論可持續發展區域管理研究的基本框架

論可持續發展區域管理研究的基本框架

徐曉新1,張利華2

(1.北京師范大學地理學與遙感科學學院，北京100875;

2.中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京100190)

摘要：可持續發展區域管理研究是一個近年來興起的多學科交叉的研究主題。它以管理學、區域經濟學和地理學等學科為基礎，同時汲取生態學、環境科學等學科對可持續發展的理論成果，以多學科視角來研究多元動態的區域發展問題。可持續發展區域管理的研究對象是一定時空范圍內的自然-經濟-社會復合系統，主要聚焦人口、資源、環境與發展(即PRED系統)之間的協調關系問題。基于學科背景和研究側重點的不同，可持續發展區域管理研究主要可分為區域可持續發展動力機制研究、區域可持續發展戰略研究和區域可持續發展公共管理研究等三個子領域。

關鍵詞：可持續發展；區域管理；可持續發展區域管理

收稿日期：2014-11-05修回日期：2015-03-30

基金項目：中國科學院科技政策與管理科學研究所重大研究任務項目(Y201201Z04)。

作者簡介：徐曉新(1977-)，遼寧興城人，北京師范大學地理學與遙感科學學院博士后，研究方向：資源與環境政策、政策過程。

通訊作者：張利華。

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)05-0077-06

Abstract:Regional management of sustainable development(RMSD) is an emerging field of research dealing with complex and dynamic regional sustainable development issues. It’s an interdisciplinary field based on management，regional ecomomics，and geogrophy and borrowed wisdom from other disciplines,such as ecology，enviromental science，etc. The subjuect of RMSD is the coordination of population，resources，enviorment and development. The primary domains induclude the dynamics，the strategy and planning and public management of regional sustainable devlopment.

On the Research Framework of Regional Management of Sustainable Development

XU Xiao-xin1,ZHANG Li-hua2

(1.SchoolofGeograpy，BeijingNormalUniversity，Beijing100875，China;

2.InstituteofPolicyandManagement，ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China)

Key words:sustainable development; regional management;regional management of sustainable development

一、可持續發展區域管理研究興起的背景

從哲學意義上講，發展是人類社會的永恒主題；但由于發展是一個包含時空的多維度、多層次的復合概念，在不同時代人類對發展的內涵又有著迥然不同的理解。二戰以來，全球發展觀經歷了從“增長理論”到“發展理論”再到“可持續發展理論”的重大變革[1-2]。在反思傳統發展思想和模式基礎上誕生的可持續發展理念，是迄今為止人類對于發展最為深刻和全面的認識，代表了當前人類社會發展最基本的價值取向。但恰如人類對于發展的認識是一個動態演進的過程一樣，可持續發展作為發展思想的前沿，本身也處于不斷發展變化之中。縱觀全球可持續發展的理論和實踐，從理念到行動、從國家(中央)到國內區域(地方)和從環境保護到多元協調這三大轉向，代表了可持續發展演進的大趨勢。

(一)可持續發展的三大轉向

1.從理念到行動的轉向

1962年卡遜夫人《寂靜的春天》這一偉大著作的出版，警醒了沉溺于現代工業文明、熱衷于向大自然宣戰的人類。這成為可持續發展思想誕生的源頭。《寂靜的春天》和20世紀60年代誕生的其他環境主題的作品，更多地還是停留在理念層面，旨在喚醒人類對于工業污染和環境保護的關注。

隨著聯合國等國際組織的關注和倡導，可持續發展逐漸從理念層面轉向行動層面。在1972年斯德哥爾摩聯合國“人類環境會議”、1992年里約熱內盧會議和2002年的約翰內斯堡可持續發展問題世界首腦會議這三次具有里程碑意義的全球會議的推動下，可持續發展受到世界各國決策者的普遍關注，付諸全球行動，并逐步明確了時間表和具體行動計劃。《21世紀議程》框架下三大重要環境公約以及《京都議定書》等制度安排以及相關技術標準和貿易規則等體系的形成，推動可持續發展在全球范圍內轉化為具體行動；2012年“里約+20”大會將推動建立新的國際可持續發展體制機制作為兩大主題之一，預計全球可持續發展的制度環境將走向“目標量化、規則細化、約束硬化”的新階段，全球可持續發展行動將更加務實和具體[3]。

