城鎮住房保障問題及對策研究：以A省住房保障情況為例

城鎮住房保障問題及對策研究：以A省住房保障情況為例

李虞童1，鄧一迪2

（1.湖北經濟學院，湖北武漢430205；2.湖北省武昌實驗中學，湖北武漢430061）

摘要：城鎮居民保障性住房建設是關系城市弱勢困難群體的民生工程，是政府應提供的基本公共服務。2008年以來A省保障性住房建設在規模、覆蓋率、保障水平等方面都有顯著提升，但也面臨著征地拆遷難、建設進度慢、資金壓力大等問題。為此需要采取財政支持、稅收優惠、金融支持等措施來提高A省保障性住房建設的保障能力。

關鍵詞：保障性住房建設；公共服務；財政資金；稅收優惠

1998年中國開始推行住房商品化、社會化改革，隨之以經濟適用住房為主的城鎮居民保障性住房建設開始納入政府職能范疇。此后，國家明確提出將解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務的一項重要職責，打造以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。

一、A省保障性住房建設現狀

A省高度重視兼具民生與經濟的城鎮居民保障房建設。2007年以來省政府先后出臺多份政策文件對全省保障性住房建設加以指導，且成效顯著。

從2008年到2012年底，A省啟動實施了123.43萬套（戶）保障性住房建設，開工建設各類保障性住房98.05萬套（已竣工51.4萬套），其中：廉租住房17.13萬套，公共租賃住房19.9萬套，經濟適用住房9.95萬套，限價商品住房5.56萬套，城市棚戶區改造28.89萬戶，國有工礦棚戶區改造9.17萬戶，林區棚戶區改造1.15萬戶，墾區危房改造6.3萬戶；發放租賃補貼，2012年底達25.38萬戶。另外，2008年前已經建設經濟適用住房38.83萬套，如果全部竣工后，A省實物保障可達136.88萬套，貨幣保障和實物保障累計可達162.26萬戶。以每戶按3人計算，可保障人數486.78萬人，按2012年A省常住人口5779萬人、城鎮化率53.5%計算，A省城鎮住房保障覆蓋率可達到15.7%。

從調研數據來看，2012年，A省所屬市縣中有15個市縣都將保障性住房建設納入政府的重要工作，且做到了各類別保障性安居工程建設全覆蓋。其中，業績最為突出的五個市縣保障性住房覆蓋率分別達到21.71%、20.36%、15.16%、27.39%、20.84%，全部超過該省“十二五”規劃確定城鎮住房保障覆蓋率15%的目標。另據統計，上述五個市縣2012年底保障性住房實施數已大大超出本地低收入人均住房面積保障標準以下戶數，城鎮低收入住房困難群眾的住房保障可以完全覆蓋，低收入住房困難群眾住房困難實現應保盡保。另外，調研縣市廉租住房補貼發放范圍不斷拓展，現已覆蓋至所轄鄉鎮城鎮戶籍低收入住房困難家庭。

二、A省保障性住房建設面臨的挑戰

盡管短期內A省保障房建設的成效顯著，但離實現“居者有其屋”的宏大目標還相差較遠，保障性住房建設還面臨不少挑戰。

（一）征地拆遷困難，項目建設用地落實難

在保障性安居工程建設中，征地拆遷難是項目落地的瓶頸問題。一是新老政策過渡引發的拆遷難題。由于新的《國有土地上房屋征收與補償條例》從2011年開始施行，新的征收條例實行前已取得房屋拆遷許可證的項目，仍適用于老的拆遷條例，加上新條例施行前尚未完成的拆遷項目司法強制執行難，影響了保障房的落地和建設進度。二是少數被拆遷對象期望過高引發的拆遷難。少數被拆遷戶抱著一拆致富的想法，對補償安置存有過高預期，難以達成拆遷補償協議，同時集體土地上房屋征收缺乏制度性規定，特別是城中村、城鄉結合部的集體土地房屋拆遷與國有土地房屋拆遷補償存在價格差別，拆遷矛盾糾紛在一定時期內有所加劇。

