建資金互助社，互相扶持發(fā)展，提高了其脫貧能力。然而，從資金方面來看，仍需要與外部的商業(yè)銀行合作以彌補(bǔ)其資金不足；從發(fā)展方面來看，也需要與專業(yè)合作社、專業(yè)大戶合作以提高其自生能力。惟有通過多組織的協(xié)同發(fā)展，方能實(shí)現(xiàn)其自身的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】 扶貧資金互助社 協(xié)同 可持續(xù)發(fā)展

一、傳統(tǒng)扶貧模式的不足

自建國以來，尤其是改革開放以來，我國政府一直在為農(nóng)村反貧困而努力，扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的成就。農(nóng)村的貧困人口從1978年的2.5億人下降到2007年的1479萬；低收入人口從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬。但我們也逐漸意識到，我國傳統(tǒng)的以財(cái)政扶貧為主要模式的反貧困工作面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

我國單一的財(cái)政扶貧機(jī)制，影響了扶貧資金的使用效率。一直以來，我國的扶貧資源分配都是由自上而下的行政主導(dǎo)，貧困群體只是“被動的投工投勞和自籌資金”，從而導(dǎo)致扶貧工作成為單向的政府行為，大大降低了扶貧項(xiàng)目的適應(yīng)性和扶貧效果的有效性。政府是反貧困資源決策與分配的單一主體，使得政府財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制相對單一，貧困群體的主動參與程度極低，并且主觀意識上認(rèn)為是國家的“救濟(jì)款”，缺乏對貸款的有效需求，有勞動能力但處于最低收入水平的貧困農(nóng)戶仍難以有效利用互助資金的貸款服務(wù)，這必然會影響到資金的使用效率。同時，在一定程度上也容易造成貧困地區(qū)或貧困農(nóng)戶的“等、靠、要”思想，難以培養(yǎng)貧其自我發(fā)展能力與機(jī)制。

1986年國家開始投入大量財(cái)政扶貧資金，但是由于委托代理機(jī)制沒有得到很好解決，導(dǎo)致“尋租”問題十分嚴(yán)重，扶貧資金到戶率很低。扶貧資金發(fā)放機(jī)構(gòu)缺乏積極性，將扶貧貼息貸款當(dāng)成政策性任務(wù)來完成。1990年我國開始了公益性小額貸款試點(diǎn)，依靠外界捐贈資金，采取團(tuán)體貸款的方式向貧困農(nóng)戶提供小額信貸服務(wù)，在社會上產(chǎn)生了較大的影響。但是政府“體制內(nèi)”的扶貧貸款和這種公益性小額貸款是相互獨(dú)立發(fā)展的，公益性小額貸款大多是以非政府組織形式存在。公益性小額信貸由于資金缺乏，導(dǎo)致服務(wù)覆蓋面積受到很大限制。

1996年起我國通過借鑒小額信貸模式開展扶貧貸款，將“體制內(nèi)”財(cái)政扶貧資金和小組聯(lián)保、整存零還等小額信貸機(jī)制結(jié)合在一起，希望解決扶貧貸款偏離貧困農(nóng)戶和還款效率低下的問題。但由于資金來源于國家財(cái)政，在所有權(quán)方面，不但產(chǎn)權(quán)不清，且沒有構(gòu)建有效的委托代理機(jī)制，地方政府借助地方扶貧辦對扶貧資金進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致交易成本太高，使小組聯(lián)保等國際意義上的小額信貸機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，體制內(nèi)存在的問題得不到解決，對小額信貸的理解就會存在偏差，導(dǎo)致政府和民間的聯(lián)合沒有取得應(yīng)有的效果。

顯然，資金支持是貧困農(nóng)戶擺脫貧困的必要而非充分條件，如何培育貧困農(nóng)戶有效的自我發(fā)展機(jī)制，迫在眉睫。就個人能力而言，貧困農(nóng)戶本身即為農(nóng)村地區(qū)的弱勢群體，自我發(fā)展能力非常有限，僅僅依靠政府給予一定的資金支持而促使其擺脫貧困境地，是不現(xiàn)實(shí)的。而通過合作組織的發(fā)展對于貧困的小農(nóng)戶應(yīng)對市場風(fēng)險、提高收入水平有著重要意義。但是無論是政府還是農(nóng)戶，在發(fā)展農(nóng)戶合作組織方面都面臨著一系列挑戰(zhàn)和困難。在反貧困中政府需要引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)組織方式的創(chuàng)新，做到既能夠滿足貧困農(nóng)戶的資金需求，同時又能參與合作組織的管理，而且還能處理好與村行政和地方行政以及信用社的關(guān)系。

