首都功能定位需要處理好十大關系

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首都功能定位需要處理好十大關系

林堅

（中國人民大學，北京市100872）

摘要：對首都功能進行準確、恰當定位，應考慮以下十個方面的關系：第一，國家首都與國際（世界）城市的關系；第二，中央國家機關與地方政府的關系；第三，區(qū)域協(xié)調(diào)與行政區(qū)劃調(diào)整的關系；第四，歷史文化名城與科技創(chuàng)新中心的關系；第五，舊城改造與新城建設的關系；第六，功能集中與分散的關系；第七，經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系；第八，人口、土地與建設容量的關系；第九，服務首都與北京自身發(fā)展的關系；第十，核心功能與非核心功能疏解的關系。

關鍵詞：首都功能；城市；區(qū)域；定位；京津冀協(xié)同發(fā)展

要合理定位首都功能，結(jié)合北京發(fā)展實際，提升北京的城市品質(zhì)，為北京未來的發(fā)展方向進行理論定位。

2005年國務院批準的《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》把北京城市發(fā)展的目標定位在四個方面：國家首都——政治中心，國際交往中心；世界城市——世界級服務中心，世界級大都市地區(qū)的核心城市；文化名城——文化、教育、科技創(chuàng)新中心，世界歷史文化名城；宜居城市——充分的就業(yè)機會，舒適的居住環(huán)境，創(chuàng)建以人為本、可持續(xù)發(fā)展的首善之區(qū)。[1]規(guī)劃明確了首都的主要職能為：中央黨政軍領導機關所在地；邦交國家使館所在地，國際組織駐華機構(gòu)主要所在地，國家最高層次對外交往活動的主要發(fā)生地；國家主要文化、新聞、出版、影視等機構(gòu)所在地，國家大型文化和體育活動舉辦地，國家級高等院校及科研院所聚集地；國家經(jīng)濟決策、管理，國家市場準入和監(jiān)管機構(gòu)，國家級國有企業(yè)總部，國家主要金融、保險機構(gòu)和相關社會團體等機構(gòu)所在地，高新技術創(chuàng)新、研發(fā)與生產(chǎn)基地；國際著名旅游地、古都文化旅游地，國際旅游門戶與服務基地；重要的洲際航空門戶和國際航空樞紐，國家鐵路、公路樞紐。[2]

習近平同志講北京城市功能時提到“四個中心”，即政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心、國際交往中心。

對首都功能進行準確、恰當定位，應考慮以下十個方面的關系。

一、國家首都與國際（世界）城市的關系

北京作為中國的首都，是全國政治、文化中心，是“政治首都”“文化首都”，也是國際交往中心。作為一國之都，其一舉一動都受到全國乃至世界的關注。

首都功能是指作為一個國家的首都所承擔的保障中央國家機關開展政務工作和國際交往事務，提供安全、有序、高效的城市運行條件以及與其需求相適應的工作、生活設施和相關服務的功能。[3]具體表述為：按照中央對北京做好“四個服務”的工作要求，強化首都職能；以建設世界城市為努力目標，不斷提高北京在世界城市體系中的地位和作用，充分發(fā)揮首都在國家經(jīng)濟管理、科技創(chuàng)新、信息、交通、旅游等方面的優(yōu)勢，進一步發(fā)展首都經(jīng)濟，不斷增強城市的綜合輻射帶動能力；弘揚歷史文化，保護歷史文化名城風貌，形成傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交相輝映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城，提高國際影響力；創(chuàng)造充分的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會，建設空氣清新、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的宜居城市，創(chuàng)建以人為本、和諧發(fā)展、經(jīng)濟繁榮、社會安定的首善之區(qū)。[4]

首都功能定位決定著北京的城市規(guī)模、性質(zhì)、發(fā)展方向，首都功能布局決定了北京城市格局與一般城市的不同。可以參照有的國家設立首都特區(qū)的做法，單獨辟出一塊地方，主要承擔首都的特殊功能。

