職教教師隊伍建設政策執行成效、問題與建議

佛朝暉

摘 要 教師隊伍建設是實現職業教育內涵發展和建設現代職教體系的關鍵和難點。教育部聯合多家中央部委制定加強職教教師隊伍建設的政策。根據對146位中職校長的調查，在政策的推動下，職教教師結構趨于合理，“雙師型”教師比重上升，政策發揮示范引領作用，專項政策執行效果被校長們認可。但職教師資數量不充足、結構不合理、政策落實重心低、專項政策執行中出現偏差等問題成為阻礙政策有效實施的障礙。因此，職教教師隊伍建設政策內容必須不斷完善，政策執行要多方借力，政策工具也應多種多樣。

關鍵詞 職業教育；教師隊伍建設；政策執行；成效；問題；建議

中圖分類號 G715 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）25-0037-06

教師隊伍建設是實現職業教育內涵發展和建設現代職教體系的關鍵和難點。為建設一支高水平、高素質的“雙師型”教師隊伍，教育部聯合財政部、人力資源與社會保障部等多個中央部委下發了一系列文件，有一攬子政策，也有專項政策。在一攬子政策方面，2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中提出，建設“雙師型”教師隊伍是提高人才培養質量的重要手段，需要在教師資格標準、職稱評聘方法、培養和培訓、編制等方面進一步優化、加強和落實。在專項政策方面，內容主要涉及教師職業道德規范、教師職業標準、職教師資培養培訓和管理待遇。在教師職業道德規范方面，2000年，教育部、全國教育工會印發了《中等職業學校教師職業道德規范（試行）》；在教師職業標準方面，2013年，教育部印發《中等職業學校教師專業標準（試行）》。在職教師資培養培訓方面較多，如，2000年，印發了《關于進一步加強中等職業教育師資培訓基地建設的意見》《開展中等職業學校教師在職攻讀碩士學位的通知》，2006年，印發了《教育部關于建立中等職業學校教師到企業實踐制度的意見》；在職教師資隊伍管理待遇方面，主要有績效工資、兼職教師管理和教師專業標準等。在項目建設方面，“十一五”和“十二五”期間，分別制定了職業院校教師素質提升計劃，投入由“十一五”的5億上升到“十二五”期間的26億，增加了4.2倍。

然而，這些促進職教教師隊伍建設的政策是否實現預期目標？政策執行過程中存在哪些問題？中央財政投入是否充足，使用效果如何？為了解這些問題，筆者在近期國家教育行政學院舉辦的中職校長培訓班進行了調研。本次調研共發放問卷180份，回收有效問卷146份，有效回收率為81%。146位中職校長來自29個省、市、自治區，從年齡結構來看，45～50歲的校長占47%，其次是40～45歲，占29%，再次是50歲以上，占14%，最后是30～40歲的年輕校長，占10%。從校長工作經歷來看，3/4的校長以前都在中職學校工作，屬于“老職教”，其余1/4主要來自當地的普通高中、政府和其他部門，分別約占9%、8%和6%，僅2%的校長來自企業。擔任校長的經驗分布不均，“生手”、“熟手”和“能手”平分秋色，具體說來，有一年以下工作經驗的占7%，1～5年的占37%，6～10年的占32%，10年以上的占24%。146位校長所在的學校，位于東部地區的占41%，中部地區占34%，西部地區占25%。學校處于經濟較發達地區占34%；經濟發展水平一般的占54%；經濟貧困地區的占12%。77%的中職學校位于城區，在農村和鄉鎮建校的較少，分別是13%和10%。學校規模在2000～5000人最多，占54%，其次是5000人以上的學校，占24%；再次是1000～2000人的學校，占20%，1000人以下的學校很少，僅3所，占2%。以上調查對象和學校情況的數據基本呈現正態分布規律，抽樣具有典型性。在發放問卷的基礎上，筆者還進行了深度訪談和座談，深度訪談6人，分別代表經濟發展程度不同的地區，座談兩次，40余人，人員和所在學校分布均衡。

