影響環境保護效果的原因及對策研究

劉建福

摘要：指出了當前我國的環境問題形勢嚴峻環境污染、環境沖突事件數量不斷上升，環境質量沒有明顯改善。因此，切實提高環境保護效果，依法有效制止企事業單位的環境違法行為成為環保部門急需解決的課題。提出了從加強環保部門自身建設、優化制度設計，提高企業保護環境積極性、強化各部門聯動機制、改變現有工作思路、提高公眾環保意識等5個方面來解決當前環境執法難、環境保護不力問題，以促使環境保護工作順利有效開展，使環境質量根本好轉，真正實現人與自然和諧發展。

關鍵詞：環境；問題；保護；對策

中圖分類號：X322文獻標識碼：A文章編號：1674—9944（2014）09—0202—03

1引言

隨著經濟的發展，企業數量不斷增加、生產規模不斷擴大，與此同時城市化進程也在持續推進，城市規模急劇增加，由此引發的經濟發展與環境保護矛盾不斷加劇，環境問題日益嚴重。盡管國家制定了一系列相應的法律法規來保護及改善環境，但環境污染違法行為、環境沖突事件數量還是不斷上升，環境質量持續惡化。人民群眾對環境污染治理效果不滿，甚至抱怨政府部門不作為。因此，如何提高環境保護效果，如何依法有效制止企事業單位的環境違法行為，已成為當前亟待解決的重大課題。

2影響環境保護效果的原因分析

2.1法律賦予環保部門的執法權力不完善

環保部門缺乏必要的強制手段。現有環保法律沒有像工商、稅務等部門具有的查封、凍結、扣押、沒收等強制措施。這在一定程度上造成了違法企業對環保部門的處罰決定視而不見、有法不依、執法不從的現象經常出現，環保部門對這類抗法行為處理力不從心，導致環境違法行為得不到及時有效的制止，這類抗法現象直接破壞了環保法律法規的權威性、嚴肅性和環境執法的有效性[1]。

2.2環境執法部門自身建設滯后

環境執法隊伍中部分人員素質不高。某些基層執法人員服務意識不強，官僚作風盛行，日常環境監管不到位、執法工作依賴于專項行動，對群眾反映的環境污染問題不重視，消極應付，導致群眾對環保部門極為不滿。有些環境執法人員不按行政處罰程序辦事，甚至為企業通風報信、包庇袒護環境違法行為[2]。

環境執法部門人力有限，技術力量不夠。當在管轄區域內不同的企業同時偷排時，環境執法部門應付不過來，造成不能及時抵達排污現場進行環境執法，等執法部門抵達現場時，違法行為已經停止。另外由于環境執法部門的環境監測手段和設備有限，導致執法部門不能及時、全面、準確地收集企業違法排污的證據，也給執法部門今后對違法企業進行處理增加了困難。

2.3環境違法企業處罰力度不夠

企業守法、違法成本倒掛，不愿在環保上投入。在實際操作中，我國環保執法往往陷入“排污-查處-罰款-繼續排污-繼續罰款-再繼續排污”的怪圈，這種惡性循環中的最終結果是執法不斷、罰款不斷、排污不止[3]。造成這種現象的根本原因是企業按照法律法規要求在環保上的投入及環保設施的日常運轉所需的費用總額高于企業違法成本。特別是某些中小企業由于規模和技術限制等因素的存在，其污染治理成本已遠高于其可能獲得的經濟效益。在這種情況下，企業寧愿被罰款也不愿意在環保上進行投入[4]。

2.4企業環保意識弱、違法行為復雜多變

企業環保意識弱，社會責任感不強。企業在實際生產過程中，往往把主要精力和資源都放在產品質量和產品銷售等能產生直接經濟效益的環節上，對環境保護這樣不僅不產生經濟利益而且還需要花錢的事情沒有動力去實施，甚至為了短期利益無視環境法律偷排亂放，給周邊環境帶來嚴重污染。

企業違法排污行為復雜多變。企業的生產一般不穩定，產品隨著市場需求經常變換，致使排放的污染物種類、數量、濃度無規律，變化很大。有些工廠隨市場變化間歇生產，有的因經營狀況經常處于開開停停的狀態，生產無規律；有的工廠排污口不明，排污情況無法監控；而且不同企業的污染源，污染物產生環節都不盡相同。與普通污染源環境監察相比，在檢查內容、技巧、方法等方面都有其特殊性，這些情況也給環境執法工作帶來了很大的困難[5]。