北京的發(fā)展，要以世界城市為目標，以國際化發(fā)展為導向，建設經(jīng)濟發(fā)展與公共服務體系完備的富于強烈文化特色的新型世界城市，其目標定位為超大型、綜合性、區(qū)域性、輻射性、文化創(chuàng)意型的世界城市。[5]

世界城市呈現(xiàn)出以下特征：全球經(jīng)濟體系的重要節(jié)點；世界知識的創(chuàng)新中心；以知識產(chǎn)出為標志的非物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)中心；國際事務協(xié)調(diào)中心；發(fā)達都市圈的首位城市。

北京所要建設的新型世界城市應有以下特征：全球信息聚集地；國際事務協(xié)調(diào)中心；人性化與服務性城市；體驗型、創(chuàng)意型經(jīng)濟；國際文化魅力之城；低碳、環(huán)保型社會；首位城市。

北京要提升國際影響力、吸引力，向世界城市的目標邁進，還需要加倍努力。

二、中央國家機關與地方政府的關系

北京是中央國家機關所在地，其發(fā)展規(guī)劃應該包含國家行政中心的規(guī)劃。

首都功能的實現(xiàn)，通過“首都體制”來保障?！笆锥俭w制”是指保障首都職能有效運行的城市管理機構(gòu)、制度、機制和習慣意識的總稱，是通過機構(gòu)設置、制度建設、機制構(gòu)建、意識強化和習慣培養(yǎng)等構(gòu)建的體系。[6]

《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》明確了首都的主要職能。[7]北京既是直轄市，是一個行政區(qū)域，又是首都，承擔著為中央黨、政、軍領導機關工作服務的職能，其中大量的是中央事權(quán)及中央事權(quán)與北京事權(quán)難以分割的共同事權(quán)。中央事權(quán)即完全為中央服務的事權(quán)，北京事權(quán)是與其他直轄市或重點城市相同的地方事權(quán)，共同事權(quán)則是從首都性質(zhì)出發(fā)、為增強首都服務功能而承擔的各項任務。共同事權(quán)一方面直接表現(xiàn)為中央事權(quán)，它首先是為中央服務的；另一方面也屬于北京事權(quán)，北京在辦理這些事務時也能有所收益，并承擔責任。首都事權(quán)的特性是以共同事權(quán)為主要內(nèi)容，這與全國其他城市相比具有唯一性。履行首都職能需要保障中央政務活動對城市公共設施使用的優(yōu)先權(quán)，而維護城市正常運行又需要建立城市公共設施均等配置和公平使用的社會秩序。[8]

各地方政府在北京都有辦事機構(gòu)，有以地方名字命名的各種“大廈”，這也是首都區(qū)別于其他城市的特殊之處，也包含著協(xié)調(diào)中央國家機關和各地事務的內(nèi)容。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)與行政區(qū)劃調(diào)整的關系

城市與區(qū)域是一個相互聯(lián)系、相互依賴、相互促進的整體，兩者互為前提和條件。城市是區(qū)域的增長極，是區(qū)域的核心，而區(qū)域是城市的載體、支撐和擴散腹地，兩者不可分割。城市布局影響和決定區(qū)域經(jīng)濟空間結(jié)構(gòu)的形成與發(fā)展。城市是區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系的樞紐，城鎮(zhèn)體系與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相互促進。區(qū)域中的任何城市都不是孤立的，城市之間的空間相互作用將彼此分離的城市結(jié)合為具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機整體，由此形成了城市體系。城市是區(qū)域的核心，城市競爭是區(qū)域競爭的關鍵。區(qū)域?qū)Τ鞘械挠绊?，主要是對城市位置和城市化的影響?/p>