二、扶貧資金互助社的創(chuàng)新

扶貧資金互助社是應(yīng)對上述挑戰(zhàn)而進(jìn)行的一項(xiàng)反貧困制度創(chuàng)新。互助資金實(shí)質(zhì)上是在借鑒國際和民間組織信貸扶貧模式的基礎(chǔ)上，由扶貧和財(cái)政部門共同利用財(cái)政扶貧資金直接支持貧困農(nóng)戶的一種新的扶貧方式。它既是對財(cái)政扶貧資金使用方式的一種改革和創(chuàng)新，也在一定程度上彌補(bǔ)了貧困地區(qū)農(nóng)村金融市場發(fā)育不足的問題。它是以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，以村民自愿繳納一定數(shù)額的互助金為依托，以其他資金為補(bǔ)充，按照“民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展”的原則，在行政村內(nèi)建立的生產(chǎn)發(fā)展資金。

扶貧資金互助資金是在借鑒國內(nèi)其他組織的社區(qū)基金模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，實(shí)際上只是國際上所謂社區(qū)基金的一種特殊的模式。它的不同之處在于：本金來源于政府財(cái)政扶貧資金，并由政府部門組織和發(fā)動。它的目標(biāo)是在農(nóng)村金融市場暫時失靈的情況下，政府暫時介入信貸市場并通過農(nóng)戶互助和自我管理的方式為貧困和低收入人口提供信貸服務(wù)。2009年前，各地基本上根據(jù)自己的理解來推進(jìn)互助資金試點(diǎn)工作，發(fā)展模式各有不同。2009年9月國務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困村村級互助資金試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)互助資金應(yīng)“不出（跨）村、不吸儲”。在這一指導(dǎo)意見下，各地開始更加規(guī)范互助資金的運(yùn)作程序，以更好地規(guī)避風(fēng)險。

目前已有的主要互助資金模式的資金構(gòu)成都可以分為兩個部分：個人投入資金和財(cái)政投入資金。但是在具體的籌資方法方面有所不同，具體來看，主要有以下幾種模式：第一，“財(cái)政扶貧資金+互助金”，這是互助資金操作指南主要推薦的模式。在這種模式中，互助資金主要來源于國家財(cái)政扶貧資金（或省級扶貧資金），目前比較普遍的做法是財(cái)政部門給予每個互助社10—15萬資金支持，農(nóng)戶交納少量的互助金，數(shù)十元到數(shù)百元不等；第二，“財(cái)政扶貧資金+農(nóng)戶入股”，這種模式下互助資金主要由扶貧資金和農(nóng)戶交納的股金構(gòu)成，一般采取“貧困戶贈股、一般戶配股、富裕戶入股”的模式來募集股金，而且貧困戶每個村按一定比例（如10%以內(nèi)）確定，并由村民民主評選并張榜公示。

這種“財(cái)政資金+ 農(nóng)戶資金”的模式，政府向每個試點(diǎn)村提供10—15萬元財(cái)政扶貧資金作為互助資金種子資金，根據(jù)國務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部于2009年頒布的《貧困村村級互助資金試點(diǎn)指導(dǎo)手冊（試行）》對此作了界定：“互助資金中財(cái)政扶貧資金和捐贈資金及其增值部分歸所在行政村的全體村民所有。村民繳納的互助金及其增值部分歸其本人所有”。顯然，該模式改變了以往財(cái)政資金免費(fèi)式的、救濟(jì)式的扶貧方式，并且通常情況下會將資金產(chǎn)權(quán)量化到個人。互助資金將財(cái)政扶貧資金由一次性無償投入，變?yōu)橛袃敽蜐L動使用，放大了資金總量，提高了使用效應(yīng)；同時通過吸收農(nóng)戶互助金和其他資金，資金總量和帶動效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2010年底，全國28個省（區(qū)、市）共計(jì)1013個縣、1.28萬個貧困村村級開展了互助資金試點(diǎn)。村級互助資金總規(guī)模26.24億元，平均每個村資金規(guī)模約20萬元，其中中央財(cái)政扶貧資金8.19億元，各省（區(qū)、市）安排資金11.46億元。財(cái)政扶貧資金占78%，農(nóng)戶資金占22%，入會農(nóng)戶112萬。中央財(cái)政資金試點(diǎn)591縣（市）覆蓋了5460個村，省級試點(diǎn)縣（市）780個覆蓋了8040個村。從2001年至2010年，中央財(cái)政累計(jì)安排扶貧貸款財(cái)政貼息資金54.15億元人民幣、發(fā)放扶貧貸款近2000億元人民幣。