一、政策執行成效

（一）政策目標的實現取得進展

政策目標是政策制定的出發點和政策執行的歸宿，對政策執行效果的研究必須考量政策目標是否實現。“建設一支數量充足、質量優良、結構合理、體現職業教育規律和特點，適應以就業為導向，滿足技能型人才培養要求的職教教師隊伍”是職教教師隊伍建設政策的目標。經過多年發展，中職學校“雙師型”教師比例上升、隊伍結構比較合理。“雙師型”教師隊伍是職教教師隊伍建設的重點，是職業教育提高質量的保證。“雙師型”素質教師占專業課教師比例在30%以下的占24%，30%～50%的占30%，50%～70%的占26%，高于70%的占20%。根據邢暉2007年在國家教育行政學院對28個省、市、自治區150個縣（市）中職師資情況的調查顯示，30%以下的地方“雙師型”教師約占65%；30%～50%的地區“雙師型”教師占14%，50%～70%的地區“雙師型”教師約占13%，70%以上的地區“雙師型”教師約占8%[1]。可見，“雙師型”教師的比例不斷提高。師資隊伍結構比較合理，從專業課與文化課教師比例分布來看，52%的學校專業課教師多于文化課教師，33%的學校專業課教師少于文化課教師，15%的學校專業課教師與文化課教師數量相當。從專業理論課教師和實習指導教師比例來看，72%的學校專業理論課教師多于實習指導教師，13%的學校專業課教師與實習指導教師數量相當，12%的學校專業理論課教師少于實習指導教師，3%的校長不太清楚。從管理人員與教學人員比例來看，88%的學校管理人員少于教學人員，7%的學校管理人員與教學人員相當，5%的學校管理人員多于教學人員。根據《兼職教師管理辦法》（2012年）的規定，兼職教師占職業學校專兼職教師總數的比例應在學校崗位設置方案中明確，一般不超過30%。調查顯示，大部分學校兼職教師占比較為合理，60%的學校兼職教師比例在10%～20%之間，11%學校兼職教師比例在20%～30%之間，9%的學校兼職教師比例在30%以上，12%的學校兼職教師低于10%，8%的學校校長不清楚兼職教師比例。

（二）政策發揮了示范引領作用

職業學校教師隊伍建設政策帶動地方政策出臺和經費的投入，增強政府履行提高職業學校教師素質任務的責任感，為職業教育發展營造了良好政策環境。2011年11月，教育部、財政部啟動實施職業院校教師素質提高計劃，支持開展專業骨干教師培訓、青年教師企業實踐、兼職教師聘用、職教師資培養培訓專業點建設和職教師資培養資源開發。在這一政策帶動下，安徽省以皖江城市帶為重點，深入實施“中職教師素質提升計劃”和“領雁工程”，加快中職學校專業骨干教師省級培訓基地建設和打造領軍團隊。新疆全面實施國家和自治區“職業院校教師素質提高計劃”，組織開展各類培訓，制定、啟動職業院校教學團隊、教學名師建設計劃。長沙市制定了《長沙市高等職業教育教師培養三年行動計劃（2013—2015年）》。2012～2013年，中央財政支持“職業院校教師素質提高計劃”經費達到13.1億元，支持了29800位骨干教師培訓，18000位教師進入企業實踐，1000名教師出國進修和100個職教師資培養專業點建設和培養資源開發。國家在提升職業院校教師素質上的投入也帶動了地方投入。2009～2011年，廣西自治區本級財政安排經費3000多萬元，組織培訓中職專業教師1.5萬人次、校級領導1500人次，并派出500多名職業教育骨干教師出國進修學習。2011年，遼寧省本級財政安排師資隊伍建設專項資金1000萬元。青海省自2010年起全面實施了“全省中等職業學校教師素質提高計劃”，省級財政每年安排不少于60萬元的中職教師隊伍建設專項經費，各學校也從學校公用經費中提取不少于5%的比例，用于教師培訓工作。湖北省建立了中職“楚天技能名師”教學崗位制度，鼓勵中職學校在企業聘請專業技術人員到學校任教，全省每年設50個崗位，聘請2年，每人每年補助2萬元。

