影響環(huán)境保護效果的原因及對策研究

劉建福

摘要：指出了當前我國的環(huán)境問題形勢嚴峻環(huán)境污染、環(huán)境沖突事件數(shù)量不斷上升，環(huán)境質(zhì)量沒有明顯改善。因此，切實提高環(huán)境保護效果，依法有效制止企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為成為環(huán)保部門急需解決的課題。提出了從加強環(huán)保部門自身建設、優(yōu)化制度設計，提高企業(yè)保護環(huán)境積極性、強化各部門聯(lián)動機制、改變現(xiàn)有工作思路、提高公眾環(huán)保意識等5個方面來解決當前環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境保護不力問題，以促使環(huán)境保護工作順利有效開展，使環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，真正實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

關鍵詞：環(huán)境；問題；保護；對策

中圖分類號：X322文獻標識碼：A文章編號：1674—9944（2014）09—0202—03

1引言

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)數(shù)量不斷增加、生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，與此同時城市化進程也在持續(xù)推進，城市規(guī)模急劇增加，由此引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾不斷加劇，環(huán)境問題日益嚴重。盡管國家制定了一系列相應的法律法規(guī)來保護及改善環(huán)境，但環(huán)境污染違法行為、環(huán)境沖突事件數(shù)量還是不斷上升，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化。人民群眾對環(huán)境污染治理效果不滿，甚至抱怨政府部門不作為。因此，如何提高環(huán)境保護效果，如何依法有效制止企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為，已成為當前亟待解決的重大課題。

2影響環(huán)境保護效果的原因分析

2.1法律賦予環(huán)保部門的執(zhí)法權力不完善

環(huán)保部門缺乏必要的強制手段。現(xiàn)有環(huán)保法律沒有像工商、稅務等部門具有的查封、凍結(jié)、扣押、沒收等強制措施。這在一定程度上造成了違法企業(yè)對環(huán)保部門的處罰決定視而不見、有法不依、執(zhí)法不從的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，環(huán)保部門對這類抗法行為處理力不從心，導致環(huán)境違法行為得不到及時有效的制止，這類抗法現(xiàn)象直接破壞了環(huán)保法律法規(guī)的權威性、嚴肅性和環(huán)境執(zhí)法的有效性[1]。

2.2環(huán)境執(zhí)法部門自身建設滯后

環(huán)境執(zhí)法隊伍中部分人員素質(zhì)不高。某些基層執(zhí)法人員服務意識不強，官僚作風盛行，日常環(huán)境監(jiān)管不到位、執(zhí)法工作依賴于專項行動，對群眾反映的環(huán)境污染問題不重視，消極應付，導致群眾對環(huán)保部門極為不滿。有些環(huán)境執(zhí)法人員不按行政處罰程序辦事，甚至為企業(yè)通風報信、包庇袒護環(huán)境違法行為[2]。

環(huán)境執(zhí)法部門人力有限，技術力量不夠。當在管轄區(qū)域內(nèi)不同的企業(yè)同時偷排時，環(huán)境執(zhí)法部門應付不過來，造成不能及時抵達排污現(xiàn)場進行環(huán)境執(zhí)法，等執(zhí)法部門抵達現(xiàn)場時，違法行為已經(jīng)停止。另外由于環(huán)境執(zhí)法部門的環(huán)境監(jiān)測手段和設備有限，導致執(zhí)法部門不能及時、全面、準確地收集企業(yè)違法排污的證據(jù)，也給執(zhí)法部門今后對違法企業(yè)進行處理增加了困難。

2.3環(huán)境違法企業(yè)處罰力度不夠

企業(yè)守法、違法成本倒掛，不愿在環(huán)保上投入。在實際操作中，我國環(huán)保執(zhí)法往往陷入“排污-查處-罰款-繼續(xù)排污-繼續(xù)罰款-再繼續(xù)排污”的怪圈，這種惡性循環(huán)中的最終結(jié)果是執(zhí)法不斷、罰款不斷、排污不止[3]。造成這種現(xiàn)象的根本原因是企業(yè)按照法律法規(guī)要求在環(huán)保上的投入及環(huán)保設施的日常運轉(zhuǎn)所需的費用總額高于企業(yè)違法成本。特別是某些中小企業(yè)由于規(guī)模和技術限制等因素的存在，其污染治理成本已遠高于其可能獲得的經(jīng)濟效益。在這種情況下，企業(yè)寧愿被罰款也不愿意在環(huán)保上進行投入[4]。

