村鎮合作路徑建構研究

任 強

一、問題的緣由:村鎮合作的困境

“鄉政村治”是我國當前基層政權的普遍模式。就制度設計而言，存在著內在的結構性矛盾，也就是說“鄉政村治”存在著先天困境。鄉鎮政府的行政管理權，村民委員會的自治權，分別屬于兩種不同層面的權力。徐勇教授認為二者是一種悖論，這兩種權力就像拔河，雙方都在用力難以達到平衡。

“鄉政村治”模式先天不足，導致運行過程中產生難以平衡的現象。一種是過度行政化，村民委員會成為鄉鎮政府的附庸，失去自治權威，自治權毫無發揮空間，扼殺自治的生長和發展空間。另一種是“完全自治”，排斥甚至抵制鄉鎮政府的行政管理權，形成鄉村“無政府主義”。近年來，二者之間張力越來越白熱化和公開化。針對這個問題，學者從健全法制、樹立法制意識、建設服務型政府、建設基層自治民主等方面提出了相關建議。筆者試圖通過對合作可能性要素的分析，對當前村鎮關系進行分析和論證，最終尋找到一條村鎮合作的路徑。

二、村鎮合作可能性分析

“鄉政村治”模式在現實運行之中不乏有矛盾方面，但雙方最優策略選擇是合作，并且預期合作和潛在合作的可能性非常大，在現實中二者也存在著一定的合作基礎。

(一)合作出發點的權力基礎

鄉鎮政府的行政管理權和村民委員會的自治權，雖然存在著一定的張力，兩種權力在現實運行過程中也會出現矛盾，但是這兩種權力從最終歸屬和運作目的又是一致的①徐 勇:《論鄉鎮管理與村民自治的有機銜接》，《華中師范大學學報》1997年第1期。。也就是說，從“一切權力屬于人民的權力”來源看，二者并不存在根源上的矛盾，這就構成了二者合作的權力基礎。

(二)合作出發點的邏輯基礎

兩種權力的本質目的都是為人民群眾謀福利，但是所謀福利過程中必然也會給雙方帶來相應的利益，這就導致現實運行中的利益沖突。市場經濟之下，都是“經濟人”，雙方都明白只有合作才能獲得更多的“利益”，獲得的更大發展空間。合作是二者的最優選擇，合作產生利益是二者的邏輯基礎。

(三)合作出發點的資源基礎

合作資源基礎，即二者所占有并且能夠安排的資源。鄉鎮政府作為國家政權，在政策、資金、技術、人才等等多方面都具有優勢。村民委員會則相對于鄉鎮政府而言具有明顯的信任優勢。村民委員合法性較之于鄉鎮政府，村民更愿意信任村民委員會。但是在資源的交易過程中誰都不信任誰。

(四)合作可能結論分析

鄉鎮政府希望利用村民委員會的合作資源——信任，以便于國家行政計劃順利執行，取得“政績”。村民委員會需要通過合作從鄉鎮政府獲得更多的資金支持和政策支持促進本村的發展。通過對合作可能性的分析，主要有三個合作關鍵點。第一，村鎮合作策略選擇的核心因素是“利益”，二者都是“經濟人”，兩者都想以最小的支出獲得最大的收益。第二，雙方圍繞各自利益開展的活動以及結成各種關系是不穩定的，這種不穩定導致合作任務執行力度不穩定。第三，合作產生的利益由任意一方來確定或分割都是不可實現的，因為雙方彼此都是不信任的，將雙方的利益由第三方來評估和監督，才可能緩和不信任關系。

三、村鎮共治構建的路徑選擇

根據合作可能性分析得出的三個結論可以為構建出村鎮合作的路徑提供思路，其構建的邏輯順序是以制度規范利益、用利益鏈接合作、用第三方平衡、評估和監督利益。對于二者合作關系的確立的依據為“人民政府對村民委員會協助政府開展工作應當提供必要的條件;人民政府有關部門委托村民委員會開展工作需要經費的，由委托部門承擔”，據此筆者將二者的合作關系定義為委托。鄉鎮政府為委托人，村民委員會為被委托人。

