農(nóng)房集聚性改造的狀態(tài)、績效與發(fā)展建議——基于對溫州的調(diào)研

金甌（溫州市行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，浙江溫州325000）

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農(nóng)房集聚性改造的狀態(tài)、績效與發(fā)展建議
——基于對溫州的調(diào)研

金甌
（溫州市行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，浙江溫州325000）

摘要：用“狀態(tài)—動機(jī)—行為—績效”的范式分析由政府啟動的農(nóng)房集聚性改造。狀態(tài)誘發(fā)動機(jī)，動機(jī)產(chǎn)生可能的行為，各個主體行為選擇的標(biāo)準(zhǔn)是增進(jìn)福利，績效是狀態(tài)、動機(jī)、行為的函數(shù)。由于地方政府無法提升財力，項目可能導(dǎo)致虧損以及可能引發(fā)財政風(fēng)險等，導(dǎo)致農(nóng)房集聚性改造的實際經(jīng)濟(jì)利益降低，農(nóng)戶得到的置換收益不明顯甚至為負(fù)，此項工作未能達(dá)成帕累托改進(jìn)。應(yīng)適時調(diào)整制度安排，使農(nóng)房集聚性改造從單個制度成為制度集合，改變對目標(biāo)服務(wù)群體的定位，建立農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制；同時，在房地產(chǎn)市場低迷的形勢下應(yīng)放緩?fù)七M(jìn)農(nóng)房集聚性改造。

關(guān)鍵詞：農(nóng)房集聚性改造；制度供給；狀態(tài)；績效

一、問題的提出

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，一些地方政府啟動了多種形式的農(nóng)房改造，包括危舊房改造、修繕整治性改造以及集聚性改造等。其中，地方政府更重視可提高土地利用效率的集聚性農(nóng)房改造，山東、四川、廣東以及浙江等省份均實施了農(nóng)房集聚性改造。溫州市政府也啟動了農(nóng)房集聚性改造，并把它納入政府工作范疇，試圖通過建房和整理土地推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從既有學(xué)術(shù)研究來看，與集聚性農(nóng)房改造相關(guān)的主要有二個角度：一是對農(nóng)房改造實踐模式的探討；二是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究。

對農(nóng)房改造實踐模式的探討，主要有三個方面：一是農(nóng)房改造地區(qū)經(jīng)驗介紹（例如陳德榮，2009；蔣勝強(qiáng)，2010；徐志新、邱錦新，2011）。二是對農(nóng)民參與的意愿研究。周國勝（2012）的研究表明受訪者的年齡、家庭收入及收入來源等因素一定程度上影響了農(nóng)民的態(tài)度；施詩韻等（2011）的研究表明經(jīng)濟(jì)狀況是農(nóng)房改造的關(guān)鍵條件。三是對農(nóng)房改造實踐中資金、土地等瓶頸的研究（例如胡新民，2010；向勇，2010；方芳、周國勝，2011）。

現(xiàn)行農(nóng)房改造往往是以農(nóng)民退出宅基地為前提來置換城鎮(zhèn)住房，因此，很多學(xué)者將集聚性農(nóng)房改造視為宅基地流轉(zhuǎn)的一種類型。宅基地流轉(zhuǎn)研究的成果主要有三個方面：一是宅基地流轉(zhuǎn)的類型。按主導(dǎo)主體可分為政府主導(dǎo)模式（回購和整理）、集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)模式（土地股份合作制）和農(nóng)戶自發(fā)零星流轉(zhuǎn)模式。二是對宅基地流轉(zhuǎn)的意愿分析。趙亞萍（2008）對重慶市璧山縣314戶農(nóng)戶（主要是外出務(wù)工）進(jìn)行抽樣調(diào)查并作定量分析，認(rèn)為收入、受教育程度等因素限制了宅基地流轉(zhuǎn)。趙國玲等人（2009）通過問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶非農(nóng)收入已占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)戶的流動性較強(qiáng)，愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶所占比例高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的。趙淑芹（2009）通過對1999-2008年間省級數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶家庭純收入、農(nóng)戶人均住房面積和GDP增長速度對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)具有影響，且作用顯著。三是對宅基地流轉(zhuǎn)的對策研究。徐志明（2011）提出，為進(jìn)一步推動宅基地?fù)Q房的順利開展，政府還需在宏觀管理、政策扶持、用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)審批等方面采取相應(yīng)對策。

兩類角度的研究中，第一類的研究成果大多數(shù)還是調(diào)研報告，學(xué)術(shù)價值不高；第二類的研究成果相對較多，但這類研究的重點是宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)房改造是作為政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)模式，相關(guān)研究多是宅基地?fù)Q房的實踐經(jīng)驗介紹。除此之外，也有學(xué)者用城鄉(xiāng)人口遷移的視角來研究農(nóng)房改造，但成果較少。黃芳等（2010）曾利用研究人口遷移的“推拉”理論對嘉興市七星鎮(zhèn)“兩分兩換”土地使用制度創(chuàng)新（包括宅基地置換城鎮(zhèn)住房）的動力進(jìn)行研究。不同于上述研究，本文將從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究政府主導(dǎo)的集聚性農(nóng)房改造，以溫州為例分析農(nóng)房集聚性改造的績效。

