外源推動與內源驅動整合：農業科技推廣模式創新機制研究

摘要：現行外源推動型農業科技推廣的體制機制是制約農業科技推廣和現代農業發展的重要因素。基于現代農業和農民對農業科技的要求，我國農業科技推廣須要以內源驅動為主體，外源推動為主導，對內源驅動、外源推動進行共同整合。其改革路徑是將農業科技推廣相關環節和要素有效整合，構建相互合作、共生共促的科研、推廣、使用“三位一體”運行機制，相關方統一體整合運行機制，雙向制約與激勵機制以及農民需求表達機制。

關鍵詞：農業科技；推廣；需求；外源推動；內源驅動；運行機制

中圖分類號： F324.3文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）09-0484-03

收稿日期：2014-03-06

基金項目：國家軟科學計劃（編號：2012GXS3B034）；山東省社會科學規劃項目（編號：12CSHZ04）；山東省高等學校教學改革項目（編號：2012347）；山東省青島市哲學社會科學規劃項目（編號：QDSKL140453）；青島農業大學人文社會科學重點研究領域項目（編號：613Y22）。

作者簡介：張水玲（1978—）

，女，山東萊州人，碩士，講師，主要從事農村科技教育研究。E-mail：slzhang1018@163.com。2012年中央一號文件關注農業科技問題，突出強調農業科技創新，把推進農業科技創新作為發展現代農業的重要支撐。黨的十八屆三中全會著重指出，農業科技的重點任務是通過科技創新、體制創新增強農業可持續發展能力。農業科技已成為解決我國“三農”問題的主要動力和重要手段。農村科技是由研發、推廣、應用3個環節構成的系統，作為承接研發與應用中間環節的推廣工作，是促使農業科技成果轉化為現實生產力的橋梁，是影響農業科技助推現代農業發展的關鍵。然而植根于計劃經濟體制、政府主導自上而下的農業科技推廣模式的弊端日益凸顯，難以滿足農業發展的轉型需求，改革與創新農業科技推廣體制機制已成為發展現代農業的題中應有之義。本研究以現行農業科技推廣體制機制困境為剖析對象，以體制機制創新為農業科技推廣改革突破口，以期從科技引領發展的角度為我國向現代農業轉型提供改革思路。

1農業科技推廣模式分析

從動力來源上可將農業科技推廣模式分為外源推動型、內源驅動型2種。外源推動型農業科技推廣是指政府、企業等農業發展的外部力量，全程介入推廣項目政策制定、推廣資金投入、推廣活動實施、推廣效果評價，自上而下以行政權力、手段進行決策和管理，較少考慮接受者意愿的一種推廣模式。內源驅動型農業科技推廣，是指農業科技應用主體包括農民、家庭農場、專業大戶、農民合作社等（以下簡稱農民），為了增產增收，積極主動參與農業科技需求調研、科技政策制定、科技推廣實施以及科技推廣監督與反饋的推廣模式。與外源推動型農業科技推廣任務驅動不同，內源型農業科技推廣模式強調調動農業科技應用主體的積極性與主動性，注重由農民科技需要驅動農業科技供給，這不僅意味著農業科技管理體制的創新，政府賦予了農民科技推廣的權力與職責，使農業科技推廣決策民主化；還意味著農民獲得了參與農業科技發展的機會與空間，參與科技推廣的能力得到拓展，有助于提高自身科技素養。需要明確的是，內源型農業科技推廣并不排斥政府的行政推動，相反，內源型農業科技推廣在我國現行農業科技體制下強調在政府推動和支持的引導下，對現有農業科技推廣相關要素的關系進行適當調整，強化農業科技應用主體的作用，最終使政府和農民各司其職、各盡其責，實現政府農業科技供給與科技應用主體需求的供需平衡。

2我國現行農業科技推廣的現狀及問題

我國現行的農業科技推廣工作肇始于計劃經濟時期，政府主導行政推動的單向推廣模式在幾十年的運行過程中，為農業發展以及農民科技素質提高作出了重大貢獻。隨著農業由傳統農業向現代農業轉型，農業發展已進入到主要依靠科技推動的新階段，現行農業科技推廣工作不論是突破自身的發展局限上，還是在助推現代農業的發展上，都遭遇到了瓶頸，出現了各種問題。