（二）部分項目建設進度較慢

據調研了解，一個項目從最初選址、用地規劃咨詢，到項目立項、用地許可、建設規劃許可、建筑許可、開工建設等共有12道程序，涉及22個部門，每個程序不到位，工程不能正常開工。據房管部門的數據，在正常條件下辦理完各項審批手續，A省所屬兩個副省級城市分別需要207和169天，一般情況下項目前期工作需要半年多時間，如果遇上拆遷安置、地質等原因，項目落地時間可能要更長。項目主體工程建設時間倒不是很長，大約需一年左右時間，加上竣工后規劃、消防、質量驗收、工程審計等因素，一個項目從規劃—建設—竣工—入住需要2～3年的時間。

（三）縣市建設配套資金壓力大

近幾年，A省所屬的保障房建設業績最為突出的五個市縣通過預算安排、土地出讓收入、住房公積金增值收益、地方政府債券等途徑籌集住房保障資金7457萬元、6700萬元、5741萬元、25065萬元、9639萬元，相比2012年五縣市35752萬元、106705萬元、56102萬元、202622萬元、47208萬元的地方公共財政收入來說，資金籌措存在很大的困難。地方公共財政以保運轉、保民生、促發展為主，公共財政難以足額安排保障性住房建設資金，土地出讓收益和公積金增值收益少，加之

保障性住房籌資渠道相對單一，社會資本、民間資本參與度不高，籌措資金給地方政府帶來巨大壓力，上述幾個市縣近幾年將大部分地方政府債券資金用于了保障性住房的建設。

（四）項目融資難度大

一是融資主體要求高。金融機構針對房屋建設項目的貸款對象一般為具備有開發資質的房地產企業。由于A省公共租賃住房現處于起步階段，為確保完成目標任務，大部分地方采取鼓勵用人單位自建公共租賃住房的方式予以解決。

二是貸款條件過于嚴苛。根據銀監部門有關規定，新建保障性住房項目的放款條件必須“四證”齊全，即《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《土地使用權證》、《施工許可證》，棚戶區改造項目則須取得《土地使用權證》，貸款條件過于苛刻。棚戶區改造項目在取得《土地使用權證》時，征收補償費用已支付完畢，基本沒有融資需求。

三是融資成本較高。隨著利率和存款準備金率連續數次上調，企業融資非常困難，融資成本也隨之提高，雖然國家對廉租住房項目給予了明確的貸款利率下浮10%的優惠政策，但對公共租賃住房建設、棚戶區改造等項目未明確利率優惠政策。

四是貸款期限較短。“十二五”期間公共租賃住房比重逐年提高，融資體量相對較大，貸款運行周期長，公共租賃住房收益主要是租金收入，從當前租金水平來看，租金收入僅能夠償付銀行利息，卻無力償還銀行貸款本金。

三、A省保障性住房建設的支持對策

（一）不斷完善財政資金支持方式

一是繼續給予財政資金支持。在現行保障性安居工程支持類別和支持標準基礎上，中央財政應繼續對中西部地區保障性住房建設給予專項補助資金支持，幫助中西部地區保障性住房建設。按照“省級負總責，市縣抓落實”的要求，進一步強化市縣政府保障性住房建設管理的主體責任，強化各項政策的落實，一是通過財政預算安排包括地方政府債券資金在內的資金；二是從土地出讓收益、住房公積金增值收益、城市公用事業附加、城市基礎設施配套費，以及國有資本經營收益等多渠道籌集資金。三是繼續減免保障性住房建設涉及的行政事業性收費和政府性基金，降低保障性住房建設成本。

二是統籌使用中央補助資金。針對保障性安居工程類別多，專項補助資金用途不一，補助標準不一，存在多頭投入，多頭管理，不利于地方統籌保障性住房建設的各類資源，不利于提高資金使用效率的問題，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房，為此中央補助的廉租住房保障專項資金、中央補助公共租賃住房專項資金、中央補助城市棚戶區改造專項資金、中央新建廉租住房預算內投資補助資金的使用在政策上應予整合使用，結合保障性住房由縣市政府組織實施的實際，在完成各類保障性住房建設任務的前提下，應賦權地方政府統籌打通使用中央補助的各類保障性住房專項資金。