（三）專項政策執行取得成效

1.教師去企業實踐的效果被校長和教師認可

2006年，教育部出臺《關于建立中等職業學校教師到企業實踐制度的意見》，要求中職專業課教師和實習指導教師每2年必須有2個月以上時間到企業或生產服務一線實踐。2011年，教師到企業實踐制度被納入教育部、財政部啟動實施“職業院校教師素質提高計劃”中，采用政府購買的方式為教師提供企業實踐崗位。調查顯示，教師去企業實踐效果受到絕大部分校長的認可，得到廣大教師的支持，近一半學校將其作為制度固定下來。校長們對教師去企業實踐效果認可率達到91%，其中，15%的校長認為這項政策執行效果很好，38%的校長認為效果好，38%的認為效果一般，3%的人認為效果不好，6%的人沒有表示自己的態度。教師對去企業實踐也抱有積極態度，其中，認為教師很渴望去企業實踐的校長占15%，認為教師支持這項制度的校長占42%，認為教師對去企業實踐無所謂的校長占36%，教師拒絕的占4%，其他3%的校長保留自己的看法。在制度建設方面，44%的學校將專業課和實習指導教師去企業實踐作為制度確定下來，在這些學校中東部地區的學校最多，占56%，中部地區占19%，西部地區占25%；50%學校的教師很少去企業實踐，去企業參觀是這類學校組織教師去企業實踐的主要方式，占70%；6%的學校沒有教師去企業實踐。有些學校還讓文化課教師參與企業實踐，占53%。

2.兼職教師聘任管理走向規范

2012年，教育部聯合財政部、人力資源與社會保障部聯合印發《職業學校兼職教師管理辦法》，對兼職教師的聘請條件、聘請程序、組織管理和經費來源作出詳細規定。調查顯示，中職學校對兼職教師聘任管理工作走向規范化。一是聘任的兼職教師基本符合管理辦法對人員條件的要求。《兼職教師管理辦法》規定，“聘請的兼職教師一般應為企事業單位在職人員。專業教學急需的也可聘請退休人員”。調查顯示，49%的兼職教師是企業在崗的專業技術人員，20%是企業退休的專業技術人員，7%是高校教師，17%是非企業人員，7%的校長對此不了解，沒有回答。二是中職學校對兼職教師實行合同管理。《兼職教師管理辦法》規定，除通過對口合作的企事業單位選派兼職教師以外，職業學校應與兼職教師簽訂工作協議。在被調查的學校中，70%的中職學校對兼職教師實行合同管理，其他30%學校采用口頭協議或其他方式進行管理。

3.骨干教師培訓政策被絕大部分校長認可，在教師培訓中所占比例最大

教育部積極推動職業學校骨干教師培訓，2007和2011年分別實施了中職教師和職業學校教師素質提升計劃，建設了一批職教師資培訓基地。從實施效果看，89%的校長認可骨干教師培訓效果，其中，34%的校長認為教師外出培訓很有效，55%的校長認為培訓效果一般，2%的校長認為效果不好，9%的校長對此持保留態度。從教師專業培訓組織方來看，上級組織的培訓最多，66%的中職學校教師參加了上級組織的培訓，23%的學校組織了校本培訓，11%的學校采用了其他培訓方式。從培訓受益范圍來看，75%的學校有少部分教師參加上級組織的培訓；11%的學校有一半教師參加上級培訓，其中56%的學校位于東部地區，25%位于西部地區，19%位于中部地區，這說明東部地區在骨干教師培訓覆蓋面上力度最大；7%的學校中大部分教師參加了上級培訓；7%的校長沒有回答。

二、政策執行中的問題

（一）數量不足和結構不合理問題依舊存在

調查顯示，中職校長在對中職教師隊伍建設主要問題的選項排序時，結構不合理排在第一位，約占60%，其次是數量不足，約占51%，再次是質量不高，約占46%。校長們認為，教師結構不合理與教師來源有關。調查顯示，中職專業課教師主要來自普通高校，約88%；其次來自職業技術師范大學，約28%；再次從普通高中轉過來，約20%，從企業來的很少，僅6%。普通高校主要培養學術性人才，不能滿足職業學校對教師實踐動手能力的要求。數量不足主要體現在師生比較高，隨著中職擴招，教師數也逐年遞增，但還是不能滿足學生增長的需求。根據教育網站公布的數據，與2005年相比，2012年中等職業學校在校生增幅達到40%，教師增幅僅為16%，2012年，中職學校專任教師880962人，在校生21136871人[2]，師生比約為1∶24，與普通高中1∶12.5的比例相差甚遠。