二、分析框架

制度是一個社會的博弈規(guī)則。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，諸多學(xué)者提出了自己的研究范式，比如“結(jié)構(gòu)—行為—績效”、“狀態(tài)—結(jié)構(gòu)—績效”（A.愛倫·斯密德，1999）、“狀態(tài)—結(jié)構(gòu)—行為—績效”（朱康對，2004）等。本文針對研究對象特點，將采用“狀態(tài)—動機(jī)—行為—績效”的分析框架。

狀態(tài)。狀態(tài)包括主體的特性、制度環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。主體可以是個人或團(tuán)體，個人的特性包括偏好、價值觀、知識等；團(tuán)體的特性除了參與的個人特性外，還包括團(tuán)體內(nèi)的決策規(guī)則。狀態(tài)是基礎(chǔ)，不同狀態(tài)產(chǎn)生不同動機(jī)。

動機(jī)。其它學(xué)者均用了“結(jié)構(gòu)”來分析，A.愛倫·斯密德對“結(jié)構(gòu)”的定義是人們一切權(quán)利（機(jī)會）的集合。筆者認(rèn)為，作為強(qiáng)制性制度變遷，農(nóng)房集聚性改造并沒有給予各主體“權(quán)利（機(jī)會）的集合”，但動機(jī)的集合卻可能存在。因此本文用“動機(jī)”而非“結(jié)構(gòu)”來分析。動機(jī)是促使個體從事某種活動的念頭，產(chǎn)生了行為的可能性。

行為。各個主體行為選擇的標(biāo)準(zhǔn)是增進(jìn)福利。統(tǒng)治者會推行使其利益最大化的制度，并實施一定規(guī)則來監(jiān)督其代理人忠誠于自己。如果規(guī)則使代理人表達(dá)自利偏好的成本很高，且高于自利偏好的收益，代理人將放棄表達(dá)自利偏好；否則，代理人將表達(dá)自利偏好。如果制度可以給農(nóng)民帶來利益的增進(jìn)，農(nóng)民將選擇參與；否則，農(nóng)民將選擇觀望。

績效。績效是制度的狀態(tài)和相關(guān)主體動機(jī)、行為反應(yīng)的函數(shù)。相對于各行為主體而言，績效是制度給其帶來的收益與成本的比較；相對于社會而言，績效是能否達(dá)成帕累托改進(jìn)。績效是對個體也是對社會、對制度的評價。

三、農(nóng)房集聚性改造的狀態(tài)

農(nóng)房集聚性改造是農(nóng)戶自愿退出宅基地，參與由政府組織的、在符合總體規(guī)劃要求的集中居住區(qū)內(nèi)的集資聯(lián)合建房。2011年初，溫州市“1號文件”提出“每個縣（市、區(qū)）啟動1－2個試點鎮(zhèn)（功能區(qū)、街道）”進(jìn)行農(nóng)房集聚性改造的試點。2011 年7月，溫州市政府決定全面推進(jìn)農(nóng)房集聚性改造而非僅僅試點，提出了“全市新增農(nóng)房改造集聚率5%以上”的總體目標(biāo)并將其落實到2012年及2013年的市政府“1號文件”中。縣（市、區(qū)）級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府負(fù)責(zé)實施，成立國有獨資性質(zhì)的投資公司來進(jìn)行安置房的融資建設(shè)，政府機(jī)關(guān)工作人員兼任投資公司的職位。改造過程中，地方政府對退出的農(nóng)房根據(jù)新舊程度給予貨幣補(bǔ)償，農(nóng)戶在政府提供的置換方式集合⑴中選擇一種來確定申購的住房面積，并以建安成本⑵購買，新建住房的土地是國有劃撥性質(zhì)。2011年全市新增農(nóng)房集聚率為1%，2012年全市新增農(nóng)房集聚率為7.68%，2013年1-6月全市新增農(nóng)房集聚率為2.87%。⑶

農(nóng)房集聚性改造的狀態(tài)主要涉及三個方面：一是相關(guān)主體的特性，主體可以是個人或團(tuán)體，個人的特性包括偏好、價值觀、知識等；團(tuán)體的特性是除了參與的個人特性外，還包括團(tuán)體內(nèi)的決策規(guī)則；二是相關(guān)的制度環(huán)境；三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（一）相關(guān)主體特性