三、多組織的協(xié)同發(fā)展

公益性小額貸款由于資金短缺，服務(wù)覆蓋面積受到很大限制，小額貸款公司有資金優(yōu)勢，但是逐利性和動機(jī)性太強(qiáng)，難以承擔(dān)服務(wù)“三農(nóng)”的重任。扶貧資金互助社雖然在傳統(tǒng)的扶貧模式上有一定的創(chuàng)新，但是仍然在兩個方面存在缺陷：一是雖然有財(cái)政資金作為種子基金，輔之以社員的股金，但仍不足以滿足農(nóng)戶的資金需求，因而需要擴(kuò)大資金來源；二是僅僅依靠向提供貧困農(nóng)戶提供一定量的資金，期望其擺脫貧困境地是不現(xiàn)實(shí)的，這些貧困農(nóng)戶大多數(shù)自我發(fā)展能力有限，因而需要在生產(chǎn)組織方面給與更大的支持。顯然，扶貧資金互助社如果需要達(dá)到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，仍然需要多組織的協(xié)同。

1、擴(kuò)大資金來源——與商業(yè)銀行的合作

為了緩解資金緊張的問題，一些地區(qū)的互助社在地方政府和金融部門的配合下，開始與金融機(jī)構(gòu)合作，從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借款以獲得更大規(guī)模的貸款。目前有兩種合作方式：一是金融機(jī)構(gòu)向互助社批發(fā)資金，由互助社負(fù)責(zé)發(fā)放、回收和管理。如一些地區(qū)由省財(cái)政廳出資作為擔(dān)保，農(nóng)信社或者商業(yè)銀行按倍數(shù)（如三倍）的比例放大，并以優(yōu)惠利率向互助社提供授信貸款；二是將互助社的資金（包括財(cái)政扶貧資金和農(nóng)戶入股資金）作為抵押存入金融機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)按一定的倍數(shù)放大貸款額度，發(fā)放給互助社社員，資金的發(fā)放、回收和管理由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時，農(nóng)村合作銀行與互助社簽訂《擔(dān)保承諾書》，對貸款質(zhì)量進(jìn)行控制，通過聯(lián)保的方式不但可以降低信貸風(fēng)險，還能夠取得顯著地經(jīng)濟(jì)效益。

2、增強(qiáng)自生能力——與專業(yè)合作社的合作

國際上一些著名的扶貧組織，如孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額貸款模式，其客戶還款率基本上保持在98%以上，在獲得良好社會效益的同時也獲得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。大量研究表明其在給貧困客戶提供小額資金支持的同時，對客戶的項(xiàng)目、技術(shù)支持也給與了足夠的重視，以保證客戶獲得成功，從而提高其還款履約能力。

國內(nèi)一些區(qū)域，如重慶市、湖南省等逐步探索出了“扶貧互助社+專業(yè)合作社+貧困戶”、“扶貧互助社+專業(yè)大戶+貧困戶”的運(yùn)行機(jī)制和模式。通過專業(yè)合作社或大戶為農(nóng)民找到發(fā)展項(xiàng)目，通過互助資金為農(nóng)民提供項(xiàng)目所需資金。這樣，貧困客戶一方面獲得了資金支持，另一方面也在生產(chǎn)方面獲得了幫助，提高了其獲得成功的概率，以便歸還互助社提供的借貸資金，促使互助社的可持續(xù)發(fā)展。

四、政策建議

扶貧資金互助社作為一項(xiàng)扶貧制度創(chuàng)新，雖然突破了傳統(tǒng)的扶貧財(cái)政資金無償使用原則，以及鼓勵貧困農(nóng)戶的資金互助，但仍不足以實(shí)現(xiàn)其自生的可持續(xù)發(fā)展。

在資金方面，一是可以培育有社會責(zé)任感的投資者，通過在法律上、收稅上、輿論上、政策上等多方面給予投資者相應(yīng)的補(bǔ)償，吸引更多的社會責(zé)任投資者進(jìn)入信貸扶貧領(lǐng)域。二是需要與外部的商業(yè)銀行合作，借助商業(yè)銀行的資金優(yōu)勢，結(jié)合扶貧資金互助社的技術(shù)與機(jī)制優(yōu)勢，采取“商業(yè)銀行”、“扶貧資金互助社”和“貧困農(nóng)戶”相結(jié)合的運(yùn)作模式，通過商業(yè)銀行向扶貧資金互助社發(fā)放批量貸款，由扶貧資金互助社負(fù)責(zé)資金使用，以彌補(bǔ)其資金不足。此外，還應(yīng)該與專業(yè)合作社、專業(yè)大戶合作，促使貧困農(nóng)戶提高其自生自救能力，進(jìn)一步降低貸款風(fēng)險，提高貸款還款率。惟有通過多組織的協(xié)同發(fā)展，方能實(shí)現(xiàn)其自身的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）