核心城市和所在區(qū)域之間應該是共生互動的關系。北京作為京津冀的核心城市，起著主導、引領、帶動作用，由過去“虹吸”為主轉(zhuǎn)為“擴散”為主，發(fā)生著根本性的轉(zhuǎn)變。北京和天津兩個核心城市之間應分工合作，形成合力，共同帶動整個區(qū)域的發(fā)展。北京一定要加強與天津、河北的合作，增強創(chuàng)新機能、國際機能以及對整個世界經(jīng)濟的影響力和控制力，提升能力；通過產(chǎn)業(yè)輸出與合作實現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)升級，同時帶動周邊，縮小差距。京津冀合作有很多很好的基礎，比如功能區(qū)，有很多很好的科技資源以及人文資源，非常需要如中關村這樣一些龍頭企業(yè)走出去，整合資源，在整合資源中實現(xiàn)科技引領、產(chǎn)業(yè)引領。

北京處于京津冀區(qū)域的核心位置，是這個區(qū)域的首位城市。京津冀區(qū)域城市之間存在著很大差距，特別是環(huán)北京地區(qū)存在一個貧困帶，為縮小區(qū)域差距，可適當調(diào)整行政區(qū)劃。

行政區(qū)劃改革應有新思路、新突破。行政區(qū)劃調(diào)整與改革，已日益迫切地提到議事日程上來。早改早受益，但一定要謹慎、穩(wěn)妥地進行。行政區(qū)劃調(diào)整與改革，涉及經(jīng)濟、歷史、語言、文化、地理、人口等多種因素，應特別注意自然地形（如山脈、河流）、語言文化環(huán)境的影響等。為加速城鎮(zhèn)化進程，應集并一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步推進城鄉(xiāng)一體化。[9]

從北京的情況來看，目前城市中心區(qū)及邊緣區(qū)在區(qū)域大小、社會經(jīng)濟、城市建設等方面都存在較大的差距，需要進行適當?shù)恼{(diào)整，建立扁平式的、便利的城市管理框架。區(qū)一級行政機構(gòu)只負責為居民提供區(qū)域性的、公益性的、社會性的事務等，從而節(jié)省行政管理成本，提高管理效率。一方面，北京城市中心區(qū)及郊區(qū)隨著功能的分化，應做適當?shù)恼吓c調(diào)整；另一方面，北京與周邊地區(qū)的行政區(qū)劃關系也應進行適當?shù)恼{(diào)整。

加強社區(qū)自主治理。從公共服務角度來說，城市核心理念應該是公共價值最大化，體現(xiàn)在公共服務上，就是要求在城市治理中采取包括民主等機制，行政區(qū)劃的研究需要與公共服務銜接，城市治理應該關注社區(qū)、街道，區(qū)政府應該改成市政府派駐機構(gòu)，使街道辦事處成為真正面向基層，以服務為導向的一級政府。應在社區(qū)、街道建立公眾參與治理的制度化途徑，承擔公眾意見征集、規(guī)劃實施監(jiān)督、及時收集和反饋信息等職能，實現(xiàn)多元共治。

四、歷史文化名城與科技創(chuàng)新中心的關系

北京是一座具有深厚文化底蘊的歷史文化名城，有三千多年的建城史、八百多年的建都史，城市格局具有中軸明顯、整齊對稱、氣魄雄偉、緊湊莊嚴等特點，世界歷史文化遺產(chǎn)和全國性重點文物保護單位密集，匯集了世界許多國家和民族的文化要素，具有寬容博大的城市品格。北京是中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、中國文化與世界文化的交匯處，呈現(xiàn)出多樣化的文化特色。歷史文化名城具有重大的文化價值、科學價值、教育價值、美學價值和經(jīng)濟價值。

近年來，北京通過保護歷史文化環(huán)境、建設文化設施、開展文化活動、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)等途徑，營造了富有人文內(nèi)涵的城市文化環(huán)境，正在吸引國內(nèi)外高端人才、加快建設世界城市的步伐。文化是北京建設世界城市最重要的資源和特點，社會和諧是最重要的保證。以人為本、關注民生，是北京城市發(fā)展的出發(fā)點。