2.1我國現行農業科技推廣的現狀

我國現行的農業科技推廣屬于典型的外源推動模式。從農業科技推廣體系看，實行的是“五級一員一戶”制，即從中央到鄉鎮自上而下設立5級推廣機構，村設農民技術員和科技示范戶，形成覆蓋全國的農業科技推廣網絡體系，具有明顯的政府主導特質，高等院校、科研院所、涉農企業、非政府組織參與農業科技推廣所占份額較小。從農業科技推廣運行看，政府在農業科技推廣中處于中心位置，包括關鍵技術推廣、基礎設施建設、推廣經費投入大都是由政府行政推動[1]，農民等農業科技應用者僅處在農業科技研發、推廣、應用的最后一個環節，能夠參與農業科技政策制定和監督的機會有限。從農業科技推廣方式看，主要采取的是自上而下、單向行政推動的技術示范與宣傳，缺少農民相關的科技信息反饋。很明顯，這種政府主導的農業科技推廣模式可以體現國家意志，突出政府在現代農業發展中的主體地位，尤其是對擁有良好應用前景和巨大社會效益的農業科技推廣，能充分發揮政府投入主體、行政主導的作用，加快規模化推廣到戶，體現外源農業科技推廣普及廣、速度快的效果。

2.2我國現行農業科技推廣的問題

作為一種典型的外源型推廣方式，我國現行農業科技推廣問題十分突出。由于實行政府導向的農業科技供給體制，政府與農民的關系僅是建立在政府號召、項目支持上，雙方未建立一種有效的供求機制，加之行政主導作為主要推廣手段，強調任務驅動，而不是農民需求，導致政府難以做到全面、準確地了解千差萬別的農民科技需求信息，不可避免出現政府農業科技供給與農民科技需求錯位或脫節。另一方面，在農業科技供給的整個過程中，政府未能充分發揮農民在農業現代化中的主體作用，未能充分發掘農民在農業生產中的巨大潛力，由此也凸顯出政府農業科技管理體制的不足。

以山東省青島市農業科技推廣問題為例進行分析。青島市作為現代化都市，現代農業建設發展走在全國前列，農業科技在農村生產力發展過程中起重要作用，從糧食作物增收到農業產業結構調整，農業科技推廣的作用相當明顯。在青島市加快轉變農業發展方式，重點發展現代特色農業，大力推進都市型現代農業建設的背景下，現行農業科技推廣模式的體制性障礙已經成為現代農業發展的短板。

2013年筆者對青島市150名基層農技推廣人員及其服務的400名農民進行調研，結果顯示，青島市公益性農業科技推廣工作主要是由上級政府推動或項目帶動，采用推廣員現場講解示范，發放宣傳資料等傳授式推廣方式。從農民獲取科技服務的途徑看，71.2%的農民選擇向親友、鄰居學習或將網絡、電視、報紙、短信等媒體作為獲取農業科技信息的主要渠道，選擇政府科技下鄉和村干部宣傳指導的農民僅占128%。在農民農業科技需求的調查中，排在前3位的分別是農藥和良種選用技術、病蟲害防治技術、測土配方施肥技術，而農業科技推廣員下鄉推廣的前3位農業科技則是病蟲害防治技術、田間栽培管理技術、農藥和良種選用技術。農民最需要的信息是農產品銷售信息，而不是政府提供的農資購買信息和農村政策信息。上述農業科技供需失衡現象，究其原因除了農民對農業科技認知度不夠之外，還有外源型推廣模式本身存在的政府自上而下供給農業科技等因素的影響。由于未能充分考慮到農民的科技需求，并且對農民科技需求的回應性不足，導致不論是農業科技推廣員還是農民對科技服務的評價都不高。分別有10.8%、18.9%的農業科技推廣員認為農業科技推廣效果“很好”“好”，超過70%的農業科技推廣員認為農業科技推廣效果一般甚至較差；分別有9%、13%的農民對當前農業科技推廣工作“很滿意”“滿意”，超過70%的農民認為農業科技推廣效果一般甚至較差。