2.4企業(yè)環(huán)保意識弱、違法行為復雜多變

企業(yè)環(huán)保意識弱，社會責任感不強。企業(yè)在實際生產(chǎn)過程中，往往把主要精力和資源都放在產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品銷售等能產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益的環(huán)節(jié)上，對環(huán)境保護這樣不僅不產(chǎn)生經(jīng)濟利益而且還需要花錢的事情沒有動力去實施，甚至為了短期利益無視環(huán)境法律偷排亂放，給周邊環(huán)境帶來嚴重污染。

企業(yè)違法排污行為復雜多變。企業(yè)的生產(chǎn)一般不穩(wěn)定，產(chǎn)品隨著市場需求經(jīng)常變換，致使排放的污染物種類、數(shù)量、濃度無規(guī)律，變化很大。有些工廠隨市場變化間歇生產(chǎn)，有的因經(jīng)營狀況經(jīng)常處于開開停停的狀態(tài)，生產(chǎn)無規(guī)律；有的工廠排污口不明，排污情況無法監(jiān)控；而且不同企業(yè)的污染源，污染物產(chǎn)生環(huán)節(jié)都不盡相同。與普通污染源環(huán)境監(jiān)察相比，在檢查內(nèi)容、技巧、方法等方面都有其特殊性，這些情況也給環(huán)境執(zhí)法工作帶來了很大的困難[5]。

2.5公眾參與環(huán)境保護作用得不到有力體現(xiàn)

環(huán)境保護工作代表的是廣大人民群眾的利益，環(huán)境保護具有廣泛的社會性，是一項全社會的事業(yè)。環(huán)境執(zhí)法不僅僅是環(huán)保部門的事情，應該充分發(fā)揮群眾的作用來有效促進環(huán)保工作的開展。但是在實際中，由于公眾參與流于形式，環(huán)境污染的直接受害者，卻在環(huán)境保護中無所作為，不能有效參與環(huán)境保護 [6]。

3對策與建議

3.1優(yōu)化制度設計，提高企業(yè)加強環(huán)境治理的主動性

3.1.1建立環(huán)境違法曝光制度

企業(yè)是獨立的經(jīng)濟主體，以追求經(jīng)濟利益為目的。建立企業(yè)環(huán)境違法曝光制度對企業(yè)的環(huán)境違法行為進行曝光，企業(yè)的環(huán)境污染行為被曝光，必將會影響該企業(yè)的社會形象以及產(chǎn)品的品牌價值[7]。企業(yè)從自身利益出發(fā)，會盡可能地減少違法行為來維護企業(yè)自身良好的社會形象。因此，環(huán)境違法曝光制度對企業(yè)減少環(huán)境違法行為具有強大的內(nèi)生驅(qū)動力，建立全國聯(lián)網(wǎng)的污染企業(yè)曝光平臺能有效地促使企業(yè)改善它們在環(huán)境保護方面的表現(xiàn)，減少環(huán)境污染事件的發(fā)生[8]。

3.1.2創(chuàng)新污染懲罰制度，增加企業(yè)違法成本

由于企業(yè)守法、違法成本倒掛，企業(yè)寧愿被罰款也不肯在環(huán)保上進行投入，現(xiàn)行的僅依靠環(huán)保部門對污染企業(yè)進行罰款的處理措施不能有效地改善企業(yè)在環(huán)保方面的表現(xiàn)。所以，不僅要對污染企業(yè)進行罰款，更需要通過對懲罰的制度創(chuàng)新來提高企業(yè)違法可能要承擔的直接或間接損失，使企業(yè)違法成本遠高于環(huán)境治理投入，企業(yè)才會自覺改善環(huán)境保護措施。政府部門可采取提高違法企業(yè)納稅稅率，提高違法企業(yè)的用水、用電等生產(chǎn)要素的價格，政府采購限制環(huán)境違法企業(yè)投標，金融部門降低企業(yè)的信用額度，限制企業(yè)的融資擴建等新措施對環(huán)境違法的企業(yè)從各個方面進行懲罰，讓環(huán)境違法企業(yè)經(jīng)營壓力增加、生存空間減少，迫使違法企業(yè)主動迅速地采取有效措施糾正其違法行為。endprint