近年來，國際組織和世界各國都提出越來越多切實可行的可持續發展行動計劃，如聯合國可持續發展委員會行動計劃、歐盟“生命之水”行動計劃、國際糧農組織的行動計劃以及八國峰會“水行動計劃”等。這些制度框架和行動計劃，推動可持續發展進入從戰略規劃和政治承諾到國家和區域的具體行動的階段。

2.從國家到國內區域的轉向

區域是可持續發展行動的落腳點。國家制定的可持續發展戰略，需要通過具體的區域項目執行得到最終的實施。特別是在地域差異、經濟差異較大的國家和地區，可持續發展的工作重心逐漸從國家層面轉移到地方層面，并切實為可持續發展提供實踐經驗。

2002年在南非約翰內斯堡舉行的“可持續發展世界首腦會議”通過的《執行計劃》，強調要構建國際社會、區域和次區域組織(超越國界的大區域概念)、國家以及地方多層面的可持續發展體制框架，明確要求各個國家建立區域、子區域的可持續發展體制，提高地方層面可持續發展能力，以此更好地推動可持續發展進程。

以中國為例。中國是世界上第一個制定和實施21世紀議程的國家。1994年，國務院通過了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境和發展白皮書》；以此為基礎，在地方層面先后有25個省(市、區)制定了《中國21世紀議程》地方行動計劃或地方21世紀議程[4]。此外，中國從1986年開始推動了可持續發展實驗區建設*啟動之初稱為社會發展綜合試點，1998年正式更名為“國家可持續發展實驗區”。，探索區域可持續發展路徑和模式。截至2014年3月，中國已建立國家可持續發展實驗區160個，省級可持續發展實驗區180余個，這300多個實驗區遍及全國90%以上的省(市、區)*參見中國21世紀議程管理中心官方網站：http://www.acca21.org.cn/local/experi/intro.htm。。

3.從強調環境單一維度到重視多元協調的轉向

盡管可持續發展源于對環境問題的認識，并因此不斷提高人們對生態環境的關注；但發展到今天，對可持續發展的認識和實踐已超越單純的環境問題，將之視為涉及經濟、社會、人口、資源和環境等多元協調的綜合性問題。

在認識層面，可持續發展研究已超越單純環境層面，正在形成一個稱之為可持續科學(sustainability science)的交叉學科，它以自然和人類社會的互動關系為研究主題[5]。從1972年聯合國環境大會到1992年里約熱內盧環境發展大會的中心議題，我們已經可以看出全球可持續發展理念從單方面關注環境問題向多元協調發展的重大轉變。從中國的實踐來看，1994年的《中國21世紀議程》還主要聚焦人口和環境問題，而到2003年，中國政府已明確提出科學發展觀，堅持以人為本，樹立全面協調可持續發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展的方針政策。可見，多元協調正在逐步成為可持續發展的基本內涵。

可持續發展的這三大轉向，凸顯了在區域層面，以多元協調為基本內涵、以行動為導向推進可持續發展的重要性。這是推動可持續發展區域管理研究發展的戰略需求。

(二)區域管理的“可持續化”轉向

“區域”(region)源于地理學，基本內涵是指地球表面上占有一定空間范圍的地理單元[6]，是實施管理和推進發展的平臺與空間。在區域經濟學中，“區域是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區，它可以按照內部的同構性或功能一體化原則劃分”，“可以從整體上對其進行分析”[7]。區域既是一個實體概念，又是一個抽象的、觀念上的空間概念[8]。從管理學的角度看，區域可表述為一個國家內部具有某種特定邊界的管理單元，這種管理單元可以是行政區(如省、市、縣)、經濟區(如大珠江三角洲經濟協作區)、規劃區(如西部地區)或某種特定資源的自然分布區(如水資源管理按流域劃分管理區)等[9]。或者更通俗地講，區域的大小和劃分是一個相對的概念，區域的劃分不完全等同于行政區的劃分。

