推進縣級財政支出績效管理的思考和建議

王宏波

摘要：隨著財政管理改革的深入，縣級財政部門正在推進財政支出績效管理工作，有必要進行探討。

關鍵詞：財政支出 績效管理

財政支出績效管理，是一種結(jié)果導向的公共支出管理活動，核心是強調(diào)公共支出管理中的目標與結(jié)果及結(jié)果有效性的關系，本質(zhì)是對政府行為進行內(nèi)部控制，并通過這種內(nèi)控，促使政府提高效率、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化資源配置。開展績效管理工作，是當前財政管理工作的一項重要任務，它對提高財政支出管理水平，建立健全公共財政體制具有十分重要的意義。我省縣級財政部門正式開展績效管理工作已有六年左右的時間，筆者組織和參與實施了部分項目的績效評價工作，現(xiàn)談談對縣級財政績效評價工作的一些淺顯的認識。

一、縣級財政支出績效管理工作成效

從近幾年的實踐來看，績效評價工作得到了地方黨委政府的高度重視，財政部門經(jīng)過不斷摸索和完善，取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）建立了績效評價工作的運行機制

一是在財政部門內(nèi)部明確了開展績效評價工作的職能科室或牽頭科室。二是依據(jù)上級有關的制度規(guī)定構(gòu)建了縣級開展績效評價工作的制度框架，出臺了諸如：開展財政支出項目績效考評工作的意見、績效評價操作指南、績效評價工作內(nèi)部流程等等一系列的規(guī)章制度。三是培訓績效管理的人員，建立和不斷充實績效評價專家?guī)欤峁┲橇χС趾腿瞬胖巍?/p>

（二）績效理念和責任意識不斷提高

通過績效評價，預算部門開始重視財政支出的績效問題，以績效為目標、以結(jié)果為導向的績效理念正在逐步形成。同時，對財政支出的科學性、效益性、管理水平的評判，促進了部門不斷完善內(nèi)部管理，自覺加強對資金的監(jiān)督，不斷提高理財水平。通過設定績效目標，部門清楚地了解實施項目所要取得的政治效果、社會效益和經(jīng)濟效益，其職能和目標得到了進一步明確，部門自我約束意識及責任意識明顯提高。

（三）績效管理的范圍和資金量不斷擴大

從省市財政部門規(guī)定的項目到縣本級自選項目、從項目支出到部門整體支出、從事后評價到事前績效目標管理，績效管理的范圍和資金量不斷擴大，績效管理工作開展得有聲有色，對優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用績效發(fā)揮了積極作用。

二、縣級財政支出績效評價工作面臨的現(xiàn)實問題

（一）績效管理意識有待進一步提高

縣級財政績效經(jīng)過幾年的推進，預算部門和單位對績效的理念有了一定的了解，但“爭盤子、跑資金、弱管理、輕績效”的思想還未完全改變，重產(chǎn)出、重結(jié)果的績效管理理念尚未完全深入人心。財政部門一些內(nèi)部科室對績效評價工作存在應付思想，總認為績效評價工作是牽頭科室或預算科室的事情，對要求開展的績效評價項目任務式完成，更談不上結(jié)果的應用。

（二）機構(gòu)設置和隊伍建設需要加強

目前縣級財政部門單獨設置專門的績效管理機構(gòu)的較少，大多數(shù)縣級財政部門將相關職能交由預算科負責，少數(shù)縣由監(jiān)督稽查大隊牽頭負責，人員數(shù)量較少、職責也不盡明確。由于預算績效管理的專業(yè)性、復雜性等特性，現(xiàn)有工作人員的業(yè)務水平也不能滿足績效管理工作要求，業(yè)務素質(zhì)急需提高。巧借社會力量組建的專家?guī)欤惨詮氖聲嫛徲嫻ぷ鞯娜藛T居多，真正懂得績效管理的人員較少。

（三）預算績效管理法制建設不完備

目前國家尚未出臺預算績效管理相關法律、法規(guī)，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]76號）只可作為部門規(guī)章依據(jù)。由于缺乏法律法規(guī)和上級政府制度的支撐，縣級財政部門開展績效評價工作的權(quán)威性不夠，一些部門和單位存在著抵觸情緒。雖然已建立了一系列制度，但相關配套制度還不夠健全，績效評價的長效機制缺乏。在這種情況下，績效管理工作缺乏法制手段，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發(fā)揮職能作用。

（四）評價指標體系設置難度大、標準難確定

從開展績效評價的情況看，設置和選擇評價指標、確定評價標準是績效評價工作中最難、也是很重要的一個環(huán)節(jié)，直接影響評價結(jié)果的科學與否。但由于財政支出的多樣性和復雜性，績效評價指標體系設置難度很大，即使可以量化，往往很多項目間也缺乏可比性，而且指標本身也在逐步變化，需要逐步建立。對于某個具體的評價項目而言，因我國財政支出績效評價工作還處于探索階段，無指標、無標準可供借鑒，指標設計的質(zhì)量和確定的標準只能依靠設置者的綜合素養(yǎng)及專業(yè)素質(zhì)而定，有較大的不穩(wěn)定性和主觀性。