3.1.3建立企業(yè)治污激勵機制

環(huán)保部門可設立專項資金用于支持企業(yè)對現(xiàn)有環(huán)保設備進行改造，提高企業(yè)改善污染治理措施的積極性。企業(yè)主動對環(huán)保設施進行技術改造升級，經(jīng)環(huán)保部門對技改方案進行核準后，根據(jù)該環(huán)保設施技改項目的投資總額和減排效果綜合考慮確定給予該技改項目的資金支持比例。支持資金可分兩批給予，第一批作為支持該企業(yè)進行環(huán)保設施技改的啟動資金，幫助企業(yè)盡快啟動項目，第二批等該項目經(jīng)過環(huán)保設施竣工驗收合格后再批復給企業(yè)，以防止企業(yè)以改造環(huán)保設備巧立名目騙取專項資金。政府部門還可設立“環(huán)境友好型企業(yè)”和“最具環(huán)保意識企業(yè)家”獎，對積極保護環(huán)境的企業(yè)和企業(yè)家進行表彰和獎勵。通過環(huán)境友好型企業(yè)和最具有環(huán)境保護意識企業(yè)家的榜樣和示范作用引導和帶動其他企業(yè)和企業(yè)家關注環(huán)保、改善企業(yè)環(huán)境保護措施。

3.1.4建立企業(yè)管理者環(huán)境保護培訓制度

企業(yè)環(huán)境違法主要原因有兩個：一方面是受經(jīng)濟利益驅(qū)動；另一方面是企業(yè)管理者環(huán)境保護意識不夠。針對部分企業(yè)管理者環(huán)境法律法規(guī)知識缺乏，環(huán)境保護意識淡薄的情況，可定期針對企業(yè)管理者開展法律知識和污染處理技術方面的培訓，讓企業(yè)管理者知道環(huán)保法律法規(guī)要求企業(yè)應當采取的環(huán)保措施及環(huán)境違法應當承擔的法律責任。讓企業(yè)管理者了解污染處理應該采取什么樣的技術方法。通過建立企業(yè)管理者定期培訓制度讓企業(yè)家知道自己在環(huán)境保護方面應該做什么，用什么技術來做，找什么單位來做，通過什么程序來做等一系列問題，提高企業(yè)自身環(huán)境保護能力。

3.2加強環(huán)保部門自身建設

加強環(huán)保部門自身建設要從兩方面著手。一是提高執(zhí)法人員素質(zhì)，具體包括加強對執(zhí)法人員思想道德素質(zhì)、政策業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法操作能力等方面的教育。同時，執(zhí)法人員要自覺接受各方監(jiān)督，實行透明執(zhí)法，集中力量查辦群眾反映強烈、與群眾利益密切相關的污染案件，樹立良好的環(huán)境執(zhí)法形象，避免因執(zhí)法人員不作為、亂作為損害環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的公正性。二是環(huán)保部門要加強內(nèi)部管理。把好環(huán)境執(zhí)法人員的使用關和教育關，建立嚴格的執(zhí)法人員考核、監(jiān)督制度。按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一裝備的要求，加強環(huán)境執(zhí)法隊伍的標準化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力[9]。

3.3轉(zhuǎn)變工作思路，提升環(huán)境保護工作效果

傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法是以末端治理為主，屬于事后補救型執(zhí)法，顯然已經(jīng)不適應現(xiàn)階段環(huán)境保護的需要，必須轉(zhuǎn)變工作思路，把工作重心向源頭控制、全過程監(jiān)察、綜合管理的全方位環(huán)境監(jiān)察方式轉(zhuǎn)移。加強源頭控制，嚴把新建項目預審關、“三同時”驗收關，以執(zhí)法推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、推進污染減排。堅決防止高耗能、高污染、低水平重復建設抬頭，堅決關閉淘汰“五小”和“三高兩低”企業(yè)。加強過程監(jiān)察，加大治污設施的監(jiān)管力度，確保治污設施完好、運行正常、達標排放，減少污染物產(chǎn)生。加強重點監(jiān)控，繼續(xù)深入開展環(huán)保整治行動，重點監(jiān)管城市污水處理廠、垃圾集中處理設施和化工、電鍍、印染、造紙、電力、鋼鐵等重點行業(yè)[10]。切實提高環(huán)保工作的針對性、有效性，解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題，增強群眾對環(huán)保工作成績的認同感。

