關于建立糧食主產區利益補償機制問題的探討

于偉++孟祥萍++張學鋒

摘要：糧食關系到國計民生、興邦定國，是維系社會穩定的重要基礎。而這個基礎無論在什么時候都是不可動搖的。保證糧食安全的先決條件是保護好耕地資源。耕地的減少是一個現實問題，如何解決這個現實問題，保護耕地，保障糧食安全，是現如今乃至將來所要面臨的重要任務。

關鍵詞：耕地；保護；糧食安全；措施

中圖分類號：F323.21 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.20.004

2002年以來，國家對糧食生產和種糧大戶實行了補貼、獎勵和價格支持等一系列調控措施，促進了糧食產量的穩定增長，為保持糧價的穩定奠定了基礎。吉林省是國家糧食主產區之一， 各項補貼政策的實施對調動糧農生產積極性、增加農民收入和調控市場供給能力都產生了一定的積極影響，但也有一些局限性。因此，探討糧食主產區的利益補償機制問題，對提高糧食生產的積極性、保障國家長期糧食安全意義重大。

1 糧食補貼政策沿革情況

糧食補貼政策在我國大致經歷1953～1993 年的糧食統購統銷，1993～2003 年的糧食購銷價改革，2004 年至今的由流通環節的間接補貼轉變為對糧食生產者的直接補貼三個階段。2002年我省東豐縣是國家糧食直接補貼試點之一，2004年國家對種糧農民的直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼全省范圍正式實施，2005年國家實施對產糧大縣的獎勵政策，2006年又增加了對種糧農民的農資綜合補貼。上述各項措施，加上對重點糧食品種實行科技支持政策以及最低收購價、臨儲收購和目標價格政策，構成了當前糧食生產利益補償政策的主體。從吉林省近幾年的情況看，一是糧食補貼資金總量逐年增加。由2006年的30.2億增加到2013年的107億元。其中，糧食直補從2004年15.39億元增加到2013年19.20億元，農資綜合補貼從2006年7.59億元增加到2013年59.67億元，良種補貼從2004年1.84億元增加到2013年7.43億元，農機補貼從2004年0.025億元增加到2013年10.7億元（見圖1）。二是補貼的標準有所提高。由2004年畝均26元增加到2013年131元，人均標準從107元增加到602元。其中，糧食直補畝均由2004年26元增加到2006年33元至今，人均標準從2004年107元增加到2006年133元至今。農資綜合補貼畝均由2006年13元增加到2012年98元，近三年未變，人均標準從53元增加到469元。農作物良種補貼標準多年未變，玉米、大豆和小麥良種補貼標準為每畝10元，水稻、棉花良種補貼標準為每畝15元。

2 補貼政策落實效果

2.1 糧食生產連創新高

我省作為國家商品糧調出大省，近年來糧食生產穩步發展，播種面積持續上升，產量連續登上了200億斤、300億斤、400億斤、500億斤、600億斤、700億斤6個臺階，全省人均糧食占有量、商品率、調出量和玉米出口量均居全國前列。2013年全省糧食面積7184.9萬畝，比補貼政策實施前的2003年增加1164.4萬畝，增幅為19.3%；糧食總產達到710.2億斤，比2003年451.8億斤增產258.4億斤，增幅為57.2%；全省平均糧食畝產988.5斤，比2003年750.5斤增加238斤，增幅為31.8%。

2.2 種糧農民收入增加

從圖3可見，我省農民收入逐年遞增，糧食生產獲得各項補貼和人均獲得的補貼金額也呈逐年遞增趨勢。補貼收入成為農民人均純收入中必不可少的部分，對促進糧食生產起到了不可替代的作用。農民人均純收入由2006年的3641元增加到2013年9621元，增長5980元。人均補貼金額由205.34元增加到753.47元，增長548.13元。人均補貼金額占農民人均純收入的比重在5%～10%之間。

