美國舊金山灣環境立法的執行體制對我國的啟示

毛仲榮

摘 要：美國舊金山灣的環境保護立法的執行機構安排體現的是一種雙軌執行體制，即分散和集中相結合的運行體制，但主要是集中運行。既有一般的環境執法機構，又有特別的環境執法機構，即舊金山灣養護與發展委員會。客觀地來看，這種體制在區域海洋環境治理中發揮了積極的作用。相信這類執行體制對于我國類似海域環境立法具有一定的參考價值。

關鍵詞：舊金山灣 環境立法 執行體制 啟示

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）12-096-03

舊金山灣（San Francisco Bay）是美國加利福尼亞州西部幾乎全部為陸地環繞的海灣，有“天然空調”之稱，因而成為各種生物和人類理想的棲息和居住地。在發展經濟的高潮期，舊金山灣和美國其他的海域一樣，生態環境承受著巨大的壓力。但是，自舊金山灣保護計劃實施以來，舊金山灣區的生態環境得到明顯改善。舊金山灣保護計劃一個很重要的舉措是進行環境特別立法和設置不同于傳統的執法體制。在我國，諸多海灣的環境保護壓力越來越大。通過研究美國舊金山灣的環境立法及其執行體制，相信會給我們一些啟示。

一、舊金山灣的特別環境立法及其執法機構

自上世紀50年中期以來，舊金山灣出現的由填海、疏浚、近岸開發活動造成的污染及近岸其引起濕地破壞等環境問題引起了公眾的關注。為了應對這些問題，加州于1965年通過了McAteer-Petris法案，并根據該法案成立了舊金山灣養護與發展委員會。但是，此時的委員會還只是臨時性的。1969年經過對該法案的修訂，確立了舊金山灣養護與發展委員會作為專門性部門在保護舊金山灣環境方面的法律地位。此后，為了落實法案，舊金山灣養護與發展委員會制定了舊金山灣計劃并通過了The Suisun Marsh Protection法案、加利福尼亞環境質量法案。根據這些法案和計劃授權，舊金山灣養護與發展委員會具體管理舊金山灣的填海和疏浚、保護蘇珊沼澤、管理沿岸100英尺內的土地的開發利用活動、減輕填海壓力、監管執行聯邦海岸帶管理法，以及參加加利福尼亞溢油防治和響應計劃。在濕地保護方面，舊金山灣養護與發展委員會負責就濕地的保護和恢復制定計劃、并通過行使審批權保護濕地不受其他優先項目的損害。迄今，舊金山灣養護與發展委員會參加了一系列涉及濕地保護計劃，如蘇珊沼澤養護法的制定、海平面上升研究、以及對潮汐恢復項目的分析、與其他組織合作制定了相關沼澤恢復和監測計劃等。此外，根據聯邦海岸帶管理法案，舊金山灣養護與發展委員會也是聯邦指定的州海岸管理署。然而，舊金山灣養護與發展委員會并不是管理舊金山灣的唯一機構，在海岸帶管理方面，尤其是在海洋保護區和河口研究保護區方面，加利福尼亞海岸委員會也發揮著重要作用。

就職權而言，舊金山灣養護與發展委員會職權主要集中在控制用地上。與用地有關的填海、疏浚、近岸開發活動及濕地保護基本上都由舊金山灣養護與發展委員會來管理。近幾年，通過委員會限制填海的規模和對濕地的保護，舊金山灣基本控制住了海灣萎縮的勢頭。比起1965年，目前海灣的面積增加了幾乎49平方公里。在該委員會的支持下，26000英畝的私人鹽場被公共收購用來改善當地的居住環境，其中有一些地方將鹽場退為濕地。這樣，舊金山灣的面積得到進一步的擴大，水質得到了改善。