個體的知識是有限的，個體對環(huán)境的辨識也是有限的，而建立在對現(xiàn)實世界的主觀認(rèn)知基礎(chǔ)上的意識形態(tài)是影響人做出選擇的重要因素。除此之外，個體的規(guī)范或偏好等價值因素都可能影響人的選擇，但是“當(dāng)個體表達(dá)其自身價值觀以及利益所要支付的價格較低時，這類價值就會成為影響選擇的重要因素”。［1］

一項“制度安排的效率是由它對國民總財富的影響界定”，［2］但是作為統(tǒng)治者的市級政府還有它的利益追求。如果新的制度安排能同時給國民以及政府帶來較高收益，當(dāng)然最好；如果不能兼得，政府會先保證自己的利益。市級政府對其區(qū)域內(nèi)的制度安排有著壟斷性的權(quán)力，這樣的決策規(guī)則導(dǎo)致市級政府在有限的制度選擇集合中表達(dá)其偏好的成本微乎其微。統(tǒng)治者需要一些代理人來按照他的意圖來執(zhí)行制度，作為代理人的地方政府各部門都是理性個體，它的利益未必與上級政府完全一直。農(nóng)民基于自愿的原則參與農(nóng)房集聚性改造，政府的“權(quán)威”不對農(nóng)民產(chǎn)生影響，農(nóng)民表達(dá)自利偏好的成本很小，個體的偏好也就成為影響農(nóng)民選擇的重要依據(jù)。

（二）相關(guān)制度環(huán)境

1.中央層面相關(guān)制度

法規(guī)對農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制，始于1998年《土地管理法》的修訂，把之前關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體土地的部分刪除了，也就是說只有農(nóng)戶可原始取得宅基地使用權(quán)。1999年，國務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，提出“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”、“也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。目前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能通過除法定繼承以外的任何途徑和方式取得宅基地使用權(quán)，同時也禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地。農(nóng)房及宅基地的流轉(zhuǎn)受限，也一定程度上造成宅基地有效退出機(jī)制的缺乏。政府“鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地”，⑷但除非通過“市場”價格來回收農(nóng)房及宅基地；否則，作為理性經(jīng)濟(jì)人的農(nóng)民必定不愿意騰退閑置農(nóng)房及宅基地，但這未必為政府所認(rèn)可。

中央對農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制，結(jié)果是導(dǎo)致了農(nóng)房及宅基地只增不減，造成了集體土地使用低效。與此同時，政府在征地過程中受到的阻力越來越大，國有建設(shè)用地指標(biāo)從何而來，成了讓政府揪心的問題。2005年，國土資源部推出了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點，⑸依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將同一個縣區(qū)內(nèi)若干復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊，共同組成一個項目區(qū)，通過現(xiàn)行下達(dá)的一個周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于項目區(qū)域的用地，在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，即以農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的“拆舊”指標(biāo)換來城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“建新”指標(biāo)，建設(shè)用地通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的位置置換。這些制度集合，促進(jìn)了地方政府對農(nóng)房集聚性改造的積極性，節(jié)余出土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。

2.地方層面的制度環(huán)境

地方層面的制度準(zhǔn)備不充分，缺乏配套制度集合。溫州農(nóng)房集聚性改造是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的一項內(nèi)容，溫州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革從思路的提出到形成2011年的“1號文件”不到3個月；2011年“1號文件”僅提出在11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)“試點”農(nóng)房集聚性改造，但由于市級政府重視，7月份卻已經(jīng)在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行。然而，2011年溫州市級政府幾乎沒有出臺農(nóng)房改造集聚建設(shè)的配套制度，包括如何收費，如何置換營業(yè)用房、工業(yè)廠房，如何安置困難戶，如何作未登記房屋的認(rèn)定，如何納稅等。此外，地方政府沒有及時充實制度推行所需的人力、物力。農(nóng)房改造集聚建設(shè)需要中介機(jī)構(gòu)介入的環(huán)節(jié)包括農(nóng)房確權(quán)、規(guī)劃設(shè)計、環(huán)評、水保、氣象、能評、日照、消防、燃?xì)狻⒕坝^、造價咨詢、施工圖審查等，中介力量的相對薄弱無法支持農(nóng)房改造的全面推進(jìn)。比如：安置過程中都涉及到的“丈量”環(huán)節(jié)，鹿城區(qū)農(nóng)房改造項目2012年啟動19個，2013年啟動32個，總共有51個項目，但只有10家中介公司，一個公司在同一時間往往要負(fù)責(zé)2-3個項目，一般只能安排4-5個工作人員進(jìn)行一個村的丈量，結(jié)果是一個項目的“丈量”環(huán)節(jié)大約耗時5-6個月；施工圖審查，全市只有4家中介公司，所有的農(nóng)房改造項目需要抽簽排隊，耗時較長。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境

