新農村建設背景下河南省鄉鎮政府職能轉變研究

高玉鋒

摘 要：在新農村建設背景下，應用公共管理等相關學科的理論與方法，圍繞河南省的實際，重點就新農村建設中鄉鎮政府如何進行職能轉變進行了深入分析。有針對性地提出了河南省鄉鎮政府職能轉變的對策，主要從科學定位鄉鎮政府職能、推進服務型政府建設、擴大民主政治、統籌城鄉發展等方面提出了改革的思路。為河南省鄉鎮政府職能的優化提供參考，也為其他地區鄉鎮政府職能轉變提供借鑒。

關鍵詞：新農村建設；鄉鎮政府；職能轉變

中圖分類號：F323.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0046-03

一、河南省鄉鎮政府運行狀況概述

（一）河南省鄉鎮政府歷次改革概況

河南是全國人口大省，其中農村人口占絕大多數，“三農問題”尤為突出。據有關資料統計，1998年底，河南省鄉鎮總數為2 137個，行政村總數逐漸增加至近5萬個，村民組總數為40萬個，農村基層管理人員達150萬人以上，每年費用支出約為120億元左右。因此，為降低鄉鎮政府的財政壓力以及行政負擔，河南省在1998—2005年期間進行了三次鄉鎮機構改革工作，但在各種因素的干擾下，前兩輪改革逐漸成為泡沫性改革。第三次，河南省對相關改革措施進行了強化，改革取得顯著成效，截至2005年底，全省共撤并鄉鎮200多個，合并各類事業站3 100多個，精簡鄉鎮領導職數近1/3，清退鄉鎮臨時人員2萬余人，分流鄉鎮超編人員17萬人。但是盡管如此，鄉鎮政府在運行中仍然存在不少問題。比如，農業面臨著資源短缺、生態脆弱、體制障礙等問題，農村面臨著基礎設施薄弱、公共服務滯后等問題，農民面臨著致富能力弱、收入水平低、生活質量差等問題。

2011年9月，國務院下發的《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》將中原經濟區建設上升為國家戰略，這對河南省鄉鎮政府職能轉變研究提出了新的要求。建設中原經濟區的核心，就是探索一條以不犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的三化（新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化）協調科學發展的路子。由于傳統城鎮化的弊端日益顯現，以促進城鄉一體化為目標、致力于資源節約型可持續發展的新型城鎮化成為非常明朗的發展趨勢。而鄉鎮政府職能轉變必將順應這一發展趨勢，并為其提供強有力的支撐。

（二）當前河南省鄉鎮政府機構設置情況

按照2006年10月中共河南省委辦公廳印發的《河南省鄉鎮機構和人員編制管理辦法》規定，鄉鎮黨政機關應設置黨政辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室三個綜合性辦事機構，計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室可在這三個機構上掛牌子，不單獨設立機構。鄉鎮綜合設置農業服務中心、文化服務中心、村鎮建設發展中心、計劃生育技術服務中心四個事業單位，設置財稅所。另外，各鄉鎮可根據當地實際靈活設置鄉鎮事業單位，但不能突破已規定的機構數量。鄉鎮不設自收自支事業單位。在鄉鎮黨政領導職數配備方面，以河南省新鄭市為例，大部分鄉鎮黨委配備9名委員，其中，書記1名、副書記2名（含鄉鎮長、人大主席）、紀委書記1名、組織宣傳統戰委員1名、武裝部長1名、黨政辦主任1名。政府配備鄉鎮長1名、副鄉鎮長3名。除此之外，新鄭各鄉鎮還配備有工會主席、紀委副書記、人大副主席等副科級干部。

二、新農村建設對鄉鎮政府職能轉變的現實要求

從歷史上看，重大的經濟改革往往會引起管理體制的變化，也就是政府職能的改變，無論是我國的改革開放還是國外的經濟變革，無不體現著這一規律。建設新農村就必須解決城鄉二元結構矛盾，這要求鄉鎮政府必須改變原有的運行機制，建立以工促農、以城帶鄉的機制。改革開放以來，為了促進國家工業的發展，長期堅持著農業支持工業、農村支持城市的政策。當前我國工業水平已經得到長足進步，反而農業水平相對落后。以河南省新鄭市2013年政府工作報告的調查數據為例，從事農業的人數在不斷減少，農民基本收入來源更加多元化（見表1和表2），因此新農村建設勢在必行。