Investment in associates and joint ventures(BOCShare A 2009:118)

北京展示了歷史悠久、創(chuàng)意無限、活力迸發(fā)、熱情好客的城市風貌，積淀了巨大的城市品牌資產(chǎn)。對歷史文化名城，要堅持整體保護的原則，堅持以人為本，積極探索小規(guī)模漸進式有機更新的方法，統(tǒng)籌保護歷史文化資源，重塑舊城優(yōu)美的空間秩序。

深厚的歷史文化積淀形成了北京特殊的文化特色和文化精神，是中華民族文化的濃縮和結(jié)晶，因此，要確立“創(chuàng)意之都”“文化之都”的目標。

北京具有豐富的科技資源，有眾多的國家級科研機構(gòu)和大學，兩院院士有一半以上在北京工作和居住，發(fā)明專利、科技論文發(fā)表量在全國遙遙領先。北京地區(qū)的研發(fā)經(jīng)費支出占GDP的比例、技術市場成交額占全國的比例、專利授權(quán)數(shù)量居全國榜首。

北京實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動，要在以下方面進行重點部署：明確科技發(fā)展戰(zhàn)略，深化科技體制改革；加強自主創(chuàng)新，擁有自主知識產(chǎn)權(quán)；強化高端創(chuàng)新，發(fā)揮示范帶動效應；突出以人為本，推動科技成果惠及民生；綜合利用資源，保護環(huán)境，建設宜居城市；建設國際創(chuàng)新樞紐城市。

五、舊城改造與新城建設的關系

城市建設都面臨著舊城改造與新城建設的問題。如何處理好二者關系，是一個緊迫的問題。

舊城改造，既要提高舊城各項基礎設施的現(xiàn)代化水平，又要繼承和發(fā)揚北京歷史文化名城的傳統(tǒng)，并力求有所創(chuàng)新。要統(tǒng)籌考慮舊城保護、中心城調(diào)整優(yōu)化和新城發(fā)展，合理確定舊城的功能和容量，疏導不適合在舊城范圍內(nèi)發(fā)展的城市職能和產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展適合舊城傳統(tǒng)空間特色的文化事業(yè)和文化、旅游產(chǎn)業(yè)。[10]

目前北京的城市結(jié)構(gòu)仍然是傳統(tǒng)的，其特征是在一個區(qū)域范圍內(nèi)，人口、資源、居住、就業(yè)高密度聚集在一起。這樣一種結(jié)構(gòu)在城市定位、城市擴散和聚集方式、產(chǎn)業(yè)與人口的區(qū)位配置、城市功能間的協(xié)同關系等方面都存在許多弊端。

北京舊城總面積62平方公里，發(fā)展空間受限。一方面，需要對舊城進行適當改造，以適應新時代的要求；另一方面，要根據(jù)條件，適當進行新城建設，以更好地滿足人們的工作和生活需求。北京嚴重的交通擁堵問題，與錯失調(diào)整時機、沒有盡早建立新城來疏解中心區(qū)的職能有很大關系。

在城市空間趨于飽和的情況下，城市空間拓展成為城市發(fā)展的緊迫問題，應形成多中心的城市空間新格局。重要舉措之一是發(fā)展新城，鼓勵和引導中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人口和其他職能向新城轉(zhuǎn)移，努力實現(xiàn)“舊城有機疏散，市域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，村鎮(zhèn)重新整合，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。

大城市尤其要注意空間布局，衛(wèi)星城的出現(xiàn)，就體現(xiàn)了現(xiàn)代化城市的開放格局，以保證整體上的和諧。新城是承擔疏解中心城人口和功能、集聚新的產(chǎn)業(yè)、帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)模化城市地區(qū)，應通過城市基礎設施、公共設施和重大產(chǎn)業(yè)項目的資源配置以及相應的公共政策，引導各類城市資源在新城聚集。應充分依托現(xiàn)有衛(wèi)星城和重大基礎設施，建設相對獨立、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、公共服務設施發(fā)達的健康新城。[11]要加強重大功能性設施和公共服務設施的統(tǒng)籌配置，積極發(fā)揮市場機制的作用，建立以公共投資為引導、市場開發(fā)為主導的建設模式。