近幾年，溫州市經(jīng)濟(jì)增長乏力。2006-2010年，溫州市生產(chǎn)總值增長率及限額以上固定資產(chǎn)投資增長率均位于全省中下水平。其中，2008-2010年的排名接近全省末位；地方財政收入增長率排名的最高名次僅為全省倒數(shù)第三，其中三年⑹均列全省末位。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不盡人意，迫使領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行新制度的安排以發(fā)掘未充分發(fā)揮的生產(chǎn)能力。

受中央政府調(diào)控而漸入低谷的房地產(chǎn)市場不利于農(nóng)房集聚性改造的實施。一方面，商品房價格的走低不利于激發(fā)農(nóng)戶參與改造的積極性。房地產(chǎn)市場環(huán)境以及人們對它的預(yù)期直接影響農(nóng)戶參與改造的積極性，若周邊商品房價格高于安置房價格的幅度越大，即潛在收益越大，農(nóng)戶越愿意參與改造，則農(nóng)房集聚性改造越容易推進(jìn)。農(nóng)房集聚性改造全面推進(jìn)時期，溫州市房地產(chǎn)市場的供需情況發(fā)生了很大變化。以溫州市區(qū)為例，2011-2013年溫州市區(qū)新建商品房的年均供應(yīng)量是2006-2010年年均供應(yīng)量的1.57倍，而需求卻被限貸限購等政策所抑制，結(jié)果是新建商品住房的銷售價格逐漸走低，2013年市區(qū)新建商品住房均價較2011年的價格峰值下降34.7%。藤橋鎮(zhèn)改造安置用房的綜合成本價為5500元/平方米，2013年初周邊商品房的價格由高峰時的8500元/平方米降至2013年初的6500元/平方米，而隨著人們對商品房價格走低的預(yù)期，兩者的預(yù)期差距進(jìn)一步縮小。另一方面，土地出讓價格的走低不利于充實政府財力。房地產(chǎn)市場的低迷導(dǎo)致了土地市場的需求大量減少，流拍土地大量增加，土地出讓價格呈現(xiàn)較快下降態(tài)勢，2013年市區(qū)商品住宅用地樓面價較2010年的價格峰值下降63.1%。

任何制度都存在于特定“狀態(tài)”，溫州農(nóng)房集聚性改造制度的“狀態(tài)”是一個“混合袋子”，利或不利的因素都存在，各個因素給不同主體產(chǎn)生不同影響，也就形成了不同主體的不同動機(jī)與行為。

四、農(nóng)房集聚性改造的動機(jī)、行為與績效

（一）動機(jī)

中央的制度集合促使地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，從而產(chǎn)生城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。溫州區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，也促使地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新來發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)并提升經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在省內(nèi)排名。當(dāng)然，還包括贏得聲譽(yù)和獲取升遷機(jī)會。農(nóng)房集聚性改造通過建房和整理土地可節(jié)余土地指標(biāo)并有效拉動投資，也有助于官員獲取聲譽(yù)和升遷機(jī)會等。這些動機(jī)使地方政府有動力制定并實施農(nóng)房集聚性改造制度。

缺乏配套制度導(dǎo)致農(nóng)房集聚性改造實施中的交易費用大大增加。作為市級政府的“代理人”，地方政府各部門將承擔(dān)大部分交易費用，甚至還可能承擔(dān)改造建設(shè)項目的部分成本以及大規(guī)模融資可能引發(fā)的財政風(fēng)險等。基于這樣的狀態(tài)，部門利益很難增加反而可能折損，自利動機(jī)促使地方政府各部門可能阻撓推進(jìn)。

法規(guī)對農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制導(dǎo)致農(nóng)房不能為農(nóng)民帶來財產(chǎn)收入，農(nóng)民對“增加財產(chǎn)性收入”總是心存期待。當(dāng)然，農(nóng)民也希望改善居住環(huán)境，更好地享受公共服務(wù)等，這促使農(nóng)民可能參與改造。但是，區(qū)域房地產(chǎn)市場發(fā)展?jié)u入低谷，降低了房產(chǎn)價值及人們的財富水平，農(nóng)民希望“財富總量不減少”，這可能促使農(nóng)民選擇觀望。

（二）行為

“雖然國家不能決定一個制度如何工作，……它卻有權(quán)力‘決定什么樣的制度將存在’”，［2］地方政府對其區(qū)域內(nèi)的制度安排有壟斷性權(quán)力，產(chǎn)生農(nóng)房集聚性改造這項制度的成本微乎其微。但由于農(nóng)房集聚性改造涉及了較多政府部門，制度推行過程中，如何減少因各部門異質(zhì)性而產(chǎn)生的交易成本、減少各部門對地方政府獲取收益的可能阻礙，也是關(guān)鍵性問題。市級政府的做法是制定一定規(guī)則，監(jiān)督代理人忠誠于自己。該規(guī)則就是將農(nóng)房集聚性改造納入政府考核體系并給予高分值（7）進(jìn)行考核，憑考核結(jié)果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎罰，而且“考核結(jié)果作為干部績擢的重要依據(jù)”。（8）