(一)理順二者的委托關系，克服權力真空

鄉鎮政府與村民委員會委托關系的理順和細化，必須著眼于行政村社的結構，只有厘清結構之間的關系和功能才能夠厘清鄉鎮政府與村民委員會之間的關系。首先行政村主要由村黨支部、村民委員會和村民組成;其次，這三部分與鄉鎮政府之間的關系是各自不同的。村黨支部直接與鄉鎮政府黨委對接，黨支部之間是領導與被領導的關系，村民委員會是由村民直接選舉產生，其權力來源于村民，屬于基層自治單位，與鄉鎮政府是指導與被指導的關系。村民在一個鄉鎮政府的管轄行政區域內，屬于行政管理的對象，是管理者和被管理者的關系。這三層關系必須要把握好才能把合作的委托關系理順。鄉鎮政府和村民委員會二者的關系也存在著法理性的規定。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。第五條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”、“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。通過對這些法律的考察可以看出，這些法律有很強的模糊性致使可操作性不強，模糊性越強產生歧義和執行的偏差就會越大。既然《中華人民共和國村民委員會組織法》是委托關系的法律支撐，那么就應該規定鄉鎮政府對行政村社的行政管理權限、管理范圍、管理內容;同時又要從村黨支部、村民委員會、村民三個層面對行政村的自治權限、自治范圍和自治內容做出明確性和操作性的規定。權力與責任和權利與義務明晰過后才能確定各自應該做什么，只有這樣才能理順二者的委托內容和委托權限的關系。

(二)合理利用政府激勵機制，克服不穩定的執行力

鄉鎮政府是基層的行政機關，鄉鎮政府承擔起了基層行政管理的任務，在行政管理活動中除了行政村應該承擔的行政管理義務以外，其他的行政管理活動都需要鄉鎮政府以“委托”的形式委托給村民委員會來執行和實現。在這個環節中連接二者關系的核心要素就是“利益”，并且雙方都會有一個預期效益，并為預期效益努力。只有村民委員會認為接受委托其收益大于其成本支出的原則上，才會激發出村民委員會執行鄉鎮政府委托的任務，這樣才能保證政府的政策有力的執行、國家的聲音才能傳達到人民。在這個過程中，鄉鎮政府要合理的利用激勵機制。我國政府激勵機制大致從精神激勵逐步過渡物質激勵，從單一手段激勵到手段多樣的轉變。在鄉鎮政府與村民委員會這個層面，鄉鎮政府要根據委托任務的大小和重要程度，不能再以“獎狀”激勵、“榮譽”激勵為主了，要靈活的“論功行賞”，在此基礎上建立起一套“軟硬兼施”(兼顧榮譽與物質)、“手段多樣”激勵機制，按照相應量化標準提供相應的資金、政策、技術、人才等各方面的支持和激勵。這樣才能充分調動和激勵村民委員會的動力，才能認真的執行鄉鎮政府委托的任務。

(三)建立第三方評估與監督機制，克服雙方不信任

鄉鎮政府與村民委員會的互動是一個利益的博弈過程，在博弈過程中對鄉鎮政府來說重點在于對委托任務應該支付多少成本同時會獲得多少收益;對于村民委員會而言重點是完成委托任務是否支出成本小于支付成本。對于支出成本和收益不確定的情況下雙方很難達成合作的意愿，這樣就需要引入第三方評估與監督機制。這個機制主要包括評估和監督兩個環節，第一是評估，由第三方提供相應的量化評估辦法，對委托任務從完成的時間、金錢、技術、人員等方面需要付出的成本，出具一個科學合理的評估報告供雙方參考，在此基礎上雙方更容易形成合作意愿。第二是監督，第三方負責對村民委員會完成的委托任務的進度進行前期中期和后期的監督，同時也對完成的委托任務進行一個質量的評估與監督。只有這樣才能使得雙方彼此信任，才能建立其彼此合作的信任基礎。