就執法權力來源而言，舊金山灣養護與發展委員會主要是依據法律授權和協作來完成對舊金山灣環境的保護。依前所述，與用地有關的商業和個人利用海灣的活動必須經過委員會的許可。然而，每每隨著環境問題的變化，該委員會的權力就遠遠不能適應其保護舊金山灣環境的需要。為了適應環境保護的需要，舊金山灣養護與發展委員會在缺乏法律授權的情況下，總是積極地參與到相關的活動中并逐步得到法律的授權。以應對海平面上升問題為例。氣候變暖引起的海平面上升是一個全球問題，但是在舊金山灣地區其所帶來的負面影響可能更明顯。然而，委員會并沒有這方面的法律授權來要求相關部門和公眾來應對這一問題。即使如此，舊金山灣養護與發展委員會還是根據有關科學數據通過繪制地圖形式標明了最易受災的危險灣內區域。之后，舊金山灣養護與發展委員會得到授權并加入了Joint Policy Committee（JPC）來發布氣候變化方面的信息。2008年，州立法通過法律授權舊金山灣養護與發展委員會在JPC內擁有投票權。但是，在應對氣候變化對舊金山灣的環境影響問題上，該委員會并沒有許可權，只有與其他相關機構協作的權力。可見，舊金山灣養護與發展委員會的執法權力是隨著環境問題的發展在不斷調整之中，而且隨著環境問題的日益復雜，在執法過程中需要與相關機構協作反映了近幾年委員會的執法特點。

就執法形式而言，舊金山灣養護與發展委員會主要有三中形式：發放許可、制定保護計劃和參與司法活動。發放許可證是舊金山灣養護與發展委員會最經常的執法形式，其主要適用于填海許可、資源開采許可、對蘇珊沼澤地區地貌的任何實質性改變利用及重大開發活動的許可等。制定保護計劃雖然不是舊金山灣養護與發展委員會經常性的執法形式，但卻是該委員會最主要的執法活動，也最能體現其存在的價值。按照美國的管理體制，委員會一般是在有法律明確授權的情況下才制定相關的環境保護計劃，而且這些保護計劃一般都是具有針對性，例如The San Francisco Bay Plan，The Suisun Marsh Protection Plan和The San Francisco Bay Area Seaport Plan等。應該說通過制定計劃并得到立法機關的認可這種方式，使得在舊金山灣保護方面有執法權的相關單位的權力適當地做了協調，使得參與的組織、機關、人員的數量有所擴大并有效地避免了“多頭”執法的負面影響。在參與司法活動方面，舊金山灣養護與發展委員會具有代表公共利益提起訴訟的權力。這不僅是舊金山灣養護與發展委員會保護舊金山灣的最后的手段，也是其在該區域執法權威的獨特體現。當然，為限制濫用職權，法律同時規定了該委員會有應訴的義務。

總體而言，舊金山灣養護與發展委員會是一個專門性的具有廣泛執法權力的綜合性環境保護機構。

二、對舊金山灣環境立法執行體制的評價

美國舊金山灣的環境保護立法的執行機構安排體現的是一種雙軌執行體制，即分散和集中相結合的運行體制，但主要是集中運行。反映了在區域海洋環境治理中傳統管理理念和現代管理理念的結合。客觀地來看，它在區域海洋的環境治理中都發揮了積極的作用。相信這一執行體制對于我國類似海域立法具有一定的參考價值。

一方面，美國在環境治理上基本遵循了按行政區域設置環保部門的原則。但是，由于美國是聯邦制國家，從中央到地方體現了三權分立的政體構架。因此，從形式上看，地方的環境保護機構是相對獨立的，并沒有向聯邦環保機構負責的義務。以環境保護局為例，在聯邦有國家環境保護局，基本上集中了與環境保護有關的各個部門的職權并代表聯邦政府全面負責環境管理和執行各項環境法案。聯邦國家環境保護局在全國設有10個區域辦公室監督各個州的環境保護執法。同時，在地方，各個州設有環境保護局，但是它們與國家環保局沒有隸屬關系。從環境事務管理的角度來看，根據事務的種類不同，聯邦各部門設有相應的環境保護機構，分管其業務范圍內的環境保護工作。各州也基本上是按照這一原則在部門中設立相應的環境保護機構。因此，無論從地域還是事務上看，聯邦和地方都有管理權和執法權。問題是，在美國環境立法中是如何有效地協調這些執法部門和機構的呢？筆者發現有三項措施保障了聯邦和地方、部門與部門、專門保護機構與一般保護機構間的權力配置和協調。一是在美國的環境執法中普遍設立了議事協調機構，這些機構是根據具體的法律或政策設立的，其不是具體的環境執法機構，只負責環境管理和執法過程中的協調工作。這類性質的機構，在聯邦有國會和政府間關系辦公室和國家環境質量委員會，在地方有專門的協調機構，比如在舊金山灣就設有舊金山灣區政府協會；二是落實了權責一致原則。在美國的環境執法中，設置的權力分別對應一定的責任。而且許多執法機構并沒有罰款、拘留等強制執行權，相反更多的是服務性的職責。不管是何種性質的權力，都要對自己的行為承擔相應的法律后果；三是建立了完善的執法監督機制。除了立法和司法的監督以外，在美國的環境立法中充分體現了公眾參與機制。不僅每一項環境立法從立項、起草到頒布要充分聽取各行業、各部門、各階層的意見，而且就具體的環境執法來說，執法機構在執法前后也要廣泛聽取公眾的意見。在美國，在每一部環境法律中幾乎都能發現Public Hearings這樣的詞眼。這些機制也許正是在某些區域海洋環境治理上能盡早制定特別法和建立綜合執法機構的基礎。對此特點，我們在渤海立法中也應該予以借鑒。