代理人如果不與委托人（上一級權(quán)力）保持一致，將受到經(jīng)濟(jì)利益懲罰并失去升遷機(jī)會。因此，代理人不得不放棄“阻撓”而選擇“支持”。規(guī)則將個人目標(biāo)轉(zhuǎn)化為團(tuán)隊目標(biāo)，使得代理人與委托人的行為選擇一致。至于這項制度是否合理、能否帶來部門績效的增進(jìn)，已經(jīng)不那么重要。

對于參與改造的農(nóng)民而言，收入是新房價值，成本包括付現(xiàn)成本——購房支出，機(jī)會成本——舊房價值。近兩年低迷的房地產(chǎn)市場及其產(chǎn)生的市場預(yù)期，使“收入”項逐漸變小，而購房支出又較為龐大，農(nóng)民在改造置換中的收益不明顯甚至為負(fù)，這導(dǎo)致更多農(nóng)戶選擇觀望，或等待置換價格下降，或期盼商品房價格上漲。

（三）績效

1.績效的體現(xiàn)

從市級政府績效來看，首先是“固定資產(chǎn)投資”指標(biāo)提升非常明顯。溫州市固定資產(chǎn)投資額排名由2010年的全省第6提高至2012年的全省第3，2011年、2012年增幅均列全省第一。農(nóng)房集聚性改造對固定資產(chǎn)投資額的增量功不可沒。2011-2012年溫州市新增農(nóng)房集聚率合計為8.68%，改造的戶數(shù)合計達(dá)14.88萬戶，由此拉動的固定資產(chǎn)投資將至少達(dá)到1200億元。（9）

其次，雖然集聚性改造促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)提升，卻并沒有相應(yīng)地提升地方財力。一方面，不同于商品住房開發(fā)，安置項目難以產(chǎn)生利潤，也就無法形成所得稅上繳政府。不僅如此，地方政府為了降低安置房的建設(shè)成本，減免了建設(shè)過程中的稅費。因此，農(nóng)房集聚性改造的項目很難增加政府的稅費收入。另一方面，節(jié)約的土地指標(biāo)成為地方政府“預(yù)期”而非“實際”收益。藤橋鎮(zhèn)一期農(nóng)房改造項目，農(nóng)民將要退出的宅基地面積為220畝，農(nóng)戶安置房占地170畝，節(jié)約大約50畝土地，似乎可為政府產(chǎn)生至少4000萬元收益。（10）但收益的實現(xiàn)要待220畝宅基地退出才能得以實現(xiàn)，這至少需要三年時間。農(nóng)房集聚性改造中，農(nóng)戶的“自愿性”勢必造成退出的宅基地將插花式地分布，較難形成一定規(guī)模的連片土地用于出讓，藤橋鎮(zhèn)一期農(nóng)房改造項目退出的220畝宅基地中能夠連片達(dá)到10畝以上的只有兩處，合計30畝，分別由兩個自然村退出形成的。而整村都同意參與改造的，該村往往處于土地級差收益低的區(qū)域，土地商業(yè)價值甚至不及政府投入的13.34萬元/畝（11）復(fù)墾補(bǔ)貼。退出的宅基地由于復(fù)墾難度很大，參與“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”的可能性降低。目前，政府給與農(nóng)戶的復(fù)墾補(bǔ)助是200元/平方米，即13.34萬元/畝，220畝宅基地的復(fù)墾補(bǔ)助就達(dá)2668萬元。但由于220畝宅基地中只有30畝是整村退出，其余都是插花式地分布于164.57平方公里的藤橋鎮(zhèn)內(nèi)，分布在農(nóng)戶生活區(qū)，復(fù)墾后很容易成為周邊農(nóng)戶違章用地。因此，藤橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府除了投入2668萬元之外，還要在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)投入相當(dāng)高的監(jiān)督成本也未必能制止復(fù)墾宅基地的被違章使用，而藤橋鎮(zhèn)2012年地方財政收入僅9950萬元，很難承擔(dān)這些復(fù)墾成本。

從地方政府各部門績效來看，首先是項目投資虧損的可能性較大。改造中，農(nóng)民申購安置房的價格一般是房子建筑安裝成本，而政府投入除了建筑安裝成本，還有相關(guān)配套成本以及支付給農(nóng)戶的各項補(bǔ)貼等，成本的全部回收存在一定難度。藤橋鎮(zhèn)政府農(nóng)房改造一期項目總投入13.85億元，建設(shè)了安置房、地下室（車庫）以及營業(yè)用房。如果地下室及營業(yè)房都順利銷售，成本大約回收10億元，虧損近4億元。為了完成市級政府設(shè)置的“5%以上”的年度任務(wù)，總投資額近15億元的二期項目即將啟動，無論是占地面積、安置房面積、工程建設(shè)投入、給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼及獎勵標(biāo)準(zhǔn)等方面與一期沒有較大差別。因此，二期項目成本不能全部回收的可能性不小，而2012年藤橋鎮(zhèn)地方財政收入僅9950萬元，農(nóng)房改造項目的虧損對于該級政府影響很大。缺乏配套制度供給，安置房建設(shè)進(jìn)度被拖延，資金回收延后，資金壓力更大，藤橋鎮(zhèn)一期的一個安置小區(qū)，原定兩年可以交付，現(xiàn)在改為三年。