3外源推動與內源驅動整合型農業科技推廣模式的運行機制導致目前我國農業科技推廣效果低下和供需失衡的深層次根源，在于單一的外源推動型農業科技推廣模式。要從根本上改變該局面，只有不斷修正完善現行的體制機制。筆者認為，我國公益性農業科技推廣應該以內源驅動為主體，外源推動為主導，內源和外源共同整合，其依據如下：一是農業科技具有非競爭性和非排他性，屬于公共產品范疇，這為政府農業科技供給提出了要求，決定了從科技政策制度的決策到科技經費的投入，再到科技管理的組織領導和協調監督，政府必須發揮主導作用；二是伴隨多年來市場經濟和村民自治制度的運行，農民利益意識逐漸覺醒，民主意識明顯提高，逐步成為科技應用的理性主體和民主管理的主體，為參與農業科技決策、管理、監督奠定了潛在基礎。所以，構建外源推動與內源驅動整合型農業科技推廣模式已經具備了現實條件，具有實施的可行性。其改革路徑是將農業科技推廣相關研發和應用環節、科技應用者以及政府、研發、推廣機構等各要素有效關聯，形成相互合作和促進的農業科技推廣運行機制。

3.1農業科技研發-推廣-應用“三位一體”運行機制

農業科技是由研發、推廣、應用3個環節構成的系統，農業科技研發、推廣只有與農業科技應用有效對接，保證科技供需平衡，才能發揮科技的現實效力。我國農業科技推廣和科研機構分別隸屬于政府的農業部門和教育部門，兩者在農業科技供給上存在較強的體制分割“壁壘”，未形成法定的橫向聯系機制，分離現象突出；另一方面，農業科研立項重學術研究，輕農民需求、成果轉化，農業科技成果與農民科技需求脫節嚴重，真正具有推廣價值的應用性成果較少，無效供給較多。提高農業科技供給效率，須要實現農業科技研發、推廣與應用系統的有效對接。農業科技推廣模式改革的目標之一，是解決農業科技系統各環節脫節的協調問題。依據國家農業現代化發展戰略和農業現代化對科技的要求，應打破農業科技相關部門的界限，強化農業科技3環節的聯合與協作，充分調動農業科技應用主體參與農業科技推廣各項事務的積極性，構建農業科技研發-推廣-應用“三位一體”的運行機制。對此，政府須要以農民科技需求和科技應用為農業科技研發的起點，發布課題指南，經過科研機構申請、專家論證，最終確定具有應用價值的立項課題；科研課題獲得立項后，在開展課題研究過程中，及時就科研成果應用的可行性、經濟性與推廣部門溝通，經過科研機構的試驗孵化，把商品化、市場化的科技成果提供給推廣部門；推廣部門通過對農業科技的試驗、熟化，按照農民科技需求，采用農民易于接受的示范、培訓、指導以及咨詢服務等方式方法，最終把農業科技普及應用于農業生產全過程。從該運行機制看，各農業科技部門既有獨立的職能決策權，又能夠依據科技的應用性和農民需求，建立雙向互通的決策機制、信息機制、監督反饋機制。該機制的價值在于能夠有效解決外源推動型農業科技推廣自上而下農業科技供給的體制性障礙，以農民需求作為農業科技研發的起點，實現自下而上反饋農民科技需求信息和自上而下推動科技供給決策的有機統一，最終達到農業科技的供需均衡。

3.2農業科技推廣相關方統一體整合運行機制

從公益性農業科技推廣系統看，涉及的相關方主要包括政府、研發機構、推廣機構、農民。外源型農業科技推廣的另一個問題是各構成要素間沒有形成有效的整合，使農業科技推廣系統無法發揮整體效益。從農業科技供給路徑看，僅有政府對研發機構、推廣機構自上而下進行科技供給的業務指令，缺少農民科技需求和應用的信息回路，在政府行政權力下必然擠壓農民參與農業科技管理的發展空間，難以建立有利于農業科技應用和農業現代化可持續性發展的體制機制基礎[2]。農業科技推廣模式改革的目標之二是構建農業科技推廣相關方統一體整合運行機制。外源推動與內源驅動整合型農業科技推廣模式的建立，須要以農業科技供需平衡為目標，將農民作為農業科技推廣系統的積極參與者，鼓勵農民表達對農業科技需求的類型、內容、傳播途徑、方法以及應用科技遇到的問題與困難，發揮農民在農業科技推廣各環節政策制定、監督中的信息反饋作用，提升農民參與農業科技供給和管理的能力。與此同時，政府作為農業科技管理部門，要注重權力的有限性及外部監督，實現向農業科技扶持政策制定者、農業科技宏觀指導者、農業科技服務者的職能轉變[3]。作為連接政府與農民的農業科技研究和推廣部門，承擔著2項任務：一是作為業務部門負責農業科技的研發與推廣，科研部門要從事有關農業應用研究，以及先進適用技術的試驗、配套、熟化、示范與培訓，直接服務推廣部門和農民；推廣部門主要負責農業關鍵技術的引進、試驗、示范以及大規模推廣，開展農業科技培訓教育服務，引導農民接納新技術。二是作為溝通政府與農民的關鍵橋梁，發揮信息上傳下達的作用，一方面連接農民，在研究和推廣過程中，下鄉深入農村，摸清農業發展實際需要和現有問題，了解農民對科技的需求，及時向政府反饋，為政府決策提供參考；另一方面連接政府，將農業科技發展政策、制度向農民傳達，讓農民及時了解農業科技政策和支農惠農政策，以便貫徹落實。可見，以“服務-反饋”作為運行機制，可以使政府、科技推廣部門、農民納入到一個互動性更強、聯系性更為緊密的統一體中，實現農業科技供求間的更高效流通與整合[4]。