2.5公眾參與環境保護作用得不到有力體現

環境保護工作代表的是廣大人民群眾的利益，環境保護具有廣泛的社會性，是一項全社會的事業。環境執法不僅僅是環保部門的事情，應該充分發揮群眾的作用來有效促進環保工作的開展。但是在實際中，由于公眾參與流于形式，環境污染的直接受害者，卻在環境保護中無所作為，不能有效參與環境保護 [6]。

3對策與建議

3.1優化制度設計，提高企業加強環境治理的主動性

3.1.1建立環境違法曝光制度

企業是獨立的經濟主體，以追求經濟利益為目的。建立企業環境違法曝光制度對企業的環境違法行為進行曝光，企業的環境污染行為被曝光，必將會影響該企業的社會形象以及產品的品牌價值[7]。企業從自身利益出發，會盡可能地減少違法行為來維護企業自身良好的社會形象。因此，環境違法曝光制度對企業減少環境違法行為具有強大的內生驅動力，建立全國聯網的污染企業曝光平臺能有效地促使企業改善它們在環境保護方面的表現，減少環境污染事件的發生[8]。

3.1.2創新污染懲罰制度，增加企業違法成本

由于企業守法、違法成本倒掛，企業寧愿被罰款也不肯在環保上進行投入，現行的僅依靠環保部門對污染企業進行罰款的處理措施不能有效地改善企業在環保方面的表現。所以，不僅要對污染企業進行罰款，更需要通過對懲罰的制度創新來提高企業違法可能要承擔的直接或間接損失，使企業違法成本遠高于環境治理投入，企業才會自覺改善環境保護措施。政府部門可采取提高違法企業納稅稅率，提高違法企業的用水、用電等生產要素的價格，政府采購限制環境違法企業投標，金融部門降低企業的信用額度，限制企業的融資擴建等新措施對環境違法的企業從各個方面進行懲罰，讓環境違法企業經營壓力增加、生存空間減少，迫使違法企業主動迅速地采取有效措施糾正其違法行為。endprint

3.1.3建立企業治污激勵機制

環保部門可設立專項資金用于支持企業對現有環保設備進行改造，提高企業改善污染治理措施的積極性。企業主動對環保設施進行技術改造升級，經環保部門對技改方案進行核準后，根據該環保設施技改項目的投資總額和減排效果綜合考慮確定給予該技改項目的資金支持比例。支持資金可分兩批給予，第一批作為支持該企業進行環保設施技改的啟動資金，幫助企業盡快啟動項目，第二批等該項目經過環保設施竣工驗收合格后再批復給企業，以防止企業以改造環保設備巧立名目騙取專項資金。政府部門還可設立“環境友好型企業”和“最具環保意識企業家”獎，對積極保護環境的企業和企業家進行表彰和獎勵。通過環境友好型企業和最具有環境保護意識企業家的榜樣和示范作用引導和帶動其他企業和企業家關注環保、改善企業環境保護措施。

3.1.4建立企業管理者環境保護培訓制度

企業環境違法主要原因有兩個：一方面是受經濟利益驅動；另一方面是企業管理者環境保護意識不夠。針對部分企業管理者環境法律法規知識缺乏，環境保護意識淡薄的情況，可定期針對企業管理者開展法律知識和污染處理技術方面的培訓，讓企業管理者知道環保法律法規要求企業應當采取的環保措施及環境違法應當承擔的法律責任。讓企業管理者了解污染處理應該采取什么樣的技術方法。通過建立企業管理者定期培訓制度讓企業家知道自己在環境保護方面應該做什么，用什么技術來做，找什么單位來做，通過什么程序來做等一系列問題，提高企業自身環境保護能力。

3.2加強環保部門自身建設

加強環保部門自身建設要從兩方面著手。一是提高執法人員素質，具體包括加強對執法人員思想道德素質、政策業務素質和執法操作能力等方面的教育。同時，執法人員要自覺接受各方監督，實行透明執法，集中力量查辦群眾反映強烈、與群眾利益密切相關的污染案件，樹立良好的環境執法形象，避免因執法人員不作為、亂作為損害環保部門環境執法的公正性。二是環保部門要加強內部管理。把好環境執法人員的使用關和教育關，建立嚴格的執法人員考核、監督制度。按照統一名稱、統一職能、統一裝備的要求，加強環境執法隊伍的標準化、規范化管理，提高執法水平和能力[9]。

