汪清縣城市化進程中的耕地保護問題

摘要：近年來，隨著我國城市化、工業化水平的迅速提升，建設占用耕地趨勢日趨激烈，耕地面積銳減，尤其在快速發展的城鎮化地區，耕地保護儼然成為實現地區經濟可持續發展、保障糧食穩定、生態安全的重要瓶頸。為此，必須加強耕地資源的開發、利用、保護和管理，有力地促進耕地總量的動態平衡，以實現城市化健康發展。本文以汪清縣為例，全面分析了城市化進程中，耕地保護問題的現狀、原因以及面臨的窘境，在此基礎上，提出了協調汪清縣城市化進程與耕地保護的幾點對策與建議。

關鍵詞：城市化；耕地保護；可持續發展；汪清縣

中圖分類號： F299.2；F323.211 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0011

近年來，在國家政策引導下，各地區城市化、工業化進程迅速推進，建設用地擴張不斷侵蝕農用地，耕地總量日趨減少，耕地保護問題已經成為區域社會穩定、糧食安全、環境保護的重要瓶頸。同時，耕地保護問題也成為政府部門、學術領域的研究熱點[1-2]。學術界關于耕地保護的研究成果非常豐富，主要集中于國家、省域范圍的耕地數量變化趨勢研究[3—7]，耕地變化驅動力研究[8-10]，城市化與耕地關系研究[11-13]，耕地保護調控研究[14-16]等幾個方面，而基于微觀尺度實地調研的縣域耕地保護問題，卻少有報道。

鑒于此，本文以汪清縣為例，全面分析了城市化進程中，縣域尺度的耕地保護問題的現狀、原因以及面臨的窘境，在此基礎上，提出了協調汪清縣城市化進程與耕地保護的幾點具體對策及建議。

1 研究區概況與數據來源

1.1研究區概況

汪清縣位于吉林省延邊朝鮮族自治州東北部，全縣下轄汪清鎮、大興溝鎮、天橋嶺鎮、羅子溝鎮、百草溝鎮、春陽鎮、復興鎮、東光鎮、雞冠鄉，毗鄰黑龍省江寧安市、穆棱市和東寧縣及俄羅斯、朝鮮。區域總面積882581.15公頃，2010年實現地區生產總值28億元，年末人口30.5萬人。境內林產資源豐富，其中珍貴樹種比重較高，同時也為畜牧業發展提供了廣闊的空間；汪清地區成礦地質條件極為優越，境內有多條大型礦產成礦帶，目前共發現各種礦產資源41種；汪清縣內主要有嘎呀河、綏芬河、琿春河三大河流，汪清區域年均降水量550毫米，平均年徑流量為18.2億方立米；汪清縣東部多山，西南部低而平坦，屬于河谷平地，自然環境十分幽靜，土地資源豐富，土質肥沃，適于生產各類糧食作物和經濟作物。

1.2數據來源與說明

本文中主要數據，如土地利用現狀數據、經濟社會發展數據來源于：2009年第二次土地調查數據；《汪清縣土地利用總體規劃（2010-2020）》；延邊州汪清縣2009年國民經濟和社會發展統計公報；調研數據。

2 研究區土地利用狀況

2.1研究區土地利用現狀

根據汪清縣第二次土地調查成果：2009年，汪清縣土地總面積882581.15公頃，根據當地實際情況，劃分為8個一級地類，30個二級地類。研究區耕地總面積71404.62公頃，占全縣土地總面積的8.09%；園地總面積2312.88公頃，占全縣土地總面積的0.26%；林地總面積782050.82公頃，占全縣土地總面積的88.61%；草地總面積6901.68公頃，占全縣土地總面積的0.78%；城鎮村及工礦總面積6814.68公頃，占全縣土地總面積的0.77%；交通運輸用地總面積5389.86公頃，占全縣土地總面積的0.61%；水域及水利設施用地總面積74441.78公頃，占全縣土地總面積的0.84%。其他土地總面積264.83公頃，占全縣土地總面積的0.04%。如表1所示。

2009年，全縣擁有城市道路總長55.2公里，道路總面積為76萬平方米，三年新增道路總長度6公里，新增道路面積20萬平方米，更新改造道路11公里，改造面積33萬平方米；三年新增綠化覆蓋面積35公頃，綠地面積50公頃；栽植各類樹木1.8萬株，擺放盆花25萬余盆。城市綠地率已達25.8%，綠化覆蓋率已達28.8%，人均公共綠地面積已達4.6玉方米。