三、推進縣級財政支出績效管理工作的建議

（一）進一步明確預算績效管理機構(gòu)和職能

為促進預算績效管理工作的有序推進，縣級應設立專門的績效管理機構(gòu)，并按照“預算編制有目標、預算執(zhí)行有跟蹤、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理模式的要求，明確預算績效管理機構(gòu)的主要職責，具體包括：負責牽頭組織本級財政部門的績效管理工作，研究制定相關管理文件和制度；負責研究制定預算績效評價體系建設和發(fā)布重要核心指標行業(yè)標準值；負責各類資金績效目標的評審和推動政府相關部門和財政內(nèi)部其他業(yè)務科室的績效中期跟蹤和事后績效評價工作；匯總預算績效評價結(jié)果，反饋給相關部門和科室，提出結(jié)果運用的具體建議意見。

（二）完善預算績效管理制度規(guī)范

今年剛修正的《預算法》中有六處提及“績效”，省級政府要依據(jù)《預算法》抓緊制定法律效力層次較高的預算績效管理專項制度規(guī)范，使績效評價、績效目標評審及反饋應用成為一個法定環(huán)節(jié)，切實推動績效預算工作的開展。在制度規(guī)范中要特別對以下幾點予以明確，將績效管理嵌入和滲透到財政資金管理的過程中：

1、預算績效目標評審法定化

要從制度上把所有財政性資金無論是新設立的專項還是原有專項，乃至部門經(jīng)費，都必須設立預算績效目標，要通過法規(guī)的形式將預算績效目標的設立作為資金使用部門的一項強制性工作，而部門設立的績效目標是否科學、合理、公允，必須經(jīng)過財政部門的評審認定。為此將績效目標的設立和評審予以法定化，有利于從源頭推動績效管理工作的開展，強化其本來應有的、法定的地位。endprint

2、項目支出績效評審定期化

目前部門預算中的一些經(jīng)常性項目支出，已就成為部門的既得利益，相對固化，很難減少或去除，這成為預算管理中一個痼疾。建議在預算績效管理的法規(guī)中明確規(guī)定：部門預算中的經(jīng)常性專項支出，一般不得超過三年，特殊項目不得超過五年，到期后重新根據(jù)財政績效評審結(jié)果確定保留、取消和調(diào)整。通過績效管理的定期評審來重新審視和反思這些項目，促進其更科學、更合理、更符合實際。通過績效評審時限的設定，一方面有利于真正打破既得利益的格局；另一方面有利于為績效管理創(chuàng)造有利的工作環(huán)境。

3、績效評價結(jié)果運用權(quán)力化

績效管理的生命在于評價結(jié)果的運用，因此制度上必須賦予績效管理部門對評價結(jié)果運用的建議權(quán)。表現(xiàn)在三個方面：一是對績效目標評審結(jié)果的運用建議權(quán)。如上所述，新增的項目要評，原有的項目要評。當然績效管理部門需要在將評審結(jié)果提供給預算編制部門之前，必須對所評項目的重要性、必要性、緊迫性按輕重緩急予以明確，以便預算編制部門根據(jù)財力狀況在編制時進行選擇和取舍，確保重要項目得到優(yōu)先安排，有利于績效目標評審與預算編制的有機結(jié)合。二是對績效評價結(jié)果的運用建議權(quán)。績效管理機構(gòu)對績效評價結(jié)果進行匯總反饋，提出運用的建議，相關部門和科室對反饋結(jié)果的運用情況，書面答復績效管理科室。三是對績效管理結(jié)果發(fā)現(xiàn)重大失誤和存在問題的責任追究建議權(quán)。對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的資金使用主體存在的重大失誤或存在問題，移送給有權(quán)處理部門，建議要求對照政策法律法規(guī)給予黨紀政紀甚至法律處理。對財政績效部門移送建議處理的事項，相關部門要將處理結(jié)果反饋給績效管理機構(gòu)。

（三）構(gòu)建和完善績效評價指標體系

經(jīng)過各級財政部門幾年的努力，綜合應用定量指標和定性指標、共性指標和個性指標、短期績效指標和長期績效指標、關鍵指標和輔助修正指標的績效評價體系框架基本構(gòu)成，為各地開展績效管理提供了基本支撐。但是目前建立的預算績效評價指標體系及確定的標準還缺乏公認度和權(quán)威性，績效評價結(jié)果的運用，主要是靠的財政部門的“權(quán)”而不是評價結(jié)果本身的“威”，這也是其結(jié)果運用缺乏剛性支撐的重要原因。為此要建立一個完善的指標體系，必須要在公認度和權(quán)威性上取得突破。雖然目前的條件和技術(shù)支撐還不成熟，還需要時間和不懈的努力，但必須要加強它的頂層設計。怎樣才能在公認度和權(quán)威性上取得突破呢？公認度就是要求得到社會的承任，當務之急就是要在現(xiàn)有框架結(jié)構(gòu)的基礎上，分部門分行業(yè)收集、制定部分已有的重要投入產(chǎn)出指標的行業(yè)標準值。這些行業(yè)標準值，有的是現(xiàn)有主管部門要求，有的是社會各界提倡的，有的是根據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定確立的。可以先易后難，分批分步，循序推進。權(quán)威性就是財政部門聯(lián)合相關部門或行業(yè)協(xié)會聯(lián)合公開發(fā)布這些標準值，增加指標的透明度，既是征求社會各界意見，也是爭取社會大眾的認可。用社會認可且具有權(quán)威性的指標去衡量和評價，其結(jié)果的公正性和準確度自然會得到提高，避免“公”也有理“婆”也有理的窘?jīng)r，也更容易得到相關部門的認可和接受，結(jié)果的有效運用也就水到渠成。endprint