2.3 農業機械化水平進一步提升

糧食產量的增長與農業機械化水平的提升成正比。近年來，農機補貼促使我省農機裝備總量持續快速增長，農機作業水平穩步提升，農機化新技術推廣應用步伐加快，農機大戶和農機專業合作組織蓬勃發展。到2013年底，全省農機總動力達到2726.59萬千瓦，農作物耕種收綜合機械化水平達到73.6%；全省固定資產原值50萬元以上的農機化作業服務組織和農機大戶達到5400戶（個）。

3 糧食主產區利益補償機制存在的問題

3.1 種糧比較效益較低，成本上升抵消部分補貼收入

為了調動廣大農民的種糧積極性、保障糧食安全，雖然國家自2002年起就開始對種糧農民實施補貼，但種糧比較效益仍然較低。一是與蔬菜等其他經濟作物相比，畝均效益較低。一般來說糧菜效益比在1∶4左右，所以在運輸方便和市場銷路好的個別地區，部分農民選擇改種蔬菜和其他經濟作物。二是糧食生產補貼增加被生產成本的上升所抵消。種糧農民獲得的直補資金看似直接增加了農民收入，但2007年以后，生產資料價格上漲的幅度加快，個別年份高于糧價上漲的幅度，農民所獲得的補貼收入被生產資料價格的上升所抵消或部分抵消。以2011年吉林省玉米種植為例，玉米生產成本860元/畝，比2010年增加了156.3元/畝，但每畝補貼收入為127元/畝（糧直33元+農資84元+良種10元），可見，生產成本的上升抵消了農民所獲得的補貼收入，減弱了政策增收為種糧農民帶來的喜悅。

3.2 現實操作上的困難導致補貼發放不夠科學

目前國家向農民發放的各種補貼種類繁多、標準不一，操作復雜，部分影響補貼的效果。一是補貼范圍界定不清。在具體操作中有將種糧補貼變成“土地補貼”的現象。目前，農戶糧食直補面積按理應以實際糧食種植面積為準對農戶進行補貼，因為糧食種植面積是個動態的數據，核實需要投入大量的人力物力，按計稅面積進行糧食直補容易操作，但部分閑散地沒有統計在內，而恰恰是這部分地又承包給了農民用于糧食種植，也該屬于補貼范圍，但是基層認為承包土地不屬于計稅土地不能享受糧食直補，顯然對種糧農民不公平，造成補貼受益者與實際種糧者脫節，有悖于政策補貼的初衷。二是補貼概念不夠準確。農資綜合補貼與良種補貼等同于“加強版”糧食直補，失去原有政策意義。兩者均采用發放現金且受益面廣泛，前者為彌補農民的生產資料價格上漲損失，但對資金用途無有效監測；后者為提升糧食產業競爭力，但往往是以水稻、小麥、玉米等糧食作物大類為補貼依據，并不具體區分是否是良種。三是政出多門，程序復雜，農業補貼的效率低。由于對政策補貼種類不同，管理部門也不同，發放的依據、要求也各不相同，自然而然就形成了部門多頭多次發放、農民多次領取的情況，造成發放成本過高和領取成本不經濟的問題，降低了農業補貼效率。四是土地流轉的部分受讓方并沒有獲得應有補貼。國家規定糧食補貼應該發給種糧農民，但在土地流轉過程中，部分受讓方并沒有獲得應有的補貼，糧食補貼仍補給了原土地承包戶的轉讓方，或者是補貼雖給了受讓方，但土地轉讓的租金價格上漲，最后的實質仍然是補給了轉讓方。因此說現實操作上的難度，造成補貼發放“缺乏科學性”。

3.3 主產區的區域經濟發展水平和農民收入遠低于主銷區的水平

盡管國家將農民增收和主產區區域發展納入國家糧食補貼政策的目標，但實際上對農民增收效應并不顯著，產銷區經濟發展水平和農民收入水平差距也相對較大。如吉林省2001年農民人均純收入2182元，比廣東省5080元低近2900元；2011年吉林省農民人均純收入雖上升為7510元，但比廣東省同期的9372元相差仍近1900元。糧食主產區的經濟發展水平也遠低于主銷區的水平，如吉林省2001年人均國內生產總值7640元，比廣東省同期的13730元低近6100元；2011年吉林省人均國內生產總值上升為10531元，但比同期廣東省的50807元低4萬元左右。因此，未來在糧食主產區保障國家整體糧食安全的前提下，如何增加主產區的農民收入和區域經濟發展水平，是構建糧食安全長效機制的關鍵所在。