3.3構建農業科技推廣各環節、要素有效整合的雙向制約與激勵機制

外源型農業科技推廣的績效大都是由上級農業部門和所屬政府進行評估，農民被排斥在評估系統之外，難以表達對科技推廣質量與效果的看法及滿意度。外源推動與內源驅動整合型農業科技推廣模式，強調將農業科技推廣的有關主體、要素整合起來，按照利益相關者的價值取向，構建農業科技推廣的雙向制約與激勵機制。農民作為科技直接應用主體，對農業科技推廣績效最有發言權，理應成為政府政績、研發推廣機構業績的評估主體，為此須要打破農業科技推廣評估系統的封閉性，將農民納入評估系統，最大限度地調動農民參與科技管理、行使民主權力的積極性。農業科技推廣各環節、要素有效整合的雙向制約激勵機制，是指在績效評估過程中，各環節、要素相互依賴、共生共促。研發機構科技供給與農民科技需求之間的吻合程度是評估科技研發機構科研選題和研究質量的依據，農民對推廣員服務的滿意度和科技應用的效果（經濟、社會、生態效益）是評估推廣機構的重要指標，以上指標的綜合則是評估相關行政部門和政府科技決策和管理的依據。農民對各部門工作績效的評估結果進一步成為上級部門對政府農業科技管理和業務部門科技研發、推廣工作激勵的參照，考評結果作為政府任期內工作目標完成情況，人員提拔任命，業務部門研發和推廣人員績效工資，職務職稱晉升，評先評優的主要依據之一。反之，農業科技供給的決策與管理，科技研發和推廣的運行，則成為制約農業科技應用、農民增產增收的關鍵。由此可見，建立農業科技推廣相關主體互評機制，可以更好地發揮雙向激勵的效能。

3.4構建農業科技應用主體需求表達機制

農民是農業科技的直接使用者，農民對農業科技的接受與應用狀況決定著科技成果向現實生產力的轉化。外源推動與內源驅動整合型農業科技推廣模式強調尊重農業科技應用主體的公共偏好，重視農業科技主體的作用，須要建立暢通高效的農民對農業科技需要的表達機制。我國分散的小農經濟決定了農民科技需求呈現多樣化與個性化的特征，加之農民組織化程度較低，不能形成有效的表達機制，由此，建立一種既能代表農民利益，又能有效整合農民科技需求的中介組織，是建立農民科技需求表達機制的切入點。就農村現有的各類非政府組織而言，可以充分挖掘村民委員會、村民代表大會、合作社、經濟實體的潛力，利用其扎根于農村、生長于農民間的優勢，注重培育其參與農民科技需求調研和反饋的能力。中介組織通過走訪，運用問卷、訪談等各類實證方法，了解農村實情、農業生產和科技應用狀況、科技應用中的障礙，調查農技推廣員工作情況，重點摸查政府農業科技供給與農民科技需求吻合情況，以及農民所需科技的結構、內容、方式、后續服務等，經過分析和整合各類信息，及時向有關推廣部門、鄉鎮政府、科研機構反饋農民對科技的要求[5]。通過農民科技需求表達機構及時反饋農民對農業科技的需求，可以規避政府供給與農戶需求脫節，進一步完善政府農業科技供給機制。

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