關于“以人為核心”的新型城鎮化的思考

◇李懿

關于“以人為核心”的新型城鎮化的思考

◇李懿

摘要：近些年我國城鎮化雖然取得了不小的進展，但是仍然存在城鎮盲目擴大、城鄉發展不平衡、環境污染嚴重等問題。實現“以人為本”的新型城鎮化強調的是在城鎮化進程中重視人的全面發展，從而實現社會、經濟、政治、文化等的可持續發展，對于處理城鎮化進程中出現的問題具有重要的戰略意義。

關鍵詞：以人為核心；新型城鎮化；城鄉一體化；農民工市民化；土地制度

2013年，在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”；李克強總理在2014年全國兩會政府工作報告中提到：“推進以人為核心的新型城鎮化。”如何理解以及怎樣推進“以人為核心”的新型城鎮化建設，成為目前我們必須面對的重大戰略任務。

一、“以人為核心”的新型城鎮化的內涵

“以人為核心”的新型城鎮化是指在城鎮化建設過程中堅持“以人為本”，反映人的意愿，滿足人的需要，保障人的權力，從而實現人的全面發展[1]。是以“以人為本”的科學發展觀和馬克思主義“人本思想”作為理論基礎，以尊重人為基本要求，以人的全面發展為根本目標，是經濟、社會、文化、生態和人的協調、全面和可持續發展。[2]對于全面推進我國社會主義現代化建設以及構建社會主義和諧社會有著重要的戰略意義。

二、以人為核心的城鎮化面臨的障礙

近年來，我國城鎮化取得了較大成績。據統計，2014年末，我國城鎮化率達到54.77%，城鎮常住人口74916萬人，比上年末增加1805萬人。[3]但構建以人為核心的新型城鎮化依然面臨著許多障礙,主要表現在：

（一）農村問題、城市問題大量出現

城鎮化雖然在一定程度上促進了農村和城市經濟的發展，但也導致了各種農村問題、城市問題大量出現。第一，農村人口大量轉移到城市，拉大城鄉人力資源的差距，為農村建設帶來阻力。第二，農村空巢村數量增加。農村大批青壯年勞動力涌入城鎮，出現耕地荒廢、半荒廢現象，造成土地資源的浪費。第三，加劇城市問題。城市的優勢資源吸引眾多農村人口流入城市，增加了城市的負擔，人口超出環境承載能力，造成城市交通擁堵，環境污染等問題。

（二）農民市民化難

雖然每年農村大批進城務工人員對城市的建設和發展作出了巨大貢獻，但是受戶籍制度的影響，他們依然游離在城鎮之外，并沒有平等地享受城鎮公共服務和福利待遇。教育方面，農民工子女城市上學難，受戶口限制只能在農村上學，或者交納不少金額的借讀費、擇校費。住房方面，城市政府為低收入居民提供的城市廉價房、廉租房農民工都無資格申請。就業方面，很多工作都要求是當地城市戶口，農民工大都做著最臟、最累、最重卻又報酬最低的工作。醫療方面，農民工無法享受城市的醫保。并且在養老、工傷等很多社會保障方面也受到城市的排擠和歧視。

（三）土地不合理使用

2013年國務院總理溫家寶在政府工作報告中明確指出“農村土地制度關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展，其核心是保障農民的財產權益。”[4]一些地方政府為了追求自身政績，不惜損害農民權益。首先，大片良田被占用，威脅到糧食生產和供給的安全。其次，土地征用過程不合理。征用手段方面，有些地方在要求農民簽署協議不成的情況下，采用暴力手段強制征用，侵犯農民人身權。在補償標準方面，對農民的補償標準往往偏低，部分地方的補償資金中地方政府所占份額過大，而農村集體和個人只占一小部分。再次，統一的建設用地市場還未建立，我國對集體建設用地流轉尚未形成規范統一的制度規定，許多集體用地自發進入市場，出現違規項目。

三、推進“以人為核心”的新型城鎮化建議

李克強總理指出，“中國未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化”，并提出了“近10億人的城鎮化”目標。新型城鎮化建設的核心是實現人的城鎮化，如何在新型城鎮化建設中做到“以人為核心”，可以從以下三點出發：

（一）積極推進城鄉一體化建設

推進“以人為核心”的新型城鎮化建設中，必須高度重視城鄉一體化，引導我國城鎮化建設健康持續穩定發展。首先，統一資源配置。要提高非城鎮化區域設施的建設標準，完善農村基礎設施建設，加快向農村延伸交通、通信、電力等設備，實現城鄉資源共享。其次，統一建設管理。對農村建筑實行統一設計和有資質施工、法制化管理，把村鎮建筑設計納入到統一規范管理中，切實治理農村臟、亂、差等現象。最后，鼓勵農村因地制宜發展具有本村特色的產業。如浙江有些村臨近商品市場，集體開設網店，使當地經濟得到迅速發展。

（二）扎實推進農民工市民化

新型城鎮化不僅僅是要實現土地的城市化、硬件設施的城市化，更為重要的是要實現人的城市化，扎實推進農民工市民化。第一，構建合理的農民工市民化的成本分擔機制。據初步測算，僅解決社會保障和公共服務，農民工市民化成本至少人均10萬元。在未來20年內，至少需要支付40-50萬億元的成本。[5]因此，需要形成中央政府財政、輸入地省級財政、輸入地市級財政、輸入地縣級財政等多元化的成本分擔機制。第二，把中小城市作為農民工市民化的主要載體，進一步突出縣域作為實現農民工市民化的主體地位。第三，完善戶籍制度，提高農村戶籍上附著利益，擴大社會福利的覆蓋范圍。另外，還應與農村土地制度改革聯動、加快推進城鄉基本公共服務均等化等聯系起來。

（三）深化土地制度改革

關于深化土地制度改革，主要應從以下幾方面出發：第一，明晰土地產權。根據土地的公共性程度的差異，建立混合的或多元的土地所有制。對于農民正在耕種且征用效果不大的土地，可將土地使用權暫時轉讓給農民，對于征用效益遠大于耕種效益的土地，可與農民協商合適的利益補償。第二，更新土地規劃理念，在各級政府之間合理劃分規劃管理權限。明確權力責任的劃分，各級政府在自己管轄權限內依法使用權力，合理規劃土地。第三，建立城鄉統一的建設用地市場，完善土地征用制度，改革國家征地辦法。特別是改變土地征用方式，轉變強制性、暴力性征用為協商談判性、和平性征用。從農民切身利益出發考慮，維護農民權益，補償農民損失。第四，城市土地規劃管理需要張弛有度。鼓勵一部分城市建設低密度住宅，滿足中產階層改善居住品質的需要。第五，深化農業用地管理制度改革。逐步推進農業轉移人口向城市集中，堅持農民自愿原則，發展適度農業規模經營。

參考文獻：

[1]丁敬省.推進以人為核心的城鎮化戰略對策思考[J].農民致富之友.2013（24）：23-24

[2]李楠.以人為本的中國新型城鎮化建設研究[J].改革與戰略.2013，29（8）：7-9

[3]馬曉河.城鎮化是新時期中國經濟增長的發動機[J].國家行政學院學報.2012（04）：64

[4]中國（海南）改革發展研究院.人的城鎮化[M].北京：中國經濟出版社.2013年6月：3-7

（作者單位：江西財經大學）