區域管理在中國的實踐中主要集中于行政區管理和經濟區管理兩大范疇。管理實踐的需要，帶動了這兩大領域區域管理相關研究的發展。在行政區管理研究方面，解放初期由于行政區劃的敏感性，相當長時間內都研究不多；改革開放以后行政區劃研究逐漸興起，從歷史建制、政區沿革的“描述性研究”，逐漸走向更深入的理論研究，提出了“行政區經濟”等概念，以及“撤縣改市”、“市領導縣體制”、“省直管縣”等政策構想*關于行政區研究以及區域行政研究，中山大學陳瑞蓮教授等做了很好的綜述，參見：陳瑞蓮，孟華，張緊跟. 當代中國的區域行政研究：緣起與發展[A]. “公共管理研究與教育”國際學術研討會[C]. 中國廣州：2001. 213-233 [9]。。在經濟區管理研究方面，在宏觀經濟帶劃分、經濟區劃分等方面進行了較為深入的探討，以及近年來支撐國家主體功能區規劃的一系列理論成果。而在區域管理職能的研究方面，區域規劃一直是理論和實踐的熱點。

近年來，隨著資源環境問題日漸凸顯，可持續發展逐漸成為區域管理關注的焦點問題。而在實踐層面上，國家可持續發展示范區的建立和發展，更進一步推動區域管理實踐中將可持續發展作為考量的重要維度。而區域發展不平衡、“行政區經濟”等問題的凸顯，推動區域內多元要素之間的協調發展以及區域間協調發展問題成為區域管理研究的熱點。例如，強調區域間多元協調的區域一體化研究，便是近年來持續的熱點。區域內不同要素的多元協調以及區域間協調，凸顯了區域管理的可持續發展轉向，從而從另一個維度推動可持續發展區域管理研究的發展*中國科學院科技政策與管理科學研究所王錚研究員較早地關注區域管理的可持續性轉向，參見：王錚，劉麗. 可持續發展意義下的區域管理 [J]. 管理世界，1995，(02): 208-210 [10]。。

從理論和實踐演進的脈絡來看，可持續發展區域管理研究是可持續發展與區域經濟學、區域發展等區域相關理論相互融合催生的“交叉地帶”。從可持續發展研究的維度來看，可持續發展區域管理研究是可持續發展理論“區域化”的產物，彰顯了在全球范圍內可持續發展從理念層面向行動層面全面轉向這一發展趨勢；而從區域相關研究的維度來看，可持續發展區域管理研究是區域管理“可持續化”的產物，凸顯了區域管理將可持續性視為基本目標和價值基石這一重要轉向。更進一步講，推動上述兩大研究領域不斷擴展深化、融合滲透的根本動力，是人類對其生存的物理空間和諧宜居的內在要求；而這一要求又必然隨著人類認識的深化和改造自然能力的提升而不斷提高。

二、可持續發展區域管理研究的核心問題

可持續發展區域管理研究以管理學、區域經濟學和區域管理理論為基礎，同時借鑒地理學、生態學與環境科學以及社會學等學科中關于區域和可持續發展研究的理論成果，采用多學科視角來應對多元復雜的區域發展問題。換言之，正是現實世界中區域管理問題的多元復雜性，決定了可持續發展區域管理研究的多學科交叉性。

(一)區域管理與區域管理學

簡而言之，區域管理，就是“對區域的管理”；更具體地將，區域管理是應用行政、統籌、調控、經營和管治等管理學手段，以及規劃、治理、地理工程等地理學方法和工具，對人地關系地域系統操作的過程[14]。