2.2 耕地利用狀況分析

2009年，全縣耕地總面積71404.62公頃，占全縣土地總面積的8.09%。其中，旱地面積最大，約為64937.28公頃，水田次之，約為6381.75公頃，水澆地面積最小，約為85.59公頃，分別占耕地總面積的90.94%、8.94%、0.12%。

圖1 汪清縣耕地面積結構圖

2.2.1 人地矛盾激化，未利用地匱乏 保護耕地的基本思路首先要保障耕地的數量，在地區社會經濟發展的同時，要考慮耕地數量的兩大保障：一是耕地數量足以維持區域人口生產、生活、生態、生財的基本需求；二是耕地數量足以維持所承載地區人口四大基本需求的可持續滿足。兩者同時滿足，才有可能實現具有可持續性的耕地數量安全和糧食安全[1]。

2009年，汪清縣城市化水平約為50%左右，正處于城市化進程的快速發展時期，城市建設模式以土地利用外延擴展為主要特點，因此，隨著城市化水平的不斷提高，在短時期內，城市化必將極大程度的縮減耕地規模。截至2020年，汪清縣規劃建設用地占用農用地指標約為770公頃，其中耕地面積460公頃。另外，非農業人口逐持續增長，汪清縣2010年城鎮人口15.25萬人，2020年預計城鎮人口達到19.2萬人，不難看出，人地矛盾的加劇是在人口急劇增加和耕地面積迅速銳減的共同作用下產生的。因此，從長遠看來，嚴重制約汪清縣經濟發展的重要因素，必將是地區耕地后備資源不足這一客觀條件。

2.2.2 耕地質量總體下降，糧食產量有待提高 土地系統是一個由自然、社會、經濟、生態等子系統復合而成的綜合系統，而人類對于土地的引致需求也因此豐富，主要包括，生態需求、生產需求、承載需求，因此耕地質量可以理解為滿足人類多種引致需求的土地基本要素條件 [2]。endprint

汪清縣以旱田為主，低產田面積大，地形多為山地，不利于開墾，糧食產量不高，人均耕地占有量為0.45 公頃。汪清縣耕地分布具有顯著的地域性，羅子溝鎮和大興溝鎮的耕地數量相對較多，是汪清縣的糧食主產區，二者耕地面積之和占全縣的49.11%，汪清縣糧食產量呈逐年上升趨勢，但是還存在波動情況。城市空間的趨向，總是趨同于地區農用地的地域空間，這一特點是由土地本身的自然綜合因素所決定的，從而造成濫用土地的現象較多，使部分耕地污染程度加重，這些都直接影響了糧食產量和質量安全。

3 城市化進程中耕地利用問題的產生原因

3.1小城鎮建設規劃科學性、規范性不強，嚴重缺乏地方耕地保護意識

現階段，小城鎮發展規劃從部門組織論證、編制、實施、調整、修改等各個階段，均存在不同側重、不同程度的缺陷，缺乏規劃的科學性、理論性、規范性。同時小城鎮在編制其未來發展規劃時，并沒有體現出地方政府、社會公眾的耕地保護意識。反之，由于小城鎮規劃缺乏宏觀控制、指導思想不成熟，以及受地方行政區劃和管理權限的約束，直接導致小城鎮盲目建設，數量多，規模小，布局不盡規范，基礎設施落后，土地利用水平不高[17]。

汪清縣水田、水澆地主要分布在山間平地之間，數量較少，利用十分充分，整理潛力較少，在規劃時將經濟利益豐厚的項目置于地勢平緩的地帶，占用了部分耕地，不利于耕地保護，同時汪清縣旱地總體質量不高，低產田面積數量大，各鄉（鎮）密度大，輻射半徑短，直接造成小城鎮輻射集聚、功能擴散重合所帶來的區域建設資金浪費。

3.2城市化進程加快，導致農業產業結構調整加快和生態退耕力度加大

城市化進程的推進，勢必會帶動轄區重點項目、工程、設施的啟動，而這些活動對于當地耕地資源的占用更是不可避免；生態退耕活動日漸頻繁，用地單位總是趨向于比較利益較高的用地項目。據研究顯示：單位面積用于林果生產、養殖業、工業、餐飲業的收益最高分別是糧食收益的10.8倍、207.7倍、100.0倍、和204.6倍。在這種比較利益的影響下，農民進行了大量的農業結構調整活動，這也造成一定程度耕地數量、質量的破壞，以及相當數量的 “農轉非”[18]；大批量的農村勞動力向城市集中涌入，從而引起老城市規模的擴張和新城市建立，這正是實現我國城市經濟快速發展，社會文明高度發達的必然趨勢[19]，這種趨勢必然要占部分耕地，對城市進程的耕地保護是一個挑戰。

