關于進一步發揮集體產業用地對城鄉一體化發展作用的思考

孫輝東

摘要：目前的農村集體產業用地制度已成為我國城鄉一體化進程中的關鍵。農村集體產業用地應當參照城鎮國有產業用地的改革模式，以提升農村土地的集體所有權為基礎，實現農村產業用地所有權與使用權分離，尊重土地資源要素的市場價值規律，激發農村集體土地市場經濟屬性，并尊重土地不可移動的自然屬性。本文首先介紹了目前農村集體產業用地現狀及存在的主要問題，然后通過典型事例簡要說明了在新形勢下所作出的積極探索，最后提出解決問題的總體思路、具體實施策略以及相關的政策建議。

關鍵詞：集體產業用地 城鄉一體化 土地使用權 思考

農村集體產業是地方經濟不可分割的組成部分，是農村地區經濟社會發展的重要依托，也是統籌城鄉發展的基礎。而集體產業用地是在物質空間層面與實體經濟層面推進城鄉一體化發展的重要抓手，是實現新型城鎮化的空間載體，是現階段促進城鄉建設用地集約高效合理利用的關鍵。破解集體產業用地面臨的城鄉土地管理及規劃建設管理二元體制，是促進城鄉加快轉型發展的必然要求。

一、現狀及存在的主要問題

通過對北京市農村集體產業用地情況進行了解，雖然在集體土地開發利用等方面積累一些經驗，但也發現在政策體制方面還存在一些共性問題。據統計，目前全市的集體建設用地約1500平方公里，其中集體產業用地面積約占集體建設用地的近三分之一。集體產業用地的總量增長加快了郊區農業的產業轉移和農村勞動力安置，帶動了農村地區經濟發展，但也出現了占地規模過大、低效無序蔓延等問題。過去十年，集體建設用地增速是城鎮建設用地的兩倍多，其增量中集體產業用地占了很大比重，人均用地指標也遠遠高于城鎮建設用地。集體產業用地布局總體上較為分散，90%以上用地位于城鄉結合部及近郊平原地區，違法占地和違章建設量較大，對城市綠色空間不斷蠶食。從用地類型上看，70%為工礦倉儲用地，工業用地比例較高，大部分處于產業鏈的低端，外來人口就業比重大，產出效益相對較低，全市集體產業用地均產出約8億/平方公里，而單位產值能耗約是全市工業企業的1.3倍。集體產業保障職能不足，本地就業人員比重低，農民實際收益少，主要依賴土地租金為收入來源，無法從較高經濟附加值的經營環節獲益。而且由于集體土地的建設與運營缺乏透明的監管平臺，少數人或小群體占有了本屬于大部分農民的利益，導致集體資產流失，農民的長遠利益難以保障。

二、新形勢下的積極探索

近年來，集體產業用地產生的粗放、散亂、低效等問題得到更廣泛的重視，一些地方進行了多方面的積極嘗試。如北京市在2008年發布《關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的意見》，隨著城鄉結合部重點村改造、綠化隔離地區實施、新型農村社區及小城鎮建設，全市的集體產業也在探索中謀求新的發展。產業用地的經營模式也從原來簡單的土地出租、房屋出租轉向土地入股、合作經營、自主經營，從參與個別企業的經營轉向參與產業園區的管理和經營，土地從作為資產轉向資本，產業結構也從單純的工業倉儲轉向高新技術、文化創意、旅游服務等多種業態。

例一：東升科技園模式

東升科技園位于海淀區西三旗，地處中關村示范區核心區域，是北京第一個借助產業政策、由東升鎮集體經濟自主投資、自主經營、自主管理的產業園區。東升科技園規劃集科研基地、創業孵化基地、高新成果展示及相關配套服務于一體的綜合性示范園區，園區分為兩期進行開發，總規劃建筑面積約為150萬平方米。園區由集體經濟自主實施，鎮集體成立北京東升博展投資管理有限公司，負責園區的日常維護和管理。