三是發揮財政資金的引導作用。利用市場機制，吸納市場資金進入住房保障領域。一是對貸款利息給予補貼，即通過財政補償差額利息，保障市場主體的利潤空間；二是政府提供保證或擔保，即政府采用保證或擔保特定貸款群體償還貸款本息的方式，降低貸款市場信用風險，增加中低收入群體的住房支付能力。法國于1993年設立了住房貸款擔保基金，向使用零利率貸款的借款人提供擔保，政府則向基金提供反擔保，承擔基金破產債務風險。

（二）完善保障性住房建設和運營稅收優惠政策

財政部、國家稅務總局《關于廉租住房、經濟適用住房和住房租賃有關稅收政策規定的通知》（財稅[2008]24號），財政部、國家稅務總局《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》（財稅[2010]88號），明確了廉租住房、公共租賃住房建設和運營的相關稅收優惠政策，對廉租住房、公共租賃住房建設和運營起到了一定的支持作用。財稅[2010]88號文規定，有關公共租賃住房建設運營的稅收優惠政策執行期限暫定為3年，而公共租賃住房從建設到分配入住一般需要2～3年時間，按照這一規定，大多數公共租賃住房建成后就享受不到免征城鎮土地使用稅、租金收入營業稅和房產稅的政策優惠了。從實際來看，相對于公共租賃住房建設中的土地成本、建設成本等投入，通過公租房租金收入的稅收優惠政策不能滿足開發商快速收回公租房投資的要求，因此，也難以吸引開發商參與公租房的運營管理。同時，保障性住房住居對象皆為中低收入群體，物業管理費收取較為困難，保障房的維護管理負擔較重，下一步保障性住房的主要問題將由建設轉為經營管理上，公租房小區物業管理單位收取物業費等服務性收費的稅收問題應予考慮。為此：一是延續實施公租房建設和運營的稅收優惠政策，不再設置優惠期限。二是按照公共租賃住房和廉租住房并軌運行的要求，統一公共租賃住房和廉租住房稅收優惠政策。三是完善公租房建設和經營管理的稅收優惠政策規定，對公租房經營單位取得的物業費等服務性收費收入給予一定期限免征營業稅的優惠政策。

（三）加大金融資金對保障性住房建設支持力度

以政府的財力，不可能也完全沒有必要獨立承擔建設足夠保障性住房的責任。因此需要在政府的主導下，積極發揮市場機制的作用、調動市場主體的力量，吸引社會力量參與到保障性住房建設過程中來。中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》（銀發[2011]193號），明確政府投資建設公租房的融資平臺公司條件、項目資本金比例、貸款期限、運作方式等政策，并給予還款保障、貸款利率優惠等規定，對其他機構投資建設的公租房項目可按商業原則發放貸款。從A省市縣運作情況看，由于公租房項目資產抵押不夠，盈利能力差，且貸款周期長，很少能夠以公租房項目名義借入貸款的。為此有必要建立與當前保障性住房建設相適應的金融資金支持機制，一是從中央層面要指定專門的金融機構，賦予其在一定時期內對保障性住房建設的融資職能，通過定額發行住宅金融債券作為其資金來源，實行專項管理、專項貸款。二是適當放寬地方保障性住房建設承借貸款的條件，建立單獨保障性住房貸款通道，對政府融資平臺借款的，將其納入地方政府債務管理，地方政府明確還款保證后及時給予放款，對其他機構投資建設的保障房項目，可以項目批復文書、土地等資產抵押給予放款。三是實行優惠貸款利率，對保障性住房建設貸款

利率統一按基準貸款利率的90%執行，其優惠部分由總行匯總報經相關部門審核認定后，由國家財政給予補貼。四是優化貸款結構，增加中長期貸款，延長還款期限，切實解決保障性住房建設運營盈虧平衡周期長的問題。

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