我國民辦高校財務治理能力提升路徑研究*

楊年立 李華軍

【摘 要】 隨著民辦高等教育事業的發展，民辦高等學校的財務治理成為民辦高校內涵發展和質量提升改革的重點和難點。文章借鑒西方公共管理和現代公司制度有關治理理論，分析了民辦高校財務治理的內涵以及當前我國民辦高校的財務治理現狀，在此基礎上，重構民辦高校“分類管理，復合共治”的財務治理模式，為我國民辦高校財務治理能力的提升提供總體框架和具體路徑，為民辦高校的財務治理及分類管理提供借鑒。

【關鍵詞】 民辦高校; 財務治理能力; 分類管理; 復合共治

中圖分類號：G475 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）07-0117-04

30多年來我國民辦高校快速發展，已經成為高等教育體系中的重要組成部分，在擴大高等教育投入、增加高等教育入學機會、實現高等教育大眾化等方面作出了突出貢獻。相關統計數據顯示，截至2013年底，民辦高校718所（含獨立學院），占全國高校總數（不含成人高校）的28.82%;在校生557.52萬人，占全國在校生總數的22.80%。隨著“全面提高高等教育質量，建設高等教育強國”國家教育戰略的實施，民辦高等教育的質量提升和風險防范提上日程，民辦高校的科學化管理和內涵式發展也日趨重要和緊迫。為此，在當前進一步落實擴大高校辦學自主權的改革背景下，加強民辦高校管理體制的改革和治理能力的提升具有十分重要的意義和現實價值。

一、民辦高校財務治理的內涵

（一）基于政府公共管理視角的治理含義

“治理”（Governance）一詞是相對于傳統的“統治”或“管理”（Government）而言的，20世紀90年代后期，經過西方學者的研究和公共組織及政府的實踐，治理演變成指導公共管理實踐的一種新理論，與績效管理理論一樣，在西方政府公共管理領域發揮了重要的作用。當前，我國政府部門也在不斷探索和重視公共管理領域的治理相關問題，并上升到國家管理體制改革的頂層設計高度，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就強調指出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。由此可見，政府公共管理視角下的治理內涵，逐漸由單一、單向的治理模式向多元、雙向的治理模式轉變。

（二）基于現代公司制度視角的財務治理含義

“財務治理”的概念源于現代公司制度的產生。狹義上來講是指公司財務內部治理，尤其是特指“財務治理結構”，即由公司股東大會、董事會、經理層、監事會等權力機構對公司財務權利進行配置的系列制度設計和安排。隨著新經濟理論和現代公司制度的發展，公司治理目標已不再局限于“股東利益最大化”，更為廣泛的相關者利益也被納入到公司治理的范疇和目標。于是，公司財務戰略的目標由委托代理理論下的股東財富最大化為利益相關者理論下的相關者利益最大化所代替。因此，廣義上的“財務治理”一般是指公司財務共同治理，即公司內外部利益相關者共同對公司財務進行治理，也即用以協調和平衡公司利益相關者之間財務關系、財務權利的制度設計和安排。在廣義的“財務治理”中，圍繞財務關系、財產權利和財務風險的“共同治理”成為其中的核心和關鍵。

（三）基于民辦高校發展特色視角的財務治理內涵

與發達國家私立高等學校不同，由于生存環境特有的歷史規定性和政治規定性，我國民辦高等學校的發展路徑和運作模式存在明顯的中國特色，既有資本逐利性的市場化驅動，又受從事公益事業非營利性的現實制約。這種特征使得民辦高校的財務治理環境具有特殊性。一方面，資本逐利性的特征驅動著社會資本以多種渠道和形式投入到民辦高等教育事業中，促進了民辦教育的發展，提升了民辦高校財務治理的內在需求;另一方面，隨著我國高等教育領域擴大高校辦學自主權改革的深入，政府對民辦高校的財政支持力度逐步加大，提高了民辦高校財務治理的外在需求。

正是在上述雙重需求的驅動下，民辦高校的財務管理賦予了新的內涵和發展方向——財務治理，即圍繞民辦高校多元利益主體所形成的內外部財務關系、財產權利以及可能產生的財務風險，實現復合治理。具體來說，民辦高校的財務治理內涵是指基于舉辦方（投資者）、管理者（校方）、校友、政府、社會、教職工等利益相關者的內在關系基礎上所構建的多元、多向和共同的財務治理結構、治理機制以及相應的制度設計和安排，目的在于協調和平衡民辦高校發展過程中利益相關者的財務關系和財務權利，以便于加強民辦高校的質量提升和風險防范，進而實現相關利益群體的價值。