園區一期建筑面積約16萬平方米已投入使用，簽約入駐企業80余家，吸引了清華工業研究院、國科激光等一批高新技術企業入園。2011年，園區總產值達30億元，上繳稅收3億元，為集體經濟組織創收6700多萬元，農民分紅1400萬元，人均分紅1.7萬元，安置本地農村勞動力210余人。東升鎮已完成集體產權制度改革，設計股份構成過程中，把工齡進行有效配比，經過計算后折合到股金里，全鎮的股東總人數達到了6000多人。全鎮一個村一個股份社，設立分紅制度，年底分紅比例最高達15%。這種方式不僅解決了農民占地、失地后，被剝奪生活、生產資源的狀況，同時為農民提供了長期的保障。隨著園區的發展、企業效益的提高，這些股東的分紅也將進一步加大。

例二：成都模式

國內其他一些城市由于有不同的政策支持，在集體建設用地的探索上邁的步子更大，如成都和重慶作為國家級統籌城鄉改革試驗區，建立了城鄉統一的建設用地市場，實現城鎮與集體建設用地的同地同權，進一步有效保障了農民財產性權利。

所謂“成都模式”的實質是以城鄉統籌發展為前提，以改革和調整集體土地使用制度為突破口，重點探索了土地資源配置的城鄉統籌機制、土地利用與保護的產權經濟機制和集體土地入市交易模式。

土地流轉模式：一是轉包：承包方自行與有經營能力的業主協商，將自己的土地承包經營權部分或全部流轉給業主。二是租賃：農戶在自愿的基礎上，把土地書面委托給集體經濟組織或中介組織管理。三是互換經營：在同一集體經濟組織內的承包方，為土地集中經營需要，自愿將承包土地進行互換。四是土地股份合作：就是指土地承包方自愿聯合起來，用土地承包經營權入股，從事農業合作生產。

土地資源配置的城鄉統籌機制：一是提出了“三個集中”：推進工業向園區集中、農地向適度規模經營集中、農民向城鎮和新農村居住區集中。二是探索土地指標交易和擴大“增減掛鉤半徑”，實現用地方式的空間布局調整。以土地指標交易帶動農村土地綜合整治，加大集體土地流轉，推動土地資源的市場化配置，促進城市化。

土地利用與保護的產權經濟機制：“成都模式”之所以成功，清晰、有效的產權經濟機制起到了重要作用，主要表現在，以全面的土地確權登記為基礎，逐步實施耕地保護基金和土地流轉收益的合理分配。成都市為了構建有效的土地利用與保護的經濟機制，提出了全面開展土地確權登記，包括重新界定集體土地的農戶使用權和經營權，承認并保障農戶長期使用和經營集體土地的正當權利，確立了以家庭聯產承包為核心的經濟體制，并由市縣財政發放耕地保護基金；把農村集體土地的使用權、經營權還給農民，而且把由此派生出來的轉讓權也還給農民，讓農民分享土地城市化帶來的增值收益。

三、總體思路

集體產業用地利用方式的改革是國家進一步釋放改革紅利的必然趨勢，各地應通過規劃與政策的有效引導，努力探索集體產業用地在農民增收、產業升級、人口調控、環境改善等方面的作用，重點做到突出農民主體、加強政府引導、注重綜合統籌，實現集體產業用地的健康有序發展，真正起到城鄉一體化助推器的作用。

四、實施策略

策略一：明確發展定位

（1）集體產業用地的發展要立足農民增收、產業增效、城市減排，兼顧好環境、社會、經濟三個效益。特別是在現狀占地規模過大的基礎上，從維護城市生態格局、保障資源和環境改善、調控人口總量和結構的角度，應進一步縮減用地，提升質量，集約高效利用土地資源。