另一方面，美國舊金山灣環境立法的執法機構設置更具有集中性的特點。從前面分別對舊金山灣養護與發展委員會職能的研究，可以發現，這種集中性的程度并不相同。美國舊金山灣環境立法的執法機構集中性設置一方面體現在國家環境保護局的職權上，其基本上集中了農業部、健康與保健部、內政部及原子能委員會、聯邦放射物管理委員會、環境質量委員會等部門的環境保護職能，而且根據法律，地方在沒有得到國家環境保護局的特許管理權或者雖得到了國家環境保護局的特許管理權，但是國家環境保護局認為必要時其也可以隨時介入具體的環境執法活動中；另一方面，在舊金山灣，成立了專門性的環境執法機構，即舊金山灣養護與發展委員會，它是管理舊金山灣環境的綜合機構。當然，該機構的綜合性不僅體現在職權上、地域上，還體現在其與其他環境執法機構的關系上。在職權上其基本上具有各事項的許可權、決策權或者至少有參與權；在地域上其具有保護舊金山灣內濕地和沿岸100英尺之內土地的開發利用活動及代表聯邦監管舊金山灣海岸帶的權力；在與其他環境執法機構的關系上，法律基本上排斥了有關機構在灣內的環境執法權。顯然，美國舊金山灣采取的是一種雙軌制的執法體制模式。所以，這種模式的職權集中性并不太強，其缺陷也是顯而易見的。因為舊金山灣養護與發展委員會集中行使自己的權力時也要顧及聯邦的特許權，而且其行使權力的地域范圍受到法案本身的限制，這種限制從環境的整體性特點看并不科學。雖然近年來擴大委員會執法地域的呼聲不斷，但是至今一直懸而未決。這不能不說是法案乃至委員會職權設置上的失敗之處。當然，這種缺陷的發生是有因可尋的。從法案的地位來看，法案本身是一個地方性的立法。從委員會的職權性質來看，委員會雖有獨立執法權，但是在處理重大環境問題方面，委員會更多的是一個協作機構。據此，我們認為法案有些內容及其委員會職權的設置已經無法適應當前舊金山灣環境保護的要求。雖然從聯邦到地方都設有專門的協調機構，使得在舊金山灣區的環境治理計劃基本能夠落實，但是成立地位更高、職權更集中的執法機構已是大勢所趨。