六、功能集中與分散的關系

北京城市發(fā)展戰(zhàn)略應該明確定位，要考慮功能集中與分散的關系，區(qū)分不同的功能區(qū)，將行政辦公區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文化教育區(qū)、國際事務區(qū)、生活區(qū)適當分離，加快一大批衛(wèi)星城鎮(zhèn)和若干城市副中心的建設，并通過完善的交通和信息系統(tǒng)使之聯(lián)系起來，推動城市結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型，重新調(diào)整城市人口與產(chǎn)業(yè)資源的區(qū)位布局和功能分工，提高城市資源配置效率，促進城鄉(xiāng)一體化。

城市規(guī)劃，要把城市和人、自然環(huán)境作為一個整體。城市規(guī)劃成果要兼具技術性藍圖和政策性方案的特征，規(guī)劃的藍圖及其實施政策都應該具有可行性。城市規(guī)劃決策權(quán)力不能完全歸于政府，而應讓公眾參與，增加公眾對權(quán)力的制約，避免權(quán)力和資本分割公共空間資源。城市規(guī)劃的作用就是要規(guī)劃、引導城市建設向有利于城市未來發(fā)展的方向前進。[12]人可以通過自己的活動能動地調(diào)節(jié)自身和自然環(huán)境的關系，使城市成為宜居城市，讓城市生活更美好，必須注意人與環(huán)境的和諧。

合理的城市分區(qū)布局應體現(xiàn)層次性和節(jié)奏性，使城市運行井然有序，人的活動方便有序。工作區(qū)與生活區(qū)不能相隔太遠，以免造成高昂的交通成本。要均衡地分布居住區(qū)，在居住區(qū)內(nèi)均衡地分布公共服務設施，采取集中和分散相結(jié)合的原則。以人居為中心，降低建筑密度，追求更具文化品位的適宜人類居住的場所，已成為城市中心空間結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢之一。

作為首都，有的功能要集中，如中央國家機關行政功能；有的功能要分散，如文化藝術、教育、醫(yī)療等功能，要均衡配置相關資源。通過劃定重點功能區(qū)、統(tǒng)籌公共設施配置等公共政策手段，通過市場機制引導要素集聚，促進城市功能的完善，保持城市的活力。

七、經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟增長的基礎，科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的動力，是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的因素，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起決定作用。技術創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程，實際上就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的過程，即眾多技術上的創(chuàng)新通過產(chǎn)業(yè)部門之間、企業(yè)之間的聯(lián)系產(chǎn)生效應，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加趨于合理。

經(jīng)濟社會的發(fā)展，往往帶來資源的過度消耗和環(huán)境的破壞，要協(xié)調(diào)好它們之間的關系。城市是因人而成、為人而建的，應宜居。聯(lián)合國人居環(huán)境研究中心把可持續(xù)發(fā)展的人居環(huán)境條件確定為：確保住區(qū)居民有適當?shù)淖》?，能夠保證居民的健康和安全，人與城市環(huán)境、住區(qū)環(huán)境能夠和諧發(fā)展，有效地建設與管理城市住區(qū)的生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)開發(fā)與利用住區(qū)基礎設施和住區(qū)資源。

宜居城市是指經(jīng)濟、政治、文化、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，人居環(huán)境良好，能夠滿足城市居民物質(zhì)和精神生活需求，適宜人類工作、生活和居住的城市。宜居城市的核心是實現(xiàn)城市建設和管理由以物為中心向以人為中心轉(zhuǎn)變，達到人與自然、人與社會、人與人和諧的狀態(tài)，不僅適合當代人居住，還要適合子孫后代居住。[13]