表1 2013年河南省新鄭市農村勞動力從事各行業的人數及比例

表2 2013年河南省新鄭市農村家庭人均經營收入來源構成

河南省是農業大省，但農業基礎薄弱，要實現長足進步必然需要依靠工業的發展來進行扶持。而新農村的建設，也需要改變過去農業粗放經營的方式，向集約式經營發展。因此，在現階段，需要將政府的職能進行有效轉變，政府在實際工作中應用相關手段有效促進農業發展，然后采取以城市帶動鄉村、以工業促進農業的措施促進其快速發展，城鄉經濟得到推動，從根本上實現城鄉經濟社會健康、協調、可持續發展。

社會主義新農村的建設，需要全面健全農村公共服務內容，這要求鄉鎮政府就建立均等的公共服務體制，為農村提供配套的公共服務，包括公路、水電、社區廣場、文化廣場、衛生診所等等。要改善農村的居住環境，提高教育福利，對養老保險制度、合作醫療保險制度給予健全，構建社會福利院等相關措施。同時，要建立公共服務體制長效工作機制，不斷豐富公共服務的內容，緊密結合河南的實際情況對鄉鎮政府的職能轉變方向進行定位。

三、河南省鄉鎮政府職能轉變中存在的問題

（一）傳統行政管理體制造成職責不清職能弱化

我國鄉鎮每一項行政工作，既要有黨委分管又必須有政府分管，政府行事要事事聽從黨委安排，權力的雙軌制導致職責不分、有利分搶、有事推諉，雙方各執一詞。同時，條塊管理模式劃分了行政事務，鄉鎮上都有上一級派下的機構，重要的部門都由這些機構把持，鄉鎮政府并不能統一管理，極大削弱了鄉鎮政府的管理資源。可以發現，作為新農村建設的中堅力量，鄉鎮政府實際上是責任大權力小，想管的管不了，管不了還得管，權利和職責不清導致行政效率低下。

（二）考核機制的弊端導致工作偏離職能重心

當前我國的行政管理主要還是上下級模式，鄉鎮政府的人事權和財政權掌握在上級，這使得鄉鎮政府疲于應對上級的命令，只對上級負責，不管下級的現狀。就如河南省林州市就上演過“征地宴”的鬧劇，而且林州市還不止一次用“鴻門宴”來征地，造成征地程序不明、違法的現象產生。在河南省很多地方，現行的人事制度和財政制度鄉鎮政府和農民說了都不算，資金支持、技術骨干下鄉等等都需要跟領導請示。而官員的考核制度是以經濟指標為核心，這徹底堵死了鄉鎮政府想干實事的心思，于是看到的只是漂亮的數據和高樓，隨處可見的面子工程，而新農村建設只是一句口號。

（三）為農服務職能方面重“壓力型”管理

政府習慣于對三農問題進行壓力干預，農民不能自覺主動的參與，造成了目前農民只能被動接受的現狀。地方在新農村建設過程中存在急功近利的思想，盲目制訂發展目標，最后開始搞拉郎配，搞一些數據瞞天過海。這種形式主義在一些地方漸成風氣，最后本應該受益的農民反而成為鄉鎮政府施壓的對象。新農村建設的主體應該是農村，讓農民增收，而所謂的結構調整成了強迫農民種植固定作物，導致減產減收，農民失去了主體地位，利益也被剝奪。而政府各種行政手段不斷，法律依據卻備受質疑，尤其近年來的征地事件更是丑聞不斷，群體性事件不斷出現，嚴重威脅社會穩定。

（四）鄉鎮干部履行職責的能力不強

由于鄉鎮政府長期采用壓力型管理，導致鄉鎮干部只對上級負責，與基層群眾的關系并不緊密，干群關系僵化，加上一些干部的業務能力不強，工作方式簡單粗暴，導致鄉鎮政府在群眾中的威信度較低，甚至一些鄉鎮政府嚴重失信于民，不僅各項工作無開展，還導致群體事件不斷，河南省林州市的“征地”鬧劇就是最好的證明。