（2）集體產業應符合地區產業發展需求。集體產業是本地區產業體系的重要組成部分，應將其與城市產業同等對待，與城市產業在功能、形式、服務等多方面形成銜接與互補。重點發展有比較優勢、體現地區特點的產業，鼓勵發展生態友好型產業。

策略二：引導空間布局

（1）以鄉鎮為單元進行空間統籌。由鄉鎮級政府統籌集體產業用地的布局、使用、管理以及收益分配，以便增加土地使用的靈活性，提高土地利用效率，保障管理與服務水平。

（2）與城市功能融合發展。按照“產業向規模經營集中、工業向園區集中”的發展思路，整合現有集體產業用地。發揮產業功能區的帶動作用，空間上統籌規劃和布局。位于功能區內的集體建設用地整合后作為功能區的發展空間，位于功能區周邊的集體建設用地整合后與功能區統籌規劃和配套。

（3）與現狀優勢產業協調發展。順應市場需求，尊重現狀已經形成一定比較優勢產業，盡量保留并鼓勵其發展，使現狀優勢產業與企業具有更大的發展潛力。發揮現狀優勢產業對地區經濟以及勞動力就業的帶動作用，空間上統籌規劃和布局。

（4）區域分類指導。維護城市生態格局，針對空間規劃控制限建要素，依據地區不同發展階段、發展條件分類指導集體產業用地的使用。

策略三：實現土地平權

（1）深化土地制度改革。讓農民通過土地入股的形式建立農民分享增值收益的合理分配機制，可以采取股份經濟合作社以集體產業用地使用權入股企業項目建設與經營，努力提高農民在土地增值收益中的分享比例，實現“漲價歸農”。

（2）通過建立耕地保護基金、土地增值收益基金等形式實現全市范圍的土地平權，調節因區位或控制要求不同而帶來的過大差異。加大土地出讓金轉移支付力度，實現多方共贏。

策略四：創新經營模式

集體產業現階段的層級提升必須依靠引進外部的資金、技術、人才、信息等要素，只有通過經營模式的創新，才能提升資產品質，提高資產經營效益。要推進產權交易市場的建設，為各類要素的引進提供規范化的市場交易平臺，擴大交易行為，盤活集體資產，規避暗箱操作的風險。探索信托化經營或與大企業對接，讓專業機構進行集體資產的管理，促進農村集體資產日常經營管理的規范化，保證資產安全和農民權益不受侵害。

五、政策建議

1.建立穩定的土地產權關系。加快農村土地所有權和承包經營權、集體產業用地及宅基地使用權以及集體土地上房屋權屬的確權頒證工作。實現土地產權關系清晰化，穩定市場主體對土地資源的收益預期。

2.深化農村產權制度改革，完善利益分配機制。研究制定集體產業用地收益利益分配機制，建立集體產業用地運營管理制度，允許集體經濟組織以土地、資金、勞動力等多種生產要素入股的方式，參與促進城鄉一體化的產業項目經營。

3.確立規劃準則與管理辦法。研究制定農村集體土地使用權流轉管理辦法，積極推進土地利用規劃與城鄉規劃的“兩規融合”，統一規劃要求與發展方向，明確特定區域內集體產業用地所承擔的責任與權益，明確集體產業用地分類指導的用地規模與建設強度控制標準。

4.建立激勵機制。將集體產業用地與綠化責任、農民就業及安置、外來人口控制等要求對接，在用地項目審批時對完成好的實施主體給予相應的用地面積或建筑面積獎勵。

5.推進金融工具創新。建立鄉鎮一級的投融資平臺，參照集體林權抵押貸款的形式，允許集體產業用地或地上房屋使用權抵押貸款。

6.推動試點先行。面對區域廣、層次多、情況復雜等問題，推進集體產業用地利用可采取先行先試、逐步推廣的辦法，在探索中完善政策頂層設計和分類指導。對于試點鄉鎮應進一步加大政策集成力度，更好地發揮其示范帶動作用。

（作者單位：北京市首都公路發展集團有限公司）