其次，大規(guī)模融資進(jìn)行安置房建設(shè)，財政風(fēng)險將大大增加。鹿城區(qū)農(nóng)房改造需要投入資金690億元，目標(biāo)是“三年基本完成”，（12）年均投入資金230億元，而鹿城區(qū)2010-2012年年均地方財政預(yù)算收入僅約20億元，年均土地出讓收益約5億元。鹿城區(qū)政府出資成立了國有公司——鹿城城市發(fā)展有限公司，該公司2012年底資產(chǎn)總額達(dá)57億元，凈資產(chǎn)41億元。目前渠道主要是項目貸款和BT。由于公司資金大多被固定資產(chǎn)、存貨以及應(yīng)收款項所占用，流動資金很少，缺乏項目啟動資金，致使該公司向銀行的直接融資能力不足，更傾向于BT融資方式。BT融資方式通過延后支付資金的時點解決了啟動資金缺乏的問題，也帶來高融資成本，政府除了承擔(dān)企業(yè)代建資金的銀行利息外，還要支付3%的代建管理費，而且建安工程造價下浮率只在2-3%左右，遠(yuǎn)低于正常招標(biāo)的8-10%。項目虧損的可能將進(jìn)一步增加，導(dǎo)致公司資金運營壓力增大。安置房項目建設(shè)以及項目盈虧是由政府出資的國有公司來負(fù)責(zé)，一旦這些公司出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險，地方政府無法不被“連帶”，公司資金都是用于政府性項目，地方政府如果置身事外，涉及的各方都會產(chǎn)生抵觸情緒，會引起不良社會反響。最終，基層政府只能依靠地方財力給予補(bǔ)償，危及財政資金安全。

從參與置換農(nóng)民的績效來看，雖然沒有像政府那樣承受經(jīng)濟(jì)利益損失，但凈收益也不明顯。藤橋鎮(zhèn)一期改造中，參與置換的農(nóng)戶應(yīng)付購房總支出為6.72億元，政府給予的各項補(bǔ)貼等為0.9億元，政府補(bǔ)貼占購房總支出的13.4%；凈支出達(dá)5.82億元，戶均購房凈支出為70萬元。藤橋鎮(zhèn)是鹿城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最落后的鎮(zhèn)，2012年鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入為9795元，戶均收入不超過4萬元，（13）戶均購房凈支出是其收入的17倍。參與置換的農(nóng)戶，部分來自山區(qū)，部分來自平原地區(qū)。山區(qū)農(nóng)戶的舊房合法面積合計85831平米，價值約1億元。（14）平原地區(qū)農(nóng)戶的舊房合法面積31598平米，價值約1億元。（15）舊房價值合計約2億元，農(nóng)戶購房凈支出5.82億元，新房目前的市場價值約8.5億元。（16）置換凈收益約6800萬元，戶均凈收益8萬元。農(nóng)民缺乏融資渠道，雖然政府出臺了安置房辦理貸款的有關(guān)政策，但該項政策沒能發(fā)揮實效，（17）民間借貸仍是農(nóng)戶籌資的主要途徑。目前，藤橋鎮(zhèn)民間借貸的年息大約18%，戶均融資比例按50%計算，（18）年利息就是6.3萬。如果借貸期限為三年，利息近20萬，再考慮到這部分融資成本，農(nóng)戶的凈收益為負(fù)。隨著房地產(chǎn)市場預(yù)期走低，農(nóng)戶預(yù)期置換損失還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.反思

由于地方政府及各部門無法提升財力、項目可能虧損以及可能引發(fā)財政風(fēng)險等，將導(dǎo)致實際經(jīng)濟(jì)利益降低。農(nóng)戶得到的置換收益也不明顯，甚至為負(fù)。但是，部分“干部”——“不受公民偏好和壓力影響”的決策者——以其偏好與有限理性推動了這項制度，制度仍在以一定速度推進(jìn)，這與農(nóng)民的“觀望”相矛盾。這不能促進(jìn)帕累托改進(jìn)，進(jìn)而導(dǎo)致無效。