（二）政策執行重心下移

政策執行的關鍵是政策執行主體，承擔著組織管理、經費投入和監督檢查等責任。以“教師去企業實踐”政策為例，2006年與2013年同一政策文本相比，政策執行主體從“地方各級教育行政部門和學校”上升到“省級教育、財政部門”；經費投入從“地方教育事業費中專項列支”到“以中央財政投入為主”，說明政策執行主體層級上升，執行重心上移。但調研發現，職教教師隊伍建設政策落實重心比較低。在管理方面，職業學校教師到企業實踐制度的統籌管理中，74%的學校自主與企業簽訂合作協議實施，6%由地方教育行政部門統籌，3%由省級教育行政部門統籌，15%的學校沒有統籌，2%的學校由職教集團統籌。在教師去企業實踐的規章制度方面，學校自己制定的占50%，省級教育廳組織制定實施細則的占19%，地市教育行政部門制定的占10%，沒有制定的占17%，其他4%學校沒有填寫該項。在經費方面，學校是教師培訓、兼職教師聘用和教師去企業實踐投入的主要承擔者。教師外出培訓經費，64.4%由學校承擔，11.6%由地方財政承擔，15.1%由教師、學校和地方財政共同承擔，僅1所學校教師外出培訓經費由教師自己承擔，占0.7%；7.5%的校長沒有填寫該項。聘任兼職教師經費方面，82.9%的學校自己從事業收入中安排一部分經費，7.5%的學校由地方財政承擔，1.4%的學校由政府和學校共同承擔，1所學校以其他方式承擔，占0.7%；有11人沒有填寫，占7.5%。在教師去企業實踐經費投入方面，51.4%的學校自籌，37.7%的學校沒有經費，3.4%的學校多渠道籌措經費，4.1%的學校以政府撥款為主，5位校長沒有填寫，占3.4%。

（三）專項政策執行中的偏差

政策偏差是指政策執行背離政策目標，弱化、變形和扭曲政策內容的政策執行現象。“教師去企業實踐、兼職教師聘用和骨干教師培訓”這三個專項政策在執行中，因內容不同存在不同問題和偏差。

1.教師去企業實踐政策表面化

職業學校教師去企業實踐鍛煉有助于教師了解企業生產過程和先進工藝，提高操作能力。但這項政策執行中面臨的最大障礙是企業積極性不高，占53%，其次是教師積極性不高，占40%。企業積極性不高可以從企業對教師去企業實踐的態度上看出，56%的企業對教師去企業實踐的態度是不冷不熱，6%的企業表示拒絕，32%的企業表示支持，2%的企業表示很歡迎，4%不清楚。教師去企業實踐形式中，主要形式是參觀，占38%，接受企業技能培訓和崗位操作其次，分別為28%和29%，參與企業研發的比例最少，僅5%。一些校長反映有些教師和校長沒有認識到企業實踐的重要意義，教師找企業開證明蓋章應付學校檢查，學校領導對此也持保留態度，使得政策執行流于形式，出現政策執行表面化現象。

2.兼職教師隊伍不穩定

聘任兼職教師有利于強化職業教育實踐教學環節，促進教師隊伍結構優化。但是，兼職教師待遇低和來源不固定是兩大突出問題。2012年頒布的《兼職教師管理辦法》對經費來源的規定是多渠道籌資。由于政策規定了經費來源的三種渠道，一些地方政府可以“避重就輕”，選擇由學校自己承擔的方式，調查中82.9%的學校從學校事業費中開支兼職教師經費，這是政策缺損。職業學校一直以來存在辦學經費緊張的問題，從事業費中列支兼職教師經費，加重學校負擔，出現兼職教師待遇低，難以吸引熱門專業技術人員問題。調查顯示，與同等課時量的在編教師相比，兼職教師工資低于在編教師的占42%，與在編教師相當的占24%，高于在編教師的占16%，18%的學校很難估算清楚。從來源來看，兼職教師來源不固定的占65%，來自固定企業的占15%，來自兼職教師信息庫的占13%，7%的人不清楚兼職教師來源。

3.骨干教師培訓針對性不強

培訓是教師專業發展“助力器”，但在教師培訓方面，培訓針對性不強、效果不好是最突出的問題，占45%，其次是無人可派，占37%。培訓針對性不強的一個重要原因是，一些培訓基地大都建在大學，培訓內容學科化、理論化，不能滿足提高教師實踐能力和學習企業新技術、新工藝的要求。有些培訓院校因擔心參訓教師對培訓評價過低，一味討好學員，對培訓不嚴格把關，甚至存在“賣證”現象。無人可派的原因有兩個方面，一是學生人數增加，教師編制少，一些學校為開齊課程難以派出教師；二是國家培訓骨干教師專業門類太少，以工科和計算機為主，文科和其他很多專業教師得不到培訓。這是骨干教師培訓政策的偏離，沒有按照政策要求，對需要培訓的對象進行有針對性的培訓。

