基于單位層面的行政事業單位內部控制管理

周劍

摘 要：文章通過對行政事業單位單位層面的內部控制分析，指出單位層面內部控制存在的問題，提出了設計和建立合理的組織架構，確立權責關系進行適度分權，建立單位層面監督機制來實行行政事業單位單位層面內部控制管理。

關鍵詞：單位層面；行政事業單位；內部控制；管理

近年來，隨著 《企業內部控制基本規范》及配套指引的頒布和實施，企業管理制度日益健全，管理水平顯著提升。2013年7 月19 日，財政部專門組織召開了“行政事業單位內部控制規范實施動員視頻會”，全面部署 《行政事業單位內部控制規范 （ 試行） 》（ 以下簡稱 ）《單位內控規范》的具體實施工作。自 2014年 1 月 1日起全國執行，正式啟動了行政事業單位內部控制建設與實施的系統工程。隨著我國行政體制改革的深入及對行政事業單位投資的不斷增加，對于行政事業單位內部控制的要求也不斷提高。針對行政事業單位內部控制的特殊性，加強和規范單位層面行政事業單位的內部控制管理是一個亟待解決的問題。

一、行政事業單位內部控制涵義及影響因素

根據美國 《聯邦政府內部控制準則》的規定，內部控制是持續的且與業務運行融為一體的業務組成部分，受人的影響，并提供合理保證，而不是絕對保證，內部控制是組織用以實現其目標和任務的計劃、方法與程序，并作為組織保護資產、預防和發現錯誤、舞弊、浪費、濫用權力和管理低效的重要方式[1]。《單位內控規范》內部控制是行政事業單位為實現控制目標，通過制定制度，實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。內部控制目標：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完善，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。內部控制是以提升內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設為目標，立足于單位內部管理實際情況；內部控制按控制的層次，可以分為單位層面的內部控制和業務層面的內部控制；單位層面內部控制主要包括內部控制環境與內部控制建設與執行兩個影響因素。內部控制環境是內部控制實施的重要基礎[2]，良好的內控意識是確保內部控制得以健全和實施的基本保證。

二、單位層面內部控制存在的問題

（一）內部控制環境薄弱，組織架構設計不合理。任何單位的控制活動都存在與一定的控制環境之中，內部控制環境一般包括治理結構、機構設置及全責分配、人力資源政策等。許多行政事業治理結構形同虛設，缺乏科學決策，良性運行機制和執行力，單位負責人和職工沒有推進動力，內控意識淡漠，導致單位業務與管理活動失敗，難以實現發展目標。內部組織機構沒有考慮管理與服務的性質，按照適當集中或分散的管理方式設置； 內部組織機構的設計與運行不能適應信息溝通的要求，不利于信息的上傳，下達和在各層級，各業務間的傳遞。

（二）內部控制制度沒有得到有效的貫徹和執行。目前我國行政事業單位內控建設處于起步階段，在建設中仍有諸多問題亟待解決，這些問題的存在嚴重制約了行政事業單位的工作效率和效果。單位的內部控制建設，面臨時間短，任務重，部分內容是生搬硬套其他單位內控制度而來“并沒有結合本單位實際情況”，有的內部控制制度缺乏可操作性。內部機構設置不科學，權責分配不合理，沒有單獨設置內部控制職能部門或確定內部控制牽頭部門；單位對內部組織機構設置、職責權限、組織的運行流程等沒有明確的書面說明和規定，存在不相容職務位未分離的情況；導致的機構重疊，職能交叉或缺失，部門推諉扯皮，內部控制在執行中必然會遇到阻礙，整體運行效率低下。

（三）關鍵崗位設置權責不分明，培訓力度不夠。行政事業單位人員調動比較復雜，一些崗位安排不盡合理，存在著一人多崗，不相容崗位兼職的現象，特別是關鍵崗位的員工對自身權責沒有明確認識，沒有足夠的能力去履行權責，沒有建立關鍵崗位員工輪換制度和強制休假制度；缺乏與其工作崗位相適應的資格和能力；沒有組織有效的普及培訓，員工對內控不熟悉，導致制度落實不到位。