3.4借力執(zhí)法，增強環(huán)境執(zhí)法的權威性

環(huán)保、公安部門合力打擊環(huán)境違法犯罪，形成聯(lián)動執(zhí)法。環(huán)保部門在涉嫌犯罪的案件辦理中，主要是發(fā)現(xiàn)、查處、移送涉嫌犯罪的行為以及后續(xù)配合公安機關辦案。各級環(huán)保部門要做到有案必查、違法必究，查處到位、執(zhí)行到位。達到移送條件的案件，必須移送公安機關，避免以罰代刑。公安機關的主要任務是對違反治安管理規(guī)定的行為立案查處，對涉嫌環(huán)境犯罪的案件立案偵查，保障環(huán)境執(zhí)法順利進行。

加強與環(huán)境監(jiān)測部門合作。環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察部門一直各自獨立工作，帶來了巨大的資源浪費，環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護工作不可分割的組成部分，監(jiān)察體現(xiàn)了環(huán)保工作的權威性，監(jiān)測則不但保證了環(huán)保工作的科學性，還為環(huán)保執(zhí)法的后續(xù)工作提供了企業(yè)污染環(huán)境的有力證據(jù)。加強兩者業(yè)務聯(lián)動，不僅可以提高效率，而且可以增強環(huán)境執(zhí)法的準確性、公正性和權威性[11]。

加強與稅務、經(jīng)貿(mào)、工商、銀行等部門合作。加強與這些部門的協(xié)商和溝通，取得它們的支持與配合，并建立聯(lián)動執(zhí)法機制，明確職責，互通信息，形成合力，與這些部門一起落實對環(huán)境違法企業(yè)和個人的懲罰措施。

3.5提升公眾環(huán)境保護意識，鼓勵公眾參與

保護環(huán)境功在當代，利在千秋，必須引起全社會的高度重視，要廣泛動員社會各界的力量，為保護環(huán)境而共同努力。首先，要加強公眾參與。把廣大群眾要求改善環(huán)境的愿望轉(zhuǎn)化為保護環(huán)境的自覺行動，樹立“保護環(huán)境人人有責”的社會風尚。鼓勵開展群眾性的環(huán)境監(jiān)督，讓群眾自覺維護自身環(huán)境權益，同環(huán)境違法行為做堅決斗爭，促進城鄉(xiāng)環(huán)境污染防治，保護好生態(tài)環(huán)境；其次，要加強環(huán)境法治。依法治國是我國的基本治國方略，加強環(huán)境法制建設是依法治國的重要組成部分。要大力開展環(huán)境法制宣傳教育，提高全民和企業(yè)的環(huán)境法治意識，特別是提高各級領導和公職人員的法制觀念和依法保護環(huán)境的能力。克服有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的錯誤傾向。

2014年9月綠色科技第9期4結(jié)語

當前我國環(huán)境問題形勢嚴峻，環(huán)境違法行為、環(huán)境污染事件引發(fā)的社會沖突在急劇增加，這些都對我國的環(huán)境保護工作提出了更高的要求。但是由于各種原因，我國環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境保護效果不理想的問題仍未根本解決。要從根本上改變執(zhí)法難、環(huán)境保護效果不理想的狀況，就需要各級政府認清形勢、轉(zhuǎn)變工作思路，增強環(huán)保工作的緊迫感和責任感。從加強環(huán)保部門自身建設、優(yōu)化制度設計，提高企業(yè)保護環(huán)境積極性、強化各部門聯(lián)動機制、改變現(xiàn)有工作思路、提高公眾環(huán)保意識5個方面來解決當前環(huán)境執(zhí)法難、環(huán)境保護不力問題，促使環(huán)境保護工作順利有效開展，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護和諧統(tǒng)一。

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