政策性金融改革思路探索

□ 文/陳道富

政策性金融改革思路探索

□ 文/陳道富

政策性銀行是利用市場效率,更好實現非完全商業性目的，彌補財政資金的不足和低效率。當前，政策性和商業性業務的混淆，制約了政策性銀行更好地發揮其功能……

1994年以前，四大專業銀行大量從事半商業性、半政策性業務。銀行成了財政的提款機，累積了大量不良貸款，政策支持效果卻并不理想。當項目經營成功時，商業銀行就將其歸為商業性業務，獲得商業利潤；當項目經營不成功，就歸為政策性因素，尋找財政支持。

真正的政策性任務缺乏財力支持。據人行2002年對改革開放以來國有商業銀行不良貸款成因及構成的調查，在國有商業銀行不良貸款中，僅有20%是由于國有銀行自身信貸經營不善造成的，80%是由于各級政府干預（30%）、對國有企業信貸支持（30%）、法律環境（10%）、政府產業結構調整（10%）等原因造成的。1994年國家推動政企分開改革，“將商業銀行辦成真正的銀行”，開始剝離四大專業銀行的政策性業務，成立三大政策性銀行。政策性銀行成立以來，在支持國民經濟瓶頸部門和薄弱領域發展、逆周期調節經濟運行等方面，較好地完成了預定目標。

但近些年，又開始出現政策性和商業性業務混淆的局面。政策性銀行為了實現商業可持續性，紛紛加大商業性業務比重，與商業銀行產生不公平競爭，甚至政策性銀行之間也相互競爭。2008年面對美國金融危機，在四萬億政策刺激下，我國商業性銀行巨量放貸，大量投放在地方融資平臺、房地產、過剩產能等相關領域。這不僅加劇了商業銀行的期限錯配，而且導致了商業銀行的監管指標迅速惡化，在我國加強風險管理的背景下，積極推動業務的表外化，滋生了龐大的影子銀行體系，給未來的金融風險埋下隱患。為了實現特定政策目標，我國不得不要求商業性金融機構從事部分“三農”、“小微”、“重大基礎項目”及邊遠地區基本金融服務等政策性業務。至此，1994年金融改革之前銀行體系的問題又有所抬頭。雖然我國投入大量財政資金，但“三農”領域、小微企業并沒有享受到實際益處，財政支持分散且杠桿作用小，融資難融資貴仍普遍存在。具有長期戰略意義的重大項目，也缺乏足夠的資金支持。

總之，政策性和商業性業務的混淆，已嚴重制約了政策性銀行功能的發揮。我國有必要盡快分離政策性和商業性業務，并理順政策性銀行商業化運行的體制機制，以更好地發揮政策性銀行支持經濟平穩運行和戰略轉型的工具作用。

政策性銀行改革的基本思路

經過資源整合和體制機制改造，我國可建立起強大的，介于財政、商業性金融體系之間的，多方共贏的政策性金融體系，為我國的宏觀管理提供額外的靈活工具，便利實現經濟轉型和國家政策目標。我國還可以將商業銀行從政策性任務中解放出來，更有能力、更有效率的為實體經濟服務。我國的政策性銀行改革可采取以下基本思路：

政策性和商業性相分離。政策性銀行只從事政策性業務批發管理，商業性銀行只從事商業化業務，但兩者可以在分離的基礎上相互合作。橫向上，通過剝離、置換等方式，分離現有政策性銀行、商業銀行的政策性和商業性業務。縱向上，通過資金“低進低出”的“批發——零售”商業模式，分離政策性業務的政策性和商業性成分，實現政策性銀行和商業性銀行的共贏。承接零售業務的機構，宜限定在現有金融機構范圍之內，不宜委托地方政府（或其融資平臺），也不宜臨時構建平臺公司進行二次批發。這將有助于避免政策性銀行在業務操作過程中，過度介入商業性領域，與商業機構產生不公平競爭。同時，也盡可能利用現有商業機構的風險管理能力和商業運作效率，實現共贏。

利益協調和經營活動相分離。通過三方均衡的公司治理機制設計，由國家、社會和銀行三方共同確定政策性銀行的使命、政策目標和年度規模等，保證使命的神圣性，政策目標的連續性和必要靈活性，年度規模的適當性。政策性銀行專注于政策目標的實現效率（完成特定政策目標量下的成本最小、風險最小），重點在于模式創新，包括合理有效的篩選機制設計，引入融資擔保、保險等杠桿化資金使用方式，通過合理的用款機制設計，實現資金使用和機制改革相結合，甚至對部分政策性業務，也可采取補貼等方式。政策性銀行實現政策目標效率的考核，應以整體效率基礎，在具體業務領域應有必要的靈活性。

政策支持和行業監管相分離。政策性銀行政策性，僅體現在事先確定的、有限的政策扶持，包括國家對其市場化融資提供擔保，如國家信用支持發債、特定低成本資金的籌集，稅收減免、紅利返還等政策，以及經營目標確定的非贏利性等方面，不再針對具體業務尋求額外財政補貼，也不在具體業務經營過程中尋求“例外”原則。政策性銀行的日常經營活動，應接受金融監管部門統一的行業管理，遵循市場效率原則。

具體政策建議

當前，我國可以國開行為試點，通過剝離、改造、重構、置換，建立國家、社會、銀行共贏的、統一的批發性政策銀行體系。

1.剝離國開集團的商業性部門。可將國開集團下的商業性部門（國開金融、國開證券、國銀金融租賃、中非發展基金及村鎮銀行），在股權和業務上完全剝離，根據業務性質交由不同部門（中民投、匯金）持有和經營，或者在市場進行轉讓。

2.改造國開行的公司治理機制。國開行由財政部獨資設立，并創設特殊董事會。董事會確定政策性銀行每年具體的政策性目標、業務規模等，并負責任命、考核經營班子完成政策性目標的效率。董事會由政府委派董事、銀行內部董事及社會獨立董事組成，各成員可各占三分之一左右。其中，社會獨立董事的產生，應制定專門的資格要求和選擇程序，并向社會充分披露，逐年更換。

3.重構國開行的商業模式，轉向批發管理。國開行僅與金融機構開展資金的批發、再擔保等資產業務，利用國家擔保，積極探索多種市場化的低成本融資方式。國開行現有的零售業務（包括與地方政府、融資平臺及各種中介組織的合作），以拍賣等形式，轉由商業性金融機構持有并管理。

4.置換現有商業銀行的政策性業務。通過提供低成本資金、補貼等方式，將現有商業銀行政策性業務轉化為商業性項目。可將財政在央行的部分國庫存款，以略高于國債利率的成本轉借給國開行，并用于置換現有商業銀行的政策性業務。可根據實際需要，采取多種轉換方式，如直接提供低成本資金置換，為部分政策性業務提供補貼，提供融資擔保等。

5.重新確定政策性銀行的當年新增業務規模，為經濟平穩、戰略轉型提供增量政策金融支持。未來可考慮將進出口銀行、農業發展銀行吸收進該模式，并在該模式下調整政策目標，引入政策性再擔保、再保險等金融形式。在實踐成熟后，出臺政策性銀行法律，固化該模式。