溫州農(nóng)房集聚性改造不能促進(jìn)各方利益增進(jìn)，根本原因是地方政府把農(nóng)房集聚性改造作為一項制度而不是一個制度集合來推進(jìn)，缺乏經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)出。農(nóng)房集聚性改造，涉及到兩塊土地，一是政府給予農(nóng)民建新房的城鎮(zhèn)建設(shè)用地X，它是需要政府花錢的，無法產(chǎn)生收益；二是農(nóng)民以退住房的形式連帶退出的集體建設(shè)用地（宅基地）Y，它通常位于級差地租相對低的區(qū)域，否則農(nóng)民也不愿意退出，Y幾乎不能產(chǎn)生收益。農(nóng)房集聚性改造本身只有投入，很難有產(chǎn)出，但是如果借助“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”，將土地級差收益低的Y復(fù)墾為耕地，就可在級差地租高的別處產(chǎn)生可供使用的城鎮(zhèn)土地指標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。因此，把農(nóng)房集聚性改造作為單項制度來推進(jìn)，“它”只有投入，很難有產(chǎn)生，但若把農(nóng)房集聚性改造作為制度集合來推進(jìn)，“它們”卻可能有很大產(chǎn)出。地方政府過于匆忙推行農(nóng)房集聚性改造，推行的恰恰是一項制度而非一套制度。缺乏包括考核機(jī)制在內(nèi)的相應(yīng)制度安排促使這兩項制度的結(jié)合，導(dǎo)致基層政府忽視城鄉(xiāng)土地掛鉤這項工作，也就忽視了農(nóng)房集聚性改造的經(jīng)濟(jì)利益來源。

對目標(biāo)服務(wù)群體的定位偏差，導(dǎo)致政府事倍功半。溫州農(nóng)房集聚性改造，農(nóng)民是以個體報名的形式參與，政府將目標(biāo)服務(wù)群體定位于單個農(nóng)民，沒能有效引導(dǎo)整村參與，結(jié)果是參與改造的農(nóng)民零散分布于各個村，退出的宅基地不能連片而成規(guī)模，復(fù)墾難度較大，復(fù)墾土地參與“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”的可能性降低且因其細(xì)碎化而很難提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。這實質(zhì)上是政府對目標(biāo)服務(wù)群體的定位偏差，導(dǎo)致事倍功半。

政府忽視農(nóng)民利益訴求，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重。農(nóng)民自主選擇是否參加改造，農(nóng)民與政府之間也就形成了一定談判機(jī)制，農(nóng)民與政府的關(guān)系類似于市場主體間關(guān)系。這時，政府只有充分正視農(nóng)民利益訴求，才能談判成功。然而，在溫州的實踐中，農(nóng)民缺乏參與談判的機(jī)會，地方政府對農(nóng)民的補(bǔ)貼不到位，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)較為沉重。一方面，宅基地有償退出機(jī)制的缺乏導(dǎo)致了農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障。《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地作為用益物權(quán)，享有占有、使用和收益的權(quán)利，但由于缺乏宅基地有償退出機(jī)制，宅基地收益的權(quán)利實際上無法得到保障。另一方面，地方政府在改造中缺乏資金來源。

房地產(chǎn)市場低迷極大限制了各方利益的增進(jìn)。區(qū)域房地產(chǎn)市場發(fā)展?jié)u入低谷，降低了房產(chǎn)價值及人們的財富水平，降低了參與改造的農(nóng)民的財富增量；也導(dǎo)致土地需求大量減少，流拍土地大量增加，土地出讓價格呈現(xiàn)較快下降態(tài)勢，減少了政府土地收益。

五、發(fā)展建議

能達(dá)成帕累托改進(jìn)的制度才是真正有效的制度。農(nóng)房集聚性改造制度由于不能達(dá)成帕累托改進(jìn)而缺乏均衡性。與其維持這種不均衡，讓虧損、風(fēng)險擴(kuò)大至不可控的程度，政府不如主動進(jìn)行調(diào)整來減少甚至消除不均衡。農(nóng)房集聚性改造制度的發(fā)展要避免政策失敗，需要從以下幾方面調(diào)整：

1.要使農(nóng)房集聚性改造從單個制度成為制度集合。把“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”納入到集聚性改造的制度集合里，才有可能創(chuàng)造更多的土地級差收益，進(jìn)而在各主體間進(jìn)行利益分配，促進(jìn)各方利益增進(jìn)。這也需要為“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”研究和建立配套的制度集合。

2.改變對目標(biāo)服務(wù)群體的定位。通過制定激勵措施，加大對整村退出的補(bǔ)貼力度，使這部分群體的經(jīng)濟(jì)利益與其它農(nóng)戶形成較大反差，從而鼓勵以自然村或行政村等單位報名的形式參與改造，將目標(biāo)服務(wù)群體定位于自然村或行政村。這樣，退出的宅基地才能連片并成規(guī)模，政府的復(fù)墾難度相對降低，復(fù)墾土地參與“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”的可能性提高且因為成規(guī)模更能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，政府才能事半功倍。