區域管理學是關于區域管理的理論和方法論的學科。從學科性質來看，區域管理學是介于地理學與管理學之間的邊緣學科；即區域管理學既是地理學的一個分支學科，也可看做是管理學的一個分支學科*從區域管理研究的演進來看，地理學領域的學者是我國區域科學和區域管理研究主要的倡導者，并將其作為地理學的重要分支；21世紀初以來，學者們也逐漸認同區域管理是“管理學的新方向”。參見：王錚. 區域科學——地理學的重要分支 [J]. 人文地理，1991，(04): 9-15 [11]；王錚，馬翠芳. 區域管理:管理學的新方向 [J]. 科學對社會的影響，2001，(01): 22-25 [12]。。這是因為區域管理學兼具地理學與管理學的基本特點，即：區域性、綜合性和二重性[13]。傳統的管理學側重企業的管理問題，而區域管理有自己的獨特性；例如，一個企業面對危機，可以采取“減員增效”，而一個區域(國家是一種特殊區域)面對危機，恰恰要把就業擺在首位，因為其國民不可能推給自己的外圍——外國[14]。區域作為一種空間結構所具有的不同于傳統企業、政府和非營利組織的特點，決定了區域管理學作為一個新興的交叉學科具有自己的獨特性。它可以從源自企業管理的管理學中汲取豐富營養，但又不能忽視區域管理的獨特性，以免陷入“生搬硬套”的誤區。換言之，區域管理學必須在汲取地理學和管理學等學科成果的基礎上，建立屬于自己的概念體系、理論體系、方法體系和應用體系。

(二)可持續發展區域管理理論

區域可持續發展是指在一定時空尺度的區域內，人類通過能動地控制自然(Nature)—經濟(Economy)—社會(Society)復合系統，在不斷提高人類的生活質量，又不超越資源環境承載力的條件下，既滿足當代人和本區域發展的需求，又不對后代人和其他區域滿足其需求的能力構成危害的發展*這一對區域可持續發展的界定，是基于美國世界觀察研究所所長L.R. Brown對于可持續發展的定義。參見：Brown L. R. Building a Sustainable Society [M]. New York: W.W. Norton& Company，1981 [15]。。

由于人類活動的參與，區域可持續發展過程實質上是一個自組織與組織優化的過程。在此過程中，人們可以通過選擇不同的發展模式對區域發展過程進行干預。在一定時期內，區域可持續發展在時空上的穩定和有序程度，通常可以從區域內人口(Population)、資源(Resources)、環境(Environment)與發展(Development)(簡稱PRED)之間的協調程度體現出來[16]。區域PRED之間關系的協調是區域可持續發展的必要條件，是區域可持續發展的過程界面，也是可持續發展區域管理的中心議題。

為了實現區域可持續發展，人類必須采取合理的政策和措施，規范人類在自然環境中的行為，不斷促進和協調PRED之間的關系，推動區域PRED之間的動態循環。探索區域可持續發展的基本規律和運行機制，并以此為基礎對區域FRED系統進行科學干預以促進其走向協調，這就構成了可持續發展導向下區域管理研究的基本內容。

簡言之，可持續發展區域管理研究，就是以實現區域可持續發展為導向的區域管理研究。可持續發展區域管理研究的研究對象，是一定時空范圍內的自然-經濟-社會復合系統；其關注的核心問題，是一定時空范圍內的人口(Population)、資源(Resources)、環境(Environment)與發展(Development)，即所謂PRED之間的協調關系；而研究重點，則是區域可持續發展的內在機理、主要動力機制、發展模式和優化過程，以及如何通過構建和運用科學的區域管理方法和工具促進區域可持續發展。

三、可持續發展區域管理研究的研究方向和主題

根植于中國和全球區域可持續發展實踐，可持續發展區域管理研究應采用多學科的視角，通過對區域發展經驗和相關理論歷史演進的梳理，兼收并蓄，構建以促進區域可持續發展為導向的區域管理理論。我們認為，可持續發展管理研究的研究方向至少包括區域可持續發展動力機制研究、區域可持續發展戰略管理研究和區域可持續發展公共管理研究三個方面。