三、舊金山灣環境立法體制對我國的啟示

第一，應樹立區域協作，綜合管理理念，特別是要有整體的國家海洋發展戰略政策的指導。海洋環境治理，特別是跨區域的半封閉海域，其本身的復雜程度遠非單純的內陸的環境治理可比擬。海洋水質惡化、海洋污染、海洋外來物種入侵、海洋垃圾、漁業危機、海洋哺乳動物和瀕危物種滅絕、珊瑚礁、濕地保護等環境問題絕非海洋自身所能解決。海洋環境的惡化，是綜合因素造成的，受到陸地的、大氣的、甚至全球氣候變化的影響。要治理海洋，必須樹立區域協作、綜合管理的理念。舊金山灣的環境治理之所以能取得巨大的成效主要歸因于它們在環境治理上的區域協作、綜合管理的理念。這種理念在該區域海洋環境治理中能得以貫徹是因為有明確的政策法律的支持。早在1969年前，美國就成立了一個名為“海洋科學、工程和資源”的總統委員會對海洋的發展做出調研并為國家的海洋資源利用和發展提供建議。在2000年，依據《海洋法案》，美國成立了一個由總統任命的海洋政策委員會。該委員會受命于2001年開始對美國海洋政策和法規進行全面研究。經過兩年的調研和前后聽取400多名專家的意見，委員會于2003年發布了一份長達500多頁的報告，為21世紀美國海洋管理政策勾畫出了初步的藍圖。基于可持續發展理念和基于生態系統管理的方式，該報告涉及到美國海洋環境治理的各個方面。為了達到預期的管理效果，該委員會建議，設立內閣一級的國家海洋委員會以更有效地對政府機構進行協調；對相關政府機構進行重組和合并；鼓勵地方政府部門組建區域性的海洋管理委員會等。2009年6月，美國總統發布了關于制定美國國家海洋政策及其實施戰略的備忘錄，啟動了在全球氣候變化環境下的美國海洋環境保護的新步伐。美國舊金山灣養護與發展委員會的設立從成立開始的舉步維艱到確立自己獨立的環境管理和執法地位，從起初只限于局部介入到全面管理乃至介入因全球氣候變化引起的海灣環境問題，這些都是因為有國家海洋發展政策和相關法律的先導和支持。我國諸如渤海等海域立法，應借鑒舊金山灣的做法，在區域合作的基礎上設立獨立的環境治理機構，同時要盡快制定科學的海洋政策。

第二，應設置集中為主的環境執行體制。在中央級別的海洋管理和執法上，要成立主管區域性的海洋環境治理專門機構，其性質不僅僅是一個綜合的海洋行政管理機構。不僅要賦予它海洋環境管理權、海洋環境執法權，還要賦予它協作、研究的職權，即協調各部門的利益，加強國家與地方政府之間、地方政府之間以及部門之間的合作與協調。當然，這一切需要立法先行。縱觀舊金山灣的環境治理歷程，其立法、執法機構、執法權乃至執法措施都分別經歷了從一般法到特別法、從分散型到集中型、從單一型到綜合型、從臨時性到永久性的過渡。據此，我們的海洋立法可以繞過這些彎路，直接設置到特別法、集中型、綜合型和永久性上來。

在地方，相應地要因地制宜。要遵從國家總體的海洋環境治理政策，要合理劃分管理單元，將流域和與流域相連的海洋作為管理的單元，而不是以行政區域作為管理單元。只有打破傳統的行政區域和事務管理單元模式，才能打破地區、部門的利益干擾，使法令暢通，基于區域的生態整體環境治理理念才能落實。在美國舊金山灣的環境治理中，我們發現，主管委員會具有多重身份。它是區域海洋行政管理、執法機構，區域海洋“準立法”機構、區域性海洋治理議事協調機構和海洋政策法規研究機構。而且，隨著海洋環境保護的需要，委員會涉足的事務領域和管理地域正在逐步擴大，其綜合性將會更強。當然，委員會也并非一方為大，其職權和管理的地域也有限。若從區域海洋環境治理角度來看，也并非完美的典型而需要我們照搬照抄。筆者認為，在未來，在諸如渤海等海域立法的執行機構的職權和地域劃分上，可以比舊金山灣養護與發展委員會的更多、更廣。原則上，一切事務交由相關專門管理機構管理，只有涉及軍事、外交、越境、國家安全等其他特殊需要才能由其他相關部門來管理和執行。

參考文獻：

[1] 李海清.特別法與渤海環境管理.中國海洋大學博士論文，2006

[2] 祀人.歐美國家海洋保護掃描.生態經濟，2004（9）

[3] 劉宣.區域海洋管理的理論與實踐研究進展.浙江萬里學院學報，2009（9）

（作者單位：隴東學院政法學院 甘肅慶陽 745000）

（責編：賈偉）