3.3轉變工作思路，提升環境保護工作效果

傳統的環境執法是以末端治理為主，屬于事后補救型執法，顯然已經不適應現階段環境保護的需要，必須轉變工作思路，把工作重心向源頭控制、全過程監察、綜合管理的全方位環境監察方式轉移。加強源頭控制，嚴把新建項目預審關、“三同時”驗收關，以執法推進產業結構調整、推進污染減排。堅決防止高耗能、高污染、低水平重復建設抬頭，堅決關閉淘汰“五小”和“三高兩低”企業。加強過程監察，加大治污設施的監管力度，確保治污設施完好、運行正常、達標排放，減少污染物產生。加強重點監控，繼續深入開展環保整治行動，重點監管城市污水處理廠、垃圾集中處理設施和化工、電鍍、印染、造紙、電力、鋼鐵等重點行業[10]。切實提高環保工作的針對性、有效性，解決危害群眾健康和影響可持續發展的突出環境問題，增強群眾對環保工作成績的認同感。

3.4借力執法，增強環境執法的權威性

環保、公安部門合力打擊環境違法犯罪，形成聯動執法。環保部門在涉嫌犯罪的案件辦理中，主要是發現、查處、移送涉嫌犯罪的行為以及后續配合公安機關辦案。各級環保部門要做到有案必查、違法必究，查處到位、執行到位。達到移送條件的案件，必須移送公安機關，避免以罰代刑。公安機關的主要任務是對違反治安管理規定的行為立案查處，對涉嫌環境犯罪的案件立案偵查，保障環境執法順利進行。

加強與環境監測部門合作。環境監測與監察部門一直各自獨立工作，帶來了巨大的資源浪費，環境監察和環境監測是環境保護工作不可分割的組成部分，監察體現了環保工作的權威性，監測則不但保證了環保工作的科學性，還為環保執法的后續工作提供了企業污染環境的有力證據。加強兩者業務聯動，不僅可以提高效率，而且可以增強環境執法的準確性、公正性和權威性[11]。

加強與稅務、經貿、工商、銀行等部門合作。加強與這些部門的協商和溝通，取得它們的支持與配合，并建立聯動執法機制，明確職責，互通信息，形成合力，與這些部門一起落實對環境違法企業和個人的懲罰措施。

3.5提升公眾環境保護意識，鼓勵公眾參與

保護環境功在當代，利在千秋，必須引起全社會的高度重視，要廣泛動員社會各界的力量，為保護環境而共同努力。首先，要加強公眾參與。把廣大群眾要求改善環境的愿望轉化為保護環境的自覺行動，樹立“保護環境人人有責”的社會風尚。鼓勵開展群眾性的環境監督，讓群眾自覺維護自身環境權益，同環境違法行為做堅決斗爭，促進城鄉環境污染防治，保護好生態環境；其次，要加強環境法治。依法治國是我國的基本治國方略，加強環境法制建設是依法治國的重要組成部分。要大力開展環境法制宣傳教育，提高全民和企業的環境法治意識，特別是提高各級領導和公職人員的法制觀念和依法保護環境的能力。克服有法不依、執法不嚴、違法不究的錯誤傾向。

2014年9月綠色科技第9期4結語

當前我國環境問題形勢嚴峻，環境違法行為、環境污染事件引發的社會沖突在急劇增加，這些都對我國的環境保護工作提出了更高的要求。但是由于各種原因，我國環境執法不力、環境保護效果不理想的問題仍未根本解決。要從根本上改變執法難、環境保護效果不理想的狀況，就需要各級政府認清形勢、轉變工作思路，增強環保工作的緊迫感和責任感。從加強環保部門自身建設、優化制度設計，提高企業保護環境積極性、強化各部門聯動機制、改變現有工作思路、提高公眾環保意識5個方面來解決當前環境執法難、環境保護不力問題，促使環境保護工作順利有效開展，實現環境質量根本好轉，真正實現經濟發展與環境保護和諧統一。

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