城市化水平、經(jīng)濟規(guī)模、科技教育水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會福利水平對生態(tài)建設發(fā)揮重要作用，通過積極反哺于生態(tài)建設的方式，對環(huán)境進行補償，最終實現(xiàn)在整體上推動生態(tài)文明建設。

建設“綠色北京”、“生態(tài)北京”。要加強生態(tài)文明建設，保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展綠色經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。堅持生態(tài)保育、生態(tài)恢復與生態(tài)建設并重的原則，將北京建設成為山川秀美、空氣清新、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好、人與自然和諧、經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市。

八、人口、土地與建設容量的關系

一個城市有一定的規(guī)模。城市規(guī)模包括城市人口、經(jīng)濟活動及其能力、建成區(qū)土地面積這三個互相關聯(lián)的有機組成部分。一定的經(jīng)濟規(guī)模吸納著一定的人口規(guī)模，一定的人口規(guī)模又要求有一定的土地規(guī)模。

北京有一個突出的問題，人口增長很快，而且擁有大量的流動人口。按《北京城市總體規(guī)劃（1991年-2010年）》，2000年預期城市人口達到1160萬人，2010年達到1250萬人。而實際上，2003年北京全市人口就達到1456萬人，其中城鎮(zhèn)人口1138萬人。舊城人口疏散沒有實現(xiàn)，新增人口又超過了預測，對城市人口增長特別是遷移增長和外來人口增長缺乏有效的控制手段，使城市人口急劇增長。2013年末北京戶籍人口1300多萬，常住人口2100多萬，流動人口達數(shù)百萬。

作為首都，如何適應市場經(jīng)濟及全球化的發(fā)展形勢，建立健全人口管理與服務機制，保持合理的人口規(guī)模及適當?shù)娜丝谠鲩L速度，使人口增長與土地、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等承載能力相適應，不斷提高城市現(xiàn)代化、國際化水平，提升居民生活質(zhì)量，是一個緊迫的問題。

要合理控制人口規(guī)模，適當疏散人口到衛(wèi)星城鎮(zhèn)和新城。要在原有衛(wèi)星城基礎上發(fā)展新城，以疏解中心城人口和功能，集聚新的產(chǎn)業(yè)，帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)?；?，并具有相對獨立性。要綜合運用經(jīng)濟手段、規(guī)劃手段、行政手段和法律手段，充分發(fā)揮各種手段的優(yōu)點，有機結(jié)合，促進北京人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

首都規(guī)劃應將調(diào)控對象集中到城市布局結(jié)構(gòu)和土地及空間資源利用上，恢復人的城市主體地位，充分考慮人口、土地與建設容量的關系。

九、服務首都功能與北京自身發(fā)展的關系

北京作為首都，又是一個行政區(qū)域，要處理好服務首都與自身發(fā)展的關系。盡管首都為北京城市發(fā)展帶來一些資源，但更多的資源則是通過本身功能完善、城市綜合競爭力強帶來的。要明確中央和北京市在城市發(fā)展方面的職責、義務，既保障北京能夠做好服務首都的工作，又保障北京城市可持續(xù)發(fā)展。

首都職能與城市基本功能之間存在著矛盾和沖突，因此，要遵循如下四項原則：第一，區(qū)域分離：使日常政務活動集中區(qū)域與城市公共活動中心實行區(qū)域分離，分區(qū)分類進行管理；第二，系統(tǒng)分設：讓聯(lián)系緊密的中央辦公系統(tǒng)的機構(gòu)設置和活動范圍相對集中在統(tǒng)一區(qū)域，減少空間活動路徑的干擾；第三，時段分用：通過立法保障城市基礎設施和公共設施分時段使用；第四，國民兼顧：國家級公共設施的設計，既要考慮國事活動便于管理，也要考慮方便民眾，以人為本，提供公共空間，體現(xiàn)公共精神。[14]