二、當前我國民辦高校財務治理的現狀分析

（一）高校內部治理結構先天缺陷，導致財務治理的功能有限

我國民辦教育法及實施細則實施至今，已有十余年歷史，盡管大部分民辦高校已根據其規定建立董事會或理事會之類的治理結構，但是由于我國民辦高校發展歷史所形成的公益性和營利性的并存特征以及法律法規方面的沖突，使得民辦高校的治理結構存在先天缺陷（沒有股東會、監事會相應的制衡結構和機制），董事會集決策權與執行權于一體，最后都集中于董事長（舉辦者）身上。董事會先天缺陷，導致其形同虛設或演變為“家族會”，使得民辦高校的重大財務決策以及內部財務管理都被舉辦者掌控：要么集大權于董事長（舉辦者）一身，要么在其家族成員或具有密切控制的內部人手中。民辦高校董事會聘請的校長及管理者對于民辦高校的財務管理只發揮了基礎的核算和管理職能，而對于財務治理的核心功能，如財務投資決策、融資決策以及財務風險防控等毫無決策權，甚至連參與權都沒有。

（二）高校外部治理結構后天不足，導致財務治理的制度缺失

在公共資源短缺的情況下，政府部門對民辦高校的發展采取的政策是大力提倡和鼓勵，而對于監管職能來講，相關管理部門習慣于公辦高校單一、單向的“管理”和“規范”。但是，不論“管理”還是“規范”都有限，監管的“度”無法準確把握。原因在于，面對發展民辦高校的現實需求和民辦高校自身的不足，民辦高校很容易出現“一管就死、一放就亂”的困境。為此，很多省在實踐過程中對民辦高校的年檢流于形式，尤其是財務方面的問題。民辦高校財務管理不規范甚至違規的現象不少，但真正進行嚴格整治和規范管理的監管工作卻沒有落實到位。另外，部分原因還在于政府部門在行使監管職能的時候，業務主管部門與專項監管部門之間的職責沖突與協調不力。從學校的長遠發展和教育事業的健康發展角度來說，沒有建立合理的外部治理結構，或者外部治理要素沒有有效嵌入到民辦高校的內部治理結構中，必然導致民辦高校財務治理的制度環境缺失。

（三）民辦高校產權歸屬不明，導致財務治理的基礎不實

產權歸屬問題是民辦高校一大主要問題。正是民辦學校產權歸屬不明所導致的民辦學校系列財產糾紛、債務糾紛以及由此導致的民辦高校辦學困境推動了有關法律法規的完善，如《民辦教育促進法》明確規定“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”，《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》也提出“民辦高校要落實法人財產權，出資人按時、足額履行出資義務，投入學校的資產要經注冊會計師驗資并過戶到學校名下，任何組織和個人不得截留、挪用或侵占”。從近幾年的現實情況看，沒有落實或者落實不到位的學校比比皆是。盡管政府教育主管部門一而再、再而三地強調和督促，但是執行情況依舊較差。法人財產權的虛置或缺失，無法在辦學投資主體與高校之間構筑防火墻，既不能有效防范舉辦者（投資公司）辦學以外的經營業務所帶來的風險和隱患，也無法實施有效的財務治理。

（四）民辦高等教育法律法規不完善，導致財務治理的保障乏力

盡管《民辦教育促進法》規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，但是具體怎么計算取得，怎樣的比例才算合理，沒有明確的規定。怎樣才能更好地兼顧和平衡教育事業的后續發展和民辦高校的資本逐利性，也缺乏可操作性和指導性的文件。這導致民辦高校在實際財務管理過程中，缺乏科學和規范管理，原本可以依法依規取得合理回報，也因為財務核算本身存在的問題以及法人財產權的不落實，導致無法正常實施。這也使得民辦高校中舉辦者利用各種形式抽逃或轉移資金變相取得回報，比如利用學校與舉辦方或其管理企業簽訂不合理的投資協議、租賃協議等;再如學校的后勤服務都由關聯方承擔，通過內部價格轉移辦學結余資金等。正因為民辦高等教育法律法規的不完善，使得民辦高校的財務治理缺乏保障和依據。