三、政策執行建議

（一）政策措施需要不斷完善

政策執行是政策執行者按照政策目標落實政策規定和要求的過程，在執行過程中，由于主客觀因素的影響，政策執行存在偏差。因此，政策執行需要不斷改進，形成動態調整的過程。訪談中，校長們認為，職業學校教師隊伍建設應從增加投入、完善制度和開放建制三個方面進行改進。一是政府應在骨干教師培訓、職業學校兼職教師聘用和教師去企業實踐方面設立專項資金，支持職業學校教師在職培訓，提高動手能力。二是需要加強骨干教師培訓的針對性和培訓范圍，將教師去企業實踐的規定制度化、規范化，并作為教師晉升和評獎評優的條件，注重各類培訓的實效性。如，建立分類培訓體系，偏重理論課教學的教師參加高校培訓基地培訓，偏重實訓課程教學的教師到企業實踐；將教師數量的4%列入培訓編制，明確規定中職學校教師享受五年一次帶薪進修權利，實習指導教師每隔3～5年參加一次培訓。三是開放建制，擴大兼職教師比例，下放一定編制權、設立政府津貼和兼職教師信息資源庫等，減輕職業學校在兼職教師聘用方面的壓力，促進兼職教師隊伍的穩定。

（二）政策執行要多方借力

師資隊伍建設涉及方方面面，應注重外部性，統籌不同行政職能部門，統籌學校與企業，學校與社會。一是要統籌教育與其他職能部門力量。師資隊伍改革與人事、編辦、組織等聯系緊密，政策執行需要關注地方人才發展戰略，可以與地方人才引入戰略聯系起來，通過政府或人社部門的項目引入人才。如，蘇州高職院校根據蘇州市政府對引進人才進行資助的政策，成功引進享受國務院政府特殊津貼專家、江蘇省有突出貢獻中青年專家等一批人才。二是統籌不同地區、不同類型院校，實行分類管理。根據發達地區和欠發達地區“雙師型”教師隊伍建設中的不同難點，不同發展階段，政府和院校在建設“雙師型”教師方面也應有不同的側重，政府應發揮好統籌、規劃、投入和監督職能，將人事管理、評聘權利交給職業學校。中央和地方在制定政策時也有不同的側重點，中央一級必須做好頂層設計，如，在“雙師型”教師標準上做一個基準性的標準，地方參照執行。2013年9月，教育部出臺了《中等職業學校教師專業標準（實行）》，針對職業學校教師“雙師”素質評定缺乏標準的問題，提出教師既要具備普通教師的職業素質，又要具備相應行業人員的職業素質，能夠實施理論教學與技能訓練，指導學生實習實訓。三是統籌職業教育師資隊伍與普通教育師資隊伍建設。從培養來看，可以與師范教育改革聯系起來，參照基礎教育師資培養中免費師范生培養，制定出免費職業師范生政策；從準入制度來看，可以與基礎教育教師資格考試、準入制度、定期注冊制度改革相聯系，制定適合職業教育的教師準入制度，將技能、企業經驗作為教師準入的必要條件；從職稱評定來看，要與中小學教師職稱改革聯系起來，建立中職高級職稱評審通道。

（三）政策工具要多種多樣

政策工具是為達到某一政策目標而采取的具體手段和方式。麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具分析框架根據政策工具運用的條件，將政策工具分成命令、報酬、職能拓展、權威重組和勸告五種，每一個政策工具都有其適應與不適應之處，它們不獨立發揮作用，要與政策環境緊密相連[3]。地方教育行政部門和職業學校在師資隊伍建設方面，使用的政策工具主要是命令、報酬和職能拓展。命令與管制是規范個人和機構的規則。如，有些院校將去企業實踐鍛煉作為晉升和職稱評定的必要條件，這屬于命令的政策工具；有些地方采用從經濟上進行補貼，如對兼職教師聘用進行政府補貼，這屬于報酬的政策工具；大部分地區都將教師培訓作為提升職教師資素質的手段，這屬于職能拓展的方式。這些政策工具要么單獨運用，要么進行一些組合。配合使用權威重組和勸告等工具，效果會更好。權威重組是將屬于自己的部分權力授予其他組織或個人，從而實現政策目標。如，可以通過跨區域合作的方式，提高西部、農村、欠發達地區和非核心區域師資水平，通過支教、代培、幫扶、手拉手等方式實現優質師資的共享。