（四）監督機制不完善。行政事業單位領導“一支筆”的情況非常嚴重，有些領導把自己的權威凌駕于制度之上“不受制度的管制”，只要“領導簽字”什么費用都可以報銷；對權限的設置和履行情況缺乏必要的審核和監督，對于越權和權限缺位的行為沒有及時予以糾正和處理。沒有充分利用現代科學技術手段加強內部控制，增加人為操縱的可能。重大事項并未執行實行集體審批決策，使得內部控制制度失去了應有的威懾力，單位的其他人員也會偏離制度行事；同時行政事業單位內部控制缺乏獨立有效的評價、監督和責罰體系，不利于內控的有效推進，直接影響單位內控的實施效果。

三、單位層面內部控制管理

（一）計和建立合理的組織架構優，優化內部控制環境。在內部環境組織架構、集體決策機制、不相容職位相分離、授權審批關鍵崗位責任制、人力資源政策和單文化等要素中，組織架構、決策機制和崗位設置是內部控制運行的起點和依據。單位可根據組織目標，結合各項工作的內容，性質及其之間的關系，在橫向上設置管理部門，在縱向上劃分管理層次，確定各自之間的分工協作關系，從而設計和建立一套完整合理的組織架構；根據外部監管要求和單位實際情況優化和調整組織架構，設置與設計內部控制職能部門或崗位，并且單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作，處理好組織架構中決策權、執行權、監督權的分配，形成三權分立互相制衡的有效機制。

（二）確立權責關系進行適度分權，增強內部控制意識。《單位內控規范》規定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，強化單位負責人在單位財務會計工作和內部控制體系建設中為“第一責任主體”意識，單位內部控制是一個全局參與的工作；只有高層領導充分認識到內部控制的重要性，才能監督監理起完善的內部控制體系。行政事業單位不同管理部門之間，不同管理層次之間，應明確的權責關系，確定每個管理部門和管理層次的任務及責任；同時，根據權責一致原則將組織的職權適度分割，按照相應的授權原則在各管理部門之間，各管理層次之間進行合理分配。建立起與組織架構相結合的權責角色結構。重大經濟事項的認定標準應當根據有關規定和單位實際情況決定，一經確定，不得隨意變更，杜絕權力濫用，腐敗滋生。

（三）建立單位層面監督機制。充分發揮單位財務、內部審計、紀檢監察等部門在內部控制中的作用，提高內部審計部門的地位，以增強其獨立性；對于發現內部控制缺陷，及時加以改進，充分發揮內部審計的職能，提高內部控制的有效性，它是實施內部控制的重要保證。內部監督處于內部控制要素金字塔的頂端，它是針對內部控制其他要素，自上面下的單項檢查，是對單位內部控制質量進行評價的過程。內部監督以內部環境為基礎，信息和溝通為支持，與風險管理，控制活動共同形成三位一體的閉環控制系統。

總結：習近平總書記指出，要把權力關進制度的籠子里。打造廉潔政治，不僅要嚴厲查處腐敗，更要重視制度建設。單位內控規范將在單位內部權力制衡方面能夠起到制度籠子的作用，減少自由裁量權的空間和余地，用制度來限制權力的濫用。行政事業單位內部控制以有效防范舞弊和預防腐敗的目標替代了發展戰略，增強了行政辦事效率，改善了干部作風，我們應充分結合行政事業單位的特點，不斷完善我國行政事業單位內部控制的建設。

參考文獻：

[1] 田祥宇.王鵬.唐大鵬.我國行政事業單位內部控制制度特征研究[J].會計研究，2013（9）：29-35

[2] 梁步騰.構建行政事業單位內部控制規范的對策建議[J].會計之友，2012（11）上endprint