北京是所有國家首都中擔負功能最龐雜的一個城市，不僅是政治中心，還是文化中心、金融中心、展覽中心、科技中心、旅游交往中心、交通樞紐中心、體育中心，甚至某些專業(yè)、產(chǎn)業(yè)中心。眾多的功能匯集在一起，城市中心功能高度集聚，對城市的正常運行特別是交通帶來巨大的壓力。應區(qū)分哪些是為首都功能服務的，哪些是一個城市的基本職能。對于符合首都功能又符合北京發(fā)展要求的，如文化產(chǎn)業(yè)、金融服務業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)，應促進其跨越式發(fā)展；對于北京歷史上發(fā)展得不太好但符合首都發(fā)展需要的，如信息咨詢業(yè)和其他現(xiàn)代服務業(yè)，要積極創(chuàng)造條件促進其發(fā)展。

北京的發(fā)展必須滿足和服務于首都政治和社會穩(wěn)定的需要，必須把政治效益和社會效益放在第一位。

十、核心功能與非核心功能疏解的關系

城市的基本功能，包括提供各種基礎設施、工作崗位、就業(yè)場所、生活條件、文化設施、安全保障等等。

首都城市建設的目標，應該是實現(xiàn)城市建設的科學性、政治性和人文性的統(tǒng)一，尋求首都職能與城市基本功能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

北京疏解一些非核心功能，把一些不適宜首都發(fā)展的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，實現(xiàn)與周邊地區(qū)的優(yōu)勢互補，對資源進行優(yōu)化配置。其功能疏解是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的推動力和重大契機。北京要通過功能疏解，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中發(fā)揮核心、引領、帶動作用，更好地發(fā)揮核心功能，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)升級，在瘦身中強體。

北京市“十一五”規(guī)劃把全市從總體上劃分為首都功能核心區(qū)（東城、西城），城市功能拓展區(qū)（朝陽、海淀、豐臺、石景山），城市發(fā)展新區(qū)（順義、通州、大興、亦莊），生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（懷柔、密云、昌平、平谷）。規(guī)劃提出：在原有的三個職能中心——中關村高科技園區(qū)核心區(qū)、奧林匹克中心區(qū)、中央商務區(qū)（CBD）的基礎上，建設五個新的職能中心——海淀山后地區(qū)科技創(chuàng)新中心、石景山綜合服務中心、順義現(xiàn)代制造業(yè)基地、通州綜合服務中心、亦莊高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心等。

同時提出，實施六個調(diào)整：疏解人口；疏解工業(yè)；調(diào)整倉儲物流設施；調(diào)整遷出部分行政辦公、教育、科研、醫(yī)療等設施；調(diào)整改造與城市整體發(fā)展不協(xié)調(diào)的地區(qū)，整治“城中村”；調(diào)整威脅城市公共安全的設施布局，搬遷整治危險源。實施六個優(yōu)化：優(yōu)化行政辦公用地布局，創(chuàng)造高效政務活動環(huán)境；優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強文化中心功能；優(yōu)化城市職能中心功能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)；優(yōu)化涉外設施和用地配置，提高國際化程度；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造安全宜人的人居環(huán)境；優(yōu)化交通及市政基礎設施，提高城市運行效率。推進城市布局轉(zhuǎn)移的關鍵是實施公共交通先導策略。

首都功能定位，應明確區(qū)分：中央國家機關辦公區(qū)、市級機關辦公區(qū)、國際事務區(qū)、中央商務區(qū)、歷史文化保護區(qū)、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)區(qū)、文化活動區(qū)、教育活動區(qū)、綜合服務區(qū)。