三、我國民辦高校財務治理能力提升路徑

（一）總體路徑——財務治理模式的重構

近些年，針對“民辦學校分類管理”的改革重點和難點，無論是政府部門還是教育界，都在不斷探索和實踐中。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”;國務院法制辦于2013年9月公布的《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》中最具實質性的修訂意向就體現在對民辦學校管理的分類改革上;而即將出臺的由教育部牽頭擬定的《關于進一步鼓勵社會力量興辦教育的若干意見》（暫定名），對民辦高校的分類管理提出了明確的指導意見。

總體來看，國家對民辦高校設計了分類管理的頂層設計思路，在這一思路下，民辦高校的管理體制及其相應的財務治理模式也應當進行改革和創新。當前，民辦高校在運作管理過程中形成錯綜復雜的利益關系，為此，針對民辦高校財務管理和財務治理能力水平低下的現狀，需要從相關者利益的復合共治角度，對民辦高校的財務治理模式進行審思和重構，這是提升民辦高校財務治理能力的根本路徑和基礎（如圖1所示）。

從財務治理的核心和內涵來看，主要是在一系列法律法規完善和執行到位的基礎上，通過法人財產權和利益相關者的權利落實理順以下三重財務關系，這是實現財務治理的基礎和保障。第一，基于財政資金視角的財務關系，主要從政府扶持資金投入、學費收入、稅費減免等財政金融形態形成的財務關系和權利;第二，基于社會資本視角的財務關系，主要從投資者投入、銀行借貸等市場資本形態形成的財務關系治理;第三，基于民辦高校運作管理視角的財務關系，主要從學校投融資和利益分配的資本運作過程形成的財務關系。以上三個方面的財務關系及相應權利和責任，構成了民辦高校多元、多向的“復合共治”要素及結構：既包括了以政府為主體和銀行、民辦高等教育行業機構、社會監督機構及社會利益群體等外部財務治理要素在民辦高校發展過程中的外部財務治理關系及結構，也包括了民辦高校內部以董事會、校務會和監事會為核心的組織及要素嵌入到高校內部運作過程形成的決策、執行和監督等財務治理關系及結構，還包括了外部財務治理要素及結構與內部財務治理要素及結構的相互嵌入關系。

正是基于國家對民辦高校的“分類管理”頂層設計思路和民辦高校自身的復雜利益關系，圍繞民辦高校質量提升和風險防范的重點，通過外部財務治理要素及結構的優化、內部財務治理要素及結構的優化以及外部和內部財務治理要素及結構的協同與融合，進而形成“分類管理、復合共治”的多元、多向、共同的治理模式。這是有效提升民辦高校財務治理能力的根本路徑。

（二）具體路徑——財務治理模式的實施

1.加強民辦高校財務政策的分類設計和平衡

在“分類管理”的指導思想下，民辦高校分為非營利性和營利性兩大類，其財政投入政策、稅收優惠政策、辦學收益分配以及高校會計核算和財務管理制度等財務相關領域也應當根據不同分類有所區別和側重，但要兼顧二者的利益平衡。

在財政扶持和稅收優惠政策方面，非營利性高校要高于營利性高校。因此，在辦學收益方面，要充分考慮現有民辦高校主體還是投資辦學居多的現狀，營利性的高校可以按照規定的核算程序和比例取得回報，非營利性的高校要通過獎勵的方式進行適當補償和支持（當然，這種獎勵必須建立在辦學質量和效益提升以及公平、公正的績效評價基礎上）。這樣，既能促使當前許多高校通過不同途徑變相獲得扶持和回報的隱性狀況顯性化和合法化，又能體現政府分類發展的指導思想，進而促進非營利性民辦高校之間、營利性民辦高校之間以及非營利性和營利性民辦高校之間的多層競爭和發展局面;否則，不顧當前民辦高校依靠政策資源發展的路徑依賴現實，會導致現有民辦高校選擇退出教育領域或多數選擇非營利性類型，這就違背了政策設計的初衷以及通過民辦高校的競爭促進質量和效益提升的目的。