3.建立農(nóng)民宅基地在特定條件下的有償退出機(jī)制。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，法規(guī)對宅基地流轉(zhuǎn)的限制導(dǎo)致這項用益物權(quán)缺乏有償退出機(jī)制，這是農(nóng)民在退出宅基地時不得不接受不公平補(bǔ)償?shù)母驹颉Ｕ畣愚r(nóng)房集聚性改造，農(nóng)民可以自主選擇是否參加，農(nóng)民與政府的關(guān)系類似于市場主體間的關(guān)系，此時農(nóng)村宅基地的退出實際上就是流轉(zhuǎn)，只不過是特定條件下的流轉(zhuǎn)。地方政府應(yīng)該正視農(nóng)民利益訴求，就宅基地在這種特定條件下的退出給予補(bǔ)償，并將補(bǔ)償機(jī)制形成地方性制度。這樣，既不否定現(xiàn)有政策法規(guī)，又能保證農(nóng)民利益得到合理保障。

4.在房地產(chǎn)市場低迷的情況下應(yīng)放緩?fù)七M(jìn)農(nóng)房集聚性改造。在房地產(chǎn)市場漸入低谷的情況下，地方政府推進(jìn)農(nóng)房集聚性改造的速度越快，農(nóng)民參與改造的比例越高，各方的經(jīng)濟(jì)利益損失將相對越大。此時，放緩?fù)七M(jìn)農(nóng)房集聚性改造才能相對減少各方經(jīng)濟(jì)利益損失。待房地產(chǎn)市場回暖時，再調(diào)整并加快農(nóng)房集聚性改造的推進(jìn)速度。

注釋：

（1）包括三種置換方式：一三落地、三五底頂、合法面積，“一三落地”是根據(jù)宅基地基地面積的1至3倍來置換；“三五底頂”是根據(jù)人均30至50平方米來置換；“合法面積”是根據(jù)權(quán)證上的面積來置換。

（2）即建筑成本價。

（3）2013年6月新上任的市領(lǐng)導(dǎo)較大程度修改了2013年初出臺的針對各政府部門、機(jī)構(gòu)的考績辦法，修改后的文件里不再有“全市新增農(nóng)房集聚率5%以上”的要求。因此，2013年5月之后相關(guān)部門也就不再對全市新增農(nóng)房集聚率進(jìn)行統(tǒng)計。

（4）2004年國土資源部的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中提到“對‘一戶多宅’和空置住宅，各地要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地”。

（5）2004年10月，國務(wù)院提出了旨在促進(jìn)土地集約利用的“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”的概念，目前，浙江省屬于試點區(qū)域。

（6）2006年、2007年及2010年。

（7）所有考核項目中，農(nóng)房集聚性改造的考核分值僅次于固定資產(chǎn)投資。溫州市政府不僅對各縣（市、區(qū)）級的完成率進(jìn)行考核排名，還要對22個功能區(qū)、52個中心鎮(zhèn)和44個街道的完成率單獨進(jìn)行考核排名。

（8）溫州市政府有關(guān)考核文件中的提法。

（9）投資額=安置戶數(shù)*戶均安置面積*平均建設(shè)成本，戶均安置面積參考藤橋鎮(zhèn)一期農(nóng)房改造的數(shù)據(jù)200平米/戶，根據(jù)溫州市農(nóng)房集聚性改造負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，溫州市范圍內(nèi)安置房的建設(shè)成本平均約為4000元/平方米。

（10）根據(jù)2013年4月藤橋鎮(zhèn)掛牌出讓的3宗工業(yè)用途的國有土地使用權(quán)81.6萬元/畝的平均成交價來計算，如果是商業(yè)用途，收益更高。

（11）目前藤橋鎮(zhèn)政府給與農(nóng)戶的復(fù)墾補(bǔ)助是200元/平方米。

（12）市政府設(shè)置了“全市新增農(nóng)房集聚率5%以上”的總體目標(biāo)，但對于不同縣（市、區(qū)）的要求有差異。

（13）按戶均4人計算。

（14）大約1200元/平方米的市場價值。

（15）大約3200元/平方米的市場價值。

（16）2013年5-6月，藤橋鎮(zhèn)一期安置房的市場平均價格大約是5200元/平米。

（17）2013年3月，市政府出臺了《關(guān)于保障性安居工程安置房辦理貸款有關(guān)事項的通知》，但是銀行要求政府提供擔(dān)保，鎮(zhèn)政府拒絕提供擔(dān)保，因此，該制度沒有發(fā)揮實效。

（18）按照房價收入比來計算，農(nóng)戶戶均收入為9.5萬元，但實際戶均收入為不到3萬元，戶均融資比例為68%。

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編輯：李學(xué)迎

作者簡介：金甌（1978-），女，溫州市行政學(xué)院副教授，主要研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

收稿日期：2014-05-06

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.009

文章編號2095-7238（2015）01-0053-08

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中圖分類號：F301.3