北京市市長王安順在2015年1月舉行的北京市人大十四屆三次會議上所做的《政府工作報告》中指出，要加快疏解非首都核心功能，嚴格控制增量，有序疏解存量，對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的功能和產(chǎn)業(yè)，逐一列出清單，拿出具體方案，盡快組織實施，確保取得實質(zhì)性進展；嚴格執(zhí)行新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，疏解一般制造業(yè)，禁止在首都功能核心區(qū)新建擴建制造業(yè)，對一些區(qū)域性批發(fā)市場逐步制定調(diào)整疏解計劃；積極推動部分教育、醫(yī)療等社會公共服務功能向外轉(zhuǎn)移和疏解，促進京津冀區(qū)域教育合作和人員交流，探索共建大學新區(qū)、研發(fā)新區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)和職教園區(qū)；深化醫(yī)療衛(wèi)生領域合作，共建一批高水平的護理醫(yī)院和康復醫(yī)院；鼓勵有實力的養(yǎng)老服務機構(gòu)在周邊地區(qū)建設養(yǎng)老服務基地，提高區(qū)域間公共服務均等化發(fā)展水平。[15]

轉(zhuǎn)變觀念，不能局限于疏解首都的非核心功能。要從長遠考慮，從大局著眼。應與京津冀區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合。為尋求準確的定位，實現(xiàn)更好的發(fā)展，建議確立“大北京”的概念，設立“京津都”或“京畿區(qū)”。[16]可以主動把首都的核心功能轉(zhuǎn)移出去，把首都擴大為海濱城市。如在秦皇島、昌黎一帶，建設國家副都，吸引金融服務、高校、科研機構(gòu)、醫(yī)院等形成新的聚集區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃，合理部署各功能分區(qū)，形成高效、安全的信息系統(tǒng)，齊備的基礎設施和發(fā)達的交通網(wǎng)絡。有效疏散高密度的人口，使“京津都”或“京畿區(qū)”成為新的增長極。

要根據(jù)城市發(fā)展的動力機制和功能要求，劃定重點與核心功能區(qū)，通過行政、市場相結(jié)合的機制引導要素聚集，合理確定城市功能分區(qū)，保持城市有序運行并充滿活力。同時，必須按照合理、公平、正義的原則調(diào)配資源，改善城市空間結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同功能要求、不同社區(qū)單元對工作、生活條件的需求，針對現(xiàn)有的城市問題，如大規(guī)模的職業(yè)和居住地分離、區(qū)域生活條件惡劣等問題，提出具體的解決措施和改善目標。城市，應該讓人們生活更美好！

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[13]張文忠，等.中國宜居城市研究報告（北京）[M].北京：社會科學文獻出版社，2006：33.

[15]王安順.北京市政府工作報告[EB/OL].（2015-01-23）.http：//beijing.qianlong.com/3825/2015/01/23/8585@1012 8531.htm.

[16]林堅.“京津都”構(gòu)想——京津冀一體化規(guī)劃[EB/ OL].[2014-12-15].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_569568b101 019sji.html.

責任編輯：林英澤

The Ten Relations We Need to Handle in the Functional Positioning of Beijing

LIN Jian

（Renmin University of China，Beijing100872，China）

Abstract：In the correct and appropriate functional positioning of Beijing，we should consider such ten relations as the relation between Beijing and other international cities，the relation between state organs at the central level and local governments，the relation between regional coordination and administrative regional adjustment，the relation between historical cultural cities and scientific and technical innovation centers，the relation between the rebuild of old cities and the construction of new cities，the relation between centralized and decentralized function，the relation between economic and social development and environmental protection，the relation between population，land and constructional capacity，the relation between service for Beijing and the development of Beijing itself，and the relation between core functions and the dispersal of non-core function.

Key words：the function of Beijing；city；region；positioning；the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei

[作者簡介]林堅（1964—），男，江西省宜豐縣人，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，《中國人民大學學報》編審，北京自然辯證法研究會秘書長，哲學博士，主要研究方向為發(fā)展戰(zhàn)略、文化學、科技哲學等。

中圖分類號：F299.22

文獻標識碼：A

文章編號：1007-8266（2015）04-0070-07