(一)區域可持續發展動力機制研究

區域可持續發展動力機制研究旨在揭示區域可持續發展的基本規律和演化機理，探尋推動不同類型區域可持續發展的主要動力機制。

從實踐來看，在推進可持續發展區域管理過程中，各國都將試點、試驗作為重要的推進路徑和手段。采用這種方法的突出優勢在于通過試點地區對可持續發展理論和技術具體實際的操作實施，檢驗其可行性和有效性，為進一步修正和發展相應理論和技術提供支持平臺。許多國際機構已經在各國開始推行可持續發展區域管理的試點實驗工作，如OECD在2001年以可持續發展和氣候變化問題為核心，先后與巴西、印度、西非地區和南非進行合作，在這些地方進行試點工作，并從中總結出相應的規律。2002年，在聯合國開發計劃署(UNDP)的幫助下，印度完成一個由35個地方項目組成的可持續發展網絡，同樣采用試點實驗方式進行自己的可持續發展推廣計劃。在具體的試點項目中，英國的伯丁敦零能源發展社區(Bedington Zero Energy Development)、丹麥的卡倫堡生態工業園區，德國的魯爾工業區改造項目等都為可持續發展試點工作做出了很好的示范，這些試點項目已經成為推進可持續發展的有效方式。中國也高度重視推進區域可持續發展實踐。為支持資源性城市重新煥發生機和活力，國家先后兩批支持44個資源枯竭型城市的轉型。我國有關部門還先后啟動了“國家可持續發展實驗區”和 “國家生態示范區”建設；同時，在省和地級市層面，圍繞地方21世紀議程開展了廣泛深入的實踐，將國家戰略轉逐步化為地方可持續發展的實際行動，這些都為可持續發展區域管理研究提供了豐富的內容。

(二)區域可持續發展戰略管理研究

區域可持續發展戰略管理主要研究區域可持續發展戰略制定和發展規劃編制的理論基礎和方法體系，為區域可持續發展規劃編制提供理論指導，其中也包括區域可持續發展的評價理論。

區域發展戰略制定和規劃編制，自20世紀50年代以來一直是區域管理研究和實踐的熱點領域之一。20世紀80年代以來，更進一步走向繁榮。但早期的區域發展戰略制定和規劃編制主要集中于國土資源規劃方面；近年來，隨著實踐的深入，涉及區域經濟社會發展的綜合性規劃編制日益受到地方政府的重視。從國土規劃到可持續發展導向的綜合性規劃的轉型，須以理論、方法和工具作為支撐。區域可持續發展戰略研究正是針對這一需求。

(三)區域可持續發展公共管理研究

可持續發展公共管理主要研究可持續區域管理的管理體制和運行機制，以及推動區域可持續發展的政策工具。

近年來跨行政區的可持續發展協調機制研究日漸興起，推動了區域可持續發展公共管理領域的研究。由于經濟和社會發展意義上的區域往往與行政區劃并不一致甚至可以說并不可能一致，行政分權改革塑造的“中國式聯邦主義”[17-19]和地方政府官員在有限機會下的錦標賽式競爭[20-21]促進了地方政府的非合作博弈，凸顯了“行政區經濟”現象[22-23]。區域協調機制構建及相應的政策舉措，是推動區域一體化發展的戰略選擇[24-25]。在區域行政研究[9，26]基礎上，發展區域公共管理/區域治理理論[27-28]，并將可持續發展作為重要的價值維度，是可持續發展區域管理的重要研究主題。

四、初步的結論

(一)實踐和理論推動區域可持續發展管理研究

實踐是學科發展的重要動力。可持續發展從理念向行動、從國家向國內區域、從強調環境單一維度向重視多元協調的三大轉向，對于區域層面的可持續發展研究提出了更高的要求。這呼喚可持續發展區域管理研究的發展；而區域管理近年來則將可持續發展視為越來越重要的價值基石和發展目標，這進一步提升了開展可持續發展區域管理研究的價值。可持續發展和區域管理的交叉融合，使可持續發展區域管理研究成為研究熱點。

(二)區域可持續發展管理研究已初步形成三大研究主題

可持續發展區域管理研究具有多學科交叉的性質。基于對當前區域管理研究和實踐的梳理，作者認為，在區域可持續發展管理研究領域，已初步形成三大研究主題，即區域可持續發展動力機制、區域可持續發展戰略管理和區域可持續發展公共管理。

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(本文責編：王延芳)