3.3我國關于土地資源的相關法律、法規、政策、制度尚不完善

目前，我國與土地資源相關的法律、法規、規范、制度仍然不健全，遠不能解決當前城市化推進所帶來的土地資源開發、利用、保護與管理等各個方面的問題。由此，導致國家因需所征收農用土地而引發社會沖突、分歧、矛盾不斷，最終導致耕地大量損失。另外，地方政府的政績觀念也是導致耕地損失的間接原因[20]。

我國土地制度的不完善，土地及相關產業的巨大利潤讓一些腐敗分子謀取了巨大的個人利益，這需要進一步完善我國政策機制，加大相關法律約束力，加強法制培育，制定法律、法規，以及時和有效地阻止各種土地投機和腐敗行為。

4 協調城市化進程與耕地保護的對策及建議

4.1科學規范、定位小城鎮發展，協調城市化建設與耕地保護之間的關系

根據汪清縣地域資源稟賦、社會經濟發展狀況、產業特色，將本區域國民經濟發展規劃、土地利用規劃和小城鎮發展規劃有機地結合起來，從整體和全局出發，從三個部門的三大規劃入手，掌握好指標、限標與坐標的科學合理銜接。嚴格控制城市建設新占耕地，充分挖掘城鎮土地潛力，合理確定鎮區規模，注重提高土地利用率，實現土地集約化經營，走內涵發展的道路[21]。

4.2合理控制城市擴展，挖掘存量用地

城市不斷擴張，而土地資源總量有限，因此，城市規模擴張必須要走深度挖掘存量土地潛力之路，提高存量土地的利用效率，通過社會、經濟、技術、制度等手段，不斷提高小城鎮區域土地的承載強度。同時，小城鎮更要嚴格控制新增建設用地指標，嚴格監管土地供應，對低水平重復建設、盲目擴大建設規模和高檔房地產開發，要從嚴控制；強化土地市場管理，防止以各種開發區等名義占地、圈地等，浪費土地行為，在建設占用地規模增加的情況下保證實現補充建設占用耕地，做到平衡有余。

4.3優化城市用地結構，建立土地集約化利用體系

一是城市發展勢必涉及到區域土地利用規劃，對于區域土地的開發、利用規劃必須要建立在遵循當地自然、經濟、社會規律以及公眾認知的基礎上 [22]；二是改變那種好大喜功、急功近利的偏重新區開發，忽視舊城土地再開發改造的模式。城市發展思路要兼顧城市建新區開發與拆舊區改造的綜合、立體、高效發展模式，同時要綜合考慮城市用地的生產、生活、生態、生財利益的最佳融合；三是客觀、合理建立城市土地利用的集約評價指標系統，著重解決城市用地低效、閑置、濫用的土地違法現象，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協調統一。

4.4樹立耕地可持續開發、利用、保護、管理的觀念

在當前耕地保護形勢日趨嚴峻的狀態下，汪清縣耕地保護工作仍然存在一定的問題，更側重于對耕地數量的重視，相對于耕地質量的保護略顯不足。因此，當前汪清縣耕地保護工作更應注重耕地質量的提高、耕地的產量、生產力、產出效率等經濟指標，逐步達到耕地社會效益、經濟效益、生態效益的協調統一[23]。為此，必須理清對于耕地實現可持續開發、利用、保護、管理的基本思路：一是耕地面積須保證；二是耕地質量須提高；三是生態環境須維護；四是生產能力須關注，努力實現在保護中促發展，在發展中求保護。

5 結語

本文在查閱與本研究課題相關的學術文獻成果的基礎上，結合研究區第二次土地調查成果，并進行一系列實地調研與文獻查閱工作后，全面分析了汪清縣當前土地利用狀況，并客觀、直接的分析了城市化進程中耕地利用現狀、問題、特點、及產生原因。同時以城市化理論、可持續發展理論作為理論指導，提出了解決汪清縣城市化進程中耕地保護問題的四點建議。本研究對于汪清縣的地區經濟發展、糧食安全以及生態環境改善具有積極作用。endprint

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作者簡介：劉寶濤，碩士，吉林農業大學經濟管理學院，助教，研究方向：土地經濟、土地資源利用。endprint