建國以來農地制度變遷對當前改革的啟示

陳漢平

摘 要 農業發展、農民富裕和農村繁榮是實現全面建設小康社會的重點。黨和國家歷來十分重視三農問題，而農村土地制度又是其中事關全局的關鍵。基于此，通過回顧建國以來農村土地制度變遷的動因、特點及其績效，總結經驗和教訓，為當前農村土地制度改革提供借鑒和參考。

關鍵詞 農地；制度變遷；改革；啟示

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C 文章編號：1673-890X（2014）10--3

1 新中國成立后農村土地制度的變遷

1.1 土地改革時期（1949—1952）：土地農民所有制

土地改革最早是20世紀30年代在蘇區開始的，新中國成立后在新解放區繼續開展，到1952年土地改革在全國基本完成。土地改革使全國3億多無地、少地的農民無償地獲得了0.47億hm?的土地和其它生產資料[1]。土地改革是在中國共產黨的領導下，通過廣泛發動群眾開展和地主面對面的斗爭，從地主手里奪回土地等生產資料，變封建地主土地所有制為農民個人私有制。通過土地改革，農民翻身做了土地主人，實現了千百年來耕者有其田的夢想，生產積極性空前高漲，主要農產品產量增長迅速，農業生產得到了較快發展。

1.2 初級農業合作化時期（1953—1955）：土地農民所有，集體經營

為了克服牲畜、耕具等生產資料缺乏，支援優先發展重工業的戰略，中央開始在農村發動集體化。1953年12月，中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》。初級農業合作社仍然保持土地農民所有，農民以自己的土地入股，交由合作社統一經營使用，農民集中生產勞動，按土地和勞動及其他資產分配。到1956年4月，農業生產的初級合作化已基本實現，全國建立合作社1 008 000個，入社農戶10 668萬戶，占全國農戶總數的90%[2]。總的來說，初級農業合作社實現了土地的規模經營，依靠集體力量新修了一批水利設施，符合生產力發展方向。

1.3 高級社、人民公社（1956—1978）：土地集體所有，集體經營

1956年通過《高級農業生產合作社示范章程》，高級合作社將農民私有的土地、耕畜、農具等生產資料以及土地上附屬的私有塘、井等水利設施無償轉為集體所有，取消初級合作社的土地與大農具入社分紅制度，仍允許農業合作社留下總耕地的5%由農戶分散經營。到1956年底，參加高級社的農戶就達1億多戶，占全國農戶總數的88%[3]。高級合作社實行土地集體所有統一經營，社員集中勞動，按勞分配，實現了土地由個體農民所有到勞動群眾集體所有的轉變，標志著黨對個體農業的社會主義改造基本完成和農村土地集體所有制的確立。

1958月8月中共中央通過了《中共中央關于在農村建立人民公社的決議》。到同年11月初，就把全國74萬多個農業社合并為28 500多個人民公社，加入公社的農戶12 690多萬戶，占全國農戶總數99.1%[4]。人民公社實行政社合一，強調“一大二公”，實行“一平二調”，公有化程度越來越高，公社對土地進行統一規劃，統一生產，統一管理，分配上實現平均主義。

高級農業合作社和人民公社實行土地等生產資料集體所有，統一經營，搞平均分配在體制上有著天然的缺陷，致使偷懶、搭便車等機會主義盛行，嚴重挫傷了農民的生產勞動積極性，主要農產品產量和農業產值增長緩慢，農業經濟效益呈下降趨勢，人民生活水平沒有提高。到1978年全國平均每人占有的糧食大體仍相當于1957年的水平，全國農村還有2.5億人沒有解決溫飽問題[5]。

1.4 家庭聯產承包責任制（1978至今）：土地集體所有，家庭經營

1978年12月，安徽鳳陽縣小崗村18戶農民開始了“大包干”，揭開了中國農村改革的序幕。1980年9月中央中央向各地下發了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產到戶的性質，初步肯定了包產到戶。1983年1月，中共中央出臺《當前農村經濟政策若干問題》的文件，認為家庭聯產承包責任制是“在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的發展”，正式確立了家庭聯產承包責任制。1984年的中央一號文件《關于1984年農村工作的通知》鼓勵農民增加投資，培養地力，延長土地承包期，土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地逐步向種田能手集中。當年，中國糧食產量達到歷史最高，證明了家庭聯產承包制度改革的成功。

1993年11月，中共中央、國務院發出《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，決定在原有的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。2001年12月中共中央 《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》要求土地使用權流轉必須在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行，必須堅持依法、自愿、有償的原則。2003 年3月實施的《農村土地承包法》，是第一次以國家法律的形式賦予農民長期穩定的土地承包經營權的法律，標志著農村土地集體所有、家庭承包經營、承包權長期穩定、鼓勵合法流轉的新型土地制度正式確立。

2007年3月通過的《中華人民共和國物權法》真正確立了家庭承包經營權的物權化。2008年10月，中共十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，進一步強調賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變；并明確提出“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。2013年11月，中共十八屆三中全會決定指出在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。該決定在農民已享有承包土地的占有、使用、收益權的基礎上繼續拓展了農民對承包土地的處分權能，開辟了農民融資經營新渠道，必將進一步促進農村經濟的發展。