3.4 糧食托市收購價偏低，農民獲得的利潤微薄

2004年以來國家對水稻和小麥實施糧食最低收購價政策，2008年以后國家在東北地區啟動臨時收儲玉米托市收購政策，給東北地區的玉米生產釋放了有利的政策信號。這兩種糧食托市收購政策的出臺充分調動了廣大農民種糧的積極性，對糧食市場的穩定起到了不可替代的作用。但我國糧食托市收購政策的制定對成本上升、比較效益、通貨膨脹等因素考慮并不多，制定的價格相對較低。尤其是近些年，政策導向對吉林省糧食市場的影響較大，市場價格大部分圍繞托市收購價上下波動，糧食收購企業定價大部分也以托市收購價為標準，高于托市收購價的情況并不多見。農民按托市收購價或低于托市收購價的價格銷售糧食，獲得的利潤微薄。因此，要綜合考慮生產成本、比較效益、自然風險、國內外市場供求等各方面因素，科學合理確定最低收購價和臨儲收購價，逐步完善糧食價格支持政策。

4 建立糧食主產區利益補償機制的對策建議

建立糧食生產利益補償機制就要逐步縮小糧食生產與其他行業的收益差距，為主產區提供相應的經濟補償，逐步提高糧食主產區和糧農自主獲利能力。為此建議：

4.1 逐步完善國家糧食補貼政策，增加工作經費

一是按照誰種田誰受益的原則，進一步明確把補貼資金發放給種糧農戶，如果是土地流轉要發放給受讓方而不是轉讓方，以調動農民種糧的積極性。二是要繼續增加補貼資金，提高補貼標準。三是增加工作經費。將糧食補貼工作經費納入中央和省級財政預算，將工作經費列為專項支出，以避免工作經費占用種糧補貼的情況出現。

4.2 逐年增加對產糧大縣（市）的資金獎勵額度，規定專款專用

國家應逐年加大對產糧大縣（市）的資金獎勵額度，緩解產糧大縣財政困難的狀況，用以進行農業基礎設施建設和優化生態環境，建設優質高效的商品糧基地，新增農業補貼也要向產糧大縣的優勢產區集中。同時要規定，獎勵資金必須專款專用，用于糧食生產和糧食安全，不得違規用于購買汽車、新建辦公樓等其他用途。

4.3 積極推進對糧食規模化生產的專項補貼，進行適度規模經營

鑒于目前糧食主產區戶均土地經營規模過小、很難實現規模經營效益的實際，建議建立糧食生產規模化專項補貼，補貼要向種糧大戶、農民專業合作社、農機合作社傾斜，鼓勵和加快土地流轉或以合作社的方式，推動多種形式的適度規模經營。

4.4 建立銷區對產區進行利益補償的機制，取消配套資金

糧食主產區政府為了抓好糧食生產，提高農民種好糧的積極性，不但提供各項補貼的相應配套資金，而且在農業基礎設施建設上也投入了大量的資金，但隨著商品糧的流出，主產區的利益在不斷流失。糧食主銷區用主產區的糧食進行加工獲得相對較高的工業利潤，因此，主銷區應該向主產區給予一定的利益補償，以構建糧食安全生產的長效機制。同時，為了糧食主產區地方經濟的發展，建議取消地方政府的配套資金，其資金可由中央財政統籌解決。

4.5 建立糧食生產利益補償的動態調整機制，適時調整補貼標準

我省良種補貼標準多年來一直未增加，糧食直補標準近8年也未變化。而糧食生產受生產成本、市場價格等因素的影響較大，國家應根據形勢變化進行適時調整，建立動態補償機制，使得補貼與與物價水平、農資價格、農機價格、人工成本的上升保持同步性增長，才能使糧食主產區生產者利益與社會發展同步性增長，切實提高糧農的種糧收益。

參考文獻

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作者簡介：于偉，本科學歷，吉林省農村經濟信息中心，研究員，研究方向：農業信息統計分析。