2.加強民辦高校外部財務治理的分類設計和平衡

對于民辦高校的財務監控及監督，應該按照分類管理的原則，既要有統一的制度規范和外部治理機構，又要通過不同的要素組合和結構突出區別和側重。

在統一的制度規范方面，主要是通過制定和修訂相關法律法規，對非營利性民辦高校和營利性民辦高校進行統一規范和管理，這是實現財務復合共治的基礎;在統一的外部治理機構方面，通過吸收政府、行業、銀行、社會群體等民辦高校內外部利益的代表，組成相應的機構，嵌入到民辦高校的內外部治理結構中，履行相應的治理職能（如決策表決、監督、咨詢指導等）。在區別和側重方面：對于非營利性民辦高校外部財務治理來說，主要以政府治理為主（如教育、財政、審計等部門組織力量或委托第三方機構圍繞財政扶持資金、學費收入以及其他專項資金等財政形態資金的使用管理過程進行合法、合規及績效監督，或通過戰略發展委員會行使相應的職能），以社會治理為輔（如內外部利益代表組建民辦高校戰略發展委員會，重點職能是對民辦高校發展戰略的有關決策及風險進行分析和評估，輔助職能是對相關決策的執行進行監督和評價）;對于營利性民辦高校，主要以社會治理為主，如內外部利益代表組建民辦高校風險管理委員會，重點職能是圍繞辦學經費使用管理、財務投融資及利益分配行為進行監督（可以組織力量或委托第三方機構，其經費來源于按照民辦高校辦學收益的一定比例提取的風險基金），輔助職能是對民辦高校發展戰略的有關決策及風險進行分析和評估，并以政府治理為輔。在外部治理要素的有效鏈接和組合方面，通過政府的指導和引導及協調作用，實現非營利性和營利性民辦高校在有關外部治理資源、平臺等方面的融合，如民辦高校戰略發展委員會可以對營利性民辦高校發揮作用，風險管理委員會可以對非營利性民辦高校發揮作用，二者在部分成員構成上可以重疊，在職能發揮上也可以交叉。

3.加強民辦高校內部財務治理的分類設計和平衡

對于民辦高校內部財務治理要素和結構來說，非營利性和營利性兩種類型的內部財務治理結構及運行機制總體趨同，均強調董事會、校務會和監事會在決策權、執行權和監督權的分立與制衡，但在分類管理的原則下，其財務治理結構主要優化思路是體現外部要素在內部財務治理結構的嵌入程度有所區別和側重。對于非營利性民辦高校的內部財務治理結構，應當將更多的政策性外部財務治理要素（如政府代表、公辦高校代表、社會利益群體代表、財務審計專家等）以戰略發展委員會成員、董事會成員以及監事會成員等不同方式嵌入到內部財務治理結構中，賦予相應的權利和責任，通過協同與融合，提升非營利性民辦高校的內部財務治理水平。對于營利性民辦高校的內部財務治理結構，應當將市場性的外部財務治理要素（如行業代表、銀行等債權人代表、社會利益群體代表、財務審計專家等）以風險管理委員會成員、董事會成員以及監事會成員等方式嵌入到內部財務治理結構，賦予相應的權利和責任，通過協同與融合，提升營利性民辦高校的內部財務治理水平。

4.加強民辦高校復合財務治理的協同與互動

復合共治模式下的財務治理協同與互動，主要是指通過財務治理要素在外部和內部兩重財務治理結構的協同，在有效提升外部財務治理能力和內部財務治理能力的基礎上，推動內外兩重財務治理結構的互動與融合，實現外部共同治理和雙向治理，促進綜合財務治理能力的培育和形成。主要包括外部治理要素在外部財務治理結構的協同、內部財務治理要素在內部財務治理結構的協同以及外部財務治理結構與內部財務治理結構之間的互動等方面。

外部財務治理要素在外部財務治理結構的協同，如政府主管部門之間的協同、政府主管部門與行業聯盟和外部融資體系的協同、行業聯盟與社會利益群體的協同等。外部財務治理要素與內部財務治理結構的協同，主要是指外部財務治理要素在內部財務治理結構的嵌入性，如行業聯盟代表、政府部門代表等參與到民辦高校內部的董事會、監事會機構中，行使相關的決策和監督權。

內部財務治理要素與內部財務治理結構的協同，如通過董事會、校務會和監事會等機構的設置，加強決策權、執行權和監督權的三權分立與制衡，尤其是要改善當前家族式管理模式，賦予校長一定的決策權和充分的執行權，賦予監事會充分的監督權。內部財務治理要素與外部財務治理結構的協同，如學校負責人、投資者加入行業聯盟或發展戰略委員會、風險管理委員會等參與到政府政策及制度的設計和制定過程中。

外部財務治理結構與內部財務治理結構之間的協同與互動，主要是通過內外部財務治理要素的相互嵌入和影響，實現外部財務治理結構對內部財務治理結構的引導和規范作用以及內部財務治理結構對外部財務治理結構的支持和完善作用。如通過民辦高校發展戰略委員會、風險管理委員會等外部財務治理機構與民辦高校董事會、監事會內部治理機構的互動和協同，實現資源和信息的共享、共通，進而促進共同、雙向的復合治理能力的提升。

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