四、河南省鄉鎮政府職能轉變的對策

（一）適應時代發展要求，準確定位鄉鎮政府職能

溫家寶同志在《不失時機推進農村綜合改革，為社會主義新農村建設提供體制保障》中明確提出在新農村建設背景下加強對政府三個方面的職能強化。首先，創造良好的環境促進農村經濟發展。這包括加強對農村市場進行有效監控與管理、穩定農村相關經營制度、加強農村的基礎設施建設、建立健全并完善農業化服務體系、加強對農民在市場中的權益和地位的維護。其次，豐富公共服務內容，為農民提供形式多樣、內容豐富的公共服務。加強農村文化、衛生、教育、環保等多種社會事業的建設，促進農村社會發展。最后，通過各種方式創造各種有利條件，促進農村和諧社會的構建。在農村中加強社會管理，根據地方實際情況，以多樣化的形式開展社會救助、扶貧等活動，促進農村社會穩定發展。同時，指導和推動地方農村進行政治建設，提高村民自治水平，增強基層自治能力。

（二）推進服務型政府建設

要培養一支善于推動科學發展和社會主義新農村建設的基層干部隊伍。首先是加強干部能力建設。加強黨委書記和支部書記隊伍建設，重點提高謀劃發展、統籌發展、優化發展、推動發展的本領和群眾工作、公共服務、社會管理、維護穩定的本領；采用干部交流、輪崗鍛煉、教育培訓等方式，提高鄉鎮干部理論政策、法律法規、農業經濟等方面的綜合素質。其次是創新工作機制。創新思路，跳出傳統的管理模式，建立目標責任制、服務承諾制、績效評價制、效能監察制、干部問責制等制度，從過去人管人轉向以科學的制度來激勵和約束人，促進各項工作的順利推進。再次是建立科學考核機制。創新指標體系，以科學發展觀、社會主義新農村建設等為主要考核內容，結合本地區年度發展目標和長遠發展規劃，加大社會進步、民生改善、生態文明、公眾參與等工作的考核權重；創新考核辦法，提高群眾參與度、考核透明度和考核監督力度；建立“能上能下、能進能出”的用人機制。

（三）擴大民主政治，使農民全面參與

擴大鄉鎮民主政治，要讓農民參與到政治事務中來，改變官員們只對上負責，不管下面的做法，要把工作重心放到農村建設發展上來。要加強對農民的教育，讓民眾認識到自己當家作主就得自己參政議政。政府部門要轉變觀念，提高農民的公民意識，包括提高農民的民主意識、責任意識、公德意識、科學文化素養等基本素質。村民自治是鄉鎮事務中長期堅持的政策，要擴大農民的政治民主，就要讓農民參與到自治中來，同時堅決打擊政府胡亂伸手，加強農村政治活動的公開化、民主化和透明化，有效保護農民利益，減少農民越級上訪和暴力抗法。提高農村的自治水平就要完善民主決策，實現民主管理，做到村務公開透明，在農村實行村主任直選和公推直選，讓村民選出自己認可的村主任。

（四）建設和完善城鄉一體化發展機制

社會主義新農村建設不能僅僅停留在農村層面，要從更大的范圍內解決問題，堅持發展鄉鎮經濟、縣域經濟和區域經濟，將新農村建設納入區域經濟發展的總戰略目標，促進農村建設形成縱橫聯合發展的嶄新態勢。以新鄉市為例，可以以新鄉縣為中心，將獲嘉縣、衛濱區、原陽縣等周邊發展比較好的鄉鎮結合在一起發展成為緊湊的城市，然后將耕地、池塘、林業等地規劃在一起，從而形成農村社區聚集式，這樣不但便于管理，而且還會很快發展起來，城鄉結合，從而建設起真正的新農村。

在農村經濟的發展過程中也應嚴格遵循城鄉社會、經濟一體化發展的相關要求，對社會主義新農村建設進行科學規劃，真正促進農村生產生活條件得到有效改善。首先，在建設規劃階段，將農村與城市的發展進行一體規劃，對城鄉間的基礎設施建設、空間具體布局、公共服務開展等多方面進行綜合性考慮，并作出合理的規劃。在規劃的過程中，還要處理好各方面發展間存在的銜接性，努力實現城鄉規劃及發展的一體化。其次，加強對農村建設的編制規劃。在規劃過程中，根據當地具體特點科學劃分各功能區，綜合性地對基礎設施、住宅、生產、公共服務等設施進行合理劃分，促進當地形成獨具特色的新農村建設格局。要不斷優化城鄉產業原有發展格局，對城鄉社會經濟發展狀況、基礎設施現狀、人口布局實際情況等多種因素進行綜合性考慮和分析，合理、科學地對城鄉相關產業的發展水平及方向進行預測。同時密切結合當地自然條件，應用科學化手段不斷引導和推進農村產業結構及發展戰略得到及時、有效地調整與優化。

參考文獻：

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[責任編輯 杜 娟]