2 我國農村土地制度變遷的啟示endprint

2.1 農村土地制度改革是否成功的關鍵在于是否保障并提高了農民權益

如果一項農村土地制度保護并提高了農民利益，農民則擁護，制度能夠得到有效實施；如果損害了農民利益，農民則反對（哪怕是人民公社時期的消極反對，出工不出力），制度很難得到貫徹執行。保障和提高農民權益的基礎是保障并提高農民的土地權利。因為所交易的物品價值，也就取決于交易中所轉手的產權的多寡或產權的“強度”[6]。 保障并提高農民權益是生產力標準在農村土地制度中的體現。因為只有農民擁有的土地權利增加并強化了，農民從事農業生產的積極性就會增加，就會提高勞動生產率和土地產出率，提高農產品產量，促進農村生產力的發展。

2.2 應將社會主義公有制與農民個人所有制有效地結合起來

充分發揮社會主義公有制（農村土地集體所有制）的優勢（1加1大于2），通過對農民擴權賦能激發農民積極性是當前我國農村土地制度改革的方向。縱觀世界上其他國家，土地完全私有或完全公有的國家是沒有的，發達的資本主義國家比如美國、英國、日本、韓國等國仍然有相當比例的土地為國家所有。即使是資本主義國家公民私有的土地，政府也有嚴格的土地規劃和用途管制。因為土地不僅具有私人屬性，還有公共屬性。在我國，全國統一的社會保障體系還沒有真正建立，保障水平還較低，農村教育還比較落后、大部分農民素質還較低的情況下，單純的土地私有會引發土地的兼并導致流民、城市貧民窟的產生，而且土地私有化也與生產力發展所要求的社會化大生產相矛盾。單純的公有制（如人民公社時期土地集體所有，集體經營）忽略了農民實現其個人利益，吃大鍋飯、搞平均主義，挫傷了農民生產積極性，致使農業生產遭遇了嚴重的困難。土地集體所有，家庭承包經營就是較好地將社會主義公有制與農民個人占有制結合起來，從而極大地解放和發展了農村生產力。

2.3 要相信農民智慧，尊重農民創造和選擇

任何農村農業發展的理論和主義都必須符合中國農村和農業發展實際。而對農村和農業發展現狀最了解的莫過于長期生活在農村、常年從事農業生產的農民。農村土地制度變遷的歷程說明，每一次的土地變革都與農民的利益息息相關，農民最具有改革的動力、意愿、勇氣和決心，為了發展生產、改善生活農民會煥發出無窮無盡的智慧。經濟學上有個基本的假設，人是理性的經濟人。農民也是如此。即便是在計劃經濟年代，農民的行為也是符合理性經濟人假設的。那種認為農民是愚昧無知什么都要為農民計劃安排好的觀念在很多好的制度的發明創造首創于民間的現實面前不值一駁。農民是發展生產、建設農村的主力軍和受益者，最具有改革的動力、勇氣和決心，因此，在每一次的農村土地制度變革中，政府和政策制定者都要了解農村和農業發展的實際，認真傾聽農民的呼聲，反映農民的意愿和要求，要相信農民智慧，尊重農民創造和選擇，集中廣大農民的智慧和力量去發展農業，建設農村。

2.4 制度是歷史的，不斷進化演變的，這是生產力決定生產關系的體現

制度的實施是暫時的，制度的變遷是絕對的，沒有一勞永逸的制度。一項實施效果好的制度，只是因為這項制度的設計符合當時生產力發展的水平和所處的內外環境。生產力是不斷向前發展的，制度所處的內外環境也是一直發展變化的，當生產力水平在提高，內外環境在改變，如果相應的制度不能隨著變遷或完善便會成為生產力發展的阻礙。即使是同一時期，在不同地區，由于生產力發展水平不一樣，產業結構不盡相同，資源稟賦、氣候特點、人文歷史、風俗習慣各有差異，制度在實施過程中也要因地制宜，適當變通。生產力水平是不斷向前發展的，我們的政策制定者也需要了解和掌握時代發展的脈搏，多傾聽民意，多了解實情，多調查研究，始終保持同人民群眾的血肉聯系，只有制定出與時俱進的符合生產力發展水平和農民意愿的政策和制度，才能促進生產力的發展，實現農業發展、農民富裕和農村繁榮。

參考文獻

[1]國家統計局.偉大的十年[M].北京：人民出版社，1959.

[2]陳吉元.中國農村社會經濟變遷（1949—1989）[M].太原：山西經濟出版社，1993.

[3]經濟大辭典編寫組.經濟大辭典：農業經濟卷[z].上海：上海辭書出版社，1983.

[4]王琢，許濱.論中國農村土地制度變革六十年[J].中國農村觀察，1996（3）.

[5]陳海秋，建國以來農村土地制度的厲史變遷[J].南都學壇：人文社會科學學報，2002（9）.

[6]羅必良.產權強度與農民的土地權益：一個引論[J].華中農業大學學報：社會科學版，2013（5）.

（責任編輯：劉昀）endprint