基于善治理論視角群眾路線與鄉鎮政府治理民主化分析

龍文慶，歐書陽

（西南大學 政治與公共管理學院，重慶 北碚 400715）

基于善治理論視角群眾路線與鄉鎮政府治理民主化分析

龍文慶，歐書陽

（西南大學 政治與公共管理學院，重慶 北碚 400715）

群眾路線作為黨的根本路線貫穿于我國政府治理的始終，治理的民主化則是善治的根本。 “公民”與“公民參與”作為善治與群眾路線的連接點，從善治的角度闡述在農村鄉鎮政府治理過程中，將群眾路線與政府治理相結合，從民主意識、民意表達和民意落實三個方面提出解決農村鄉鎮政府治理中的非民主問題的對策，以提高鄉鎮政府治理的民主化。

群眾路線；政府治理；民主化；善治

在十八屆三中全會中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中提到要創新社會治理、加快政府職能轉構建服務型政府，增強基層民主健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。群眾路線要求黨員、干部深入基層為人民服務，贏得人民群眾的擁護，鄉鎮政府作為我國最為基層的政府部門，應認真學習和踐行群眾路線，努力提高政府治理能力，達到善治。其在實際工作是否很好的踐行群眾路線，其政府治理是否民主化將是黨的群眾路線教育實踐活動成功與否的標志，也關系到整個鄉鎮的整體發展。群眾路線是鄉鎮政府治理的重要指導思想，也是實踐中政府治理的方法。

一、善治概念概述

善治理論起源于20世紀90年代歐洲，主要是用于解決政府管理中的“政府失靈”問題。治理理念的興起是善治的理論基礎。鑒于政府與市場雙重失靈的兩難困境以及公民社會發展的迫切需要,越來越多的人們對傳統的政府管理產生了懷疑甚至不滿和失望,開始尋找救治政府的良方，治理理念也就應運而生，治理也是新公共管理理論發展的重要標志，和它相對的是“統治”。治理理念的出現在一定程度上彌補了政府管理和市場調節的不足，避免了政府和市場雙重失靈的尷尬，但治理并不是萬能的。治理需要整合政府、市場和非政府組織才能發揮功效，但治理主體的多元化則易導致矛盾和沖突。“為避免治理失效的出現，西方分別提出了“元治理”、“有效的治理”等一些新的理論，其中最有影響的是善治理論”。國外關于善治有不同的定義，對善治理論有深入研究的中國學者俞可平認為:“所謂“善治”,就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者結合的最佳狀態”[1](P8-9)它提出了善治的十個維度，分別是合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔、公正。在我國雖然沒有正式提出善治的制度、辦法，但政府治理已經開始向善治方向發展。善治理論是治理理論的衍生,它源于治理理論,而又高于治理理論。

二、群眾路線、治理民主化和善治內在邏輯

黨的群眾路線在革命戰爭年代產生，先后經歷了新民主主義革命時期、新中國成立后和改革開放新時期的形成發展過程。“群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”，在黨的十四大黨章中形成了關于群眾路線的完整表述，一直到現在，我們使用的就是這個表述這也是最為權威的表述。群眾路線的一個中心就是“群眾”，是馬克思群眾觀點的重要體現。群眾是黨發展和生存的根本，這一點恰好切合了“善治”的治理目標。善治的一個重要標志就是公民參與，它追求政府和公民的有效合作共同管理公共事務。他們的核心都是“公民”，其基本形式都是“公民參與”，公民參與是政府治理民主化的重要內容。在俞可平《治理與善治》中提出善治的十個維度中指出，公民參與度越高，則善治的程度越高。

群眾路線要求黨員干部積極融入到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動，其根本目的是“一切為了人民”，為了實現和保障廣大人民群眾的利益。而善治則是通過政府和公民合作管理其目的是實現公共利益最大化，所以二者的目標有共同之處。所以以善治理論視角分析農村鄉鎮治理的非民主化問題再群眾路線作為指導思想和工作方法，提出相應對策具有研究的可行性，其根本落腳點是“公民參與”。這也可以是提高國家治理能力現代化的一種基層實現方式。

三、鄉鎮政府治理的非民主化問題分析

鄉鎮政府處于我國政府體系的最基層，承擔著大量的公共事務。不僅國家的大政方針需要落實，各級部門發布的政策措施也需要鄉鎮政府的具體的行政行為才能順利執行，同時鄉鎮政府又是和群眾聯系最為緊密的、人民群眾接觸最多的政府部門，它的行政事務和行政行為都與人民的利益息息相關，它可以說是老百姓了解國家政策和政府行為的窗口。政府治理是否民主化將影響行政事務執行的有效性，也直接影響政府在老百姓心中的公信力。目前，鄉鎮政府治理的非民主化問題主要表現在一下幾個方面。

（一）選舉的非民主化

選舉的非民主化問題，主要是指在鄉鎮政府官員、人民代表以及鄉鎮政府下屬村委官員選舉的非民主化。“我國鄉鎮選舉方式是鎮人大代表由選民直接選舉產生，鄉鎮政府由鄉鎮人大間接選舉產生。直接選舉采取無記名投票形式進行，由各選區領導小組主持，間接選舉采取無記名投票、自由投票方式進行，由鄉鎮人大主席團主持”[2](P11-12)，我國現行的《選舉法》也明確規定了鄉鎮政府選舉的方式和辦法。但在實際操作中，選舉的非民主化，還是層出不窮。人大代表作用發揮不夠，選民參與選舉熱情不高，鄉鎮黨委提名與人大代表提名候選人實際意義上地位有一定的不平等性，候選人提名差額太少、限制性條件太多，計票唱票公開性與嚴肅性不夠，選舉缺乏競爭、監督不力。我國鄉鎮大部分處于城郊或者鄉村，造成選舉非民主化問題的主要原因還是監督不到位，缺乏依法選舉的程序和民眾的民主意識不高，缺乏參與度。我國一些鄉鎮已經推行鄉鎮政府直選，但實施效果并不理想，特別是一些地處偏窮地區的鄉鎮。

（二）決策的非民主化

鄉鎮政府的任何一個決策和行政行為都直接關系到老百姓的切身利益。由于一直以來傳統的“官本位”思想的影響，廣大的人民群眾一直扮演的是政令、政策的服從者，鄉鎮一級尤為明顯。鄉鎮政府一般是做出決策后直接下達，在決策中也常出現以主要領導的主觀意志進行，在整個決策過程表現為不科學、民主。關系民眾利益的事項時，應該有人民代表參加或者舉行相應的聽證會，但在鄉鎮政府決策時民眾參與度不高，聽證會很多時候也只是走過場，并沒有發揮它的民主功效。

鄉鎮政府在決策前沒有深入到群眾中來，了解老白姓的真實想法，進行的民意調查由于實施的方式等并不能真實反應出老百姓的真實利益。鄉鎮政府直接管轄著本地區的行政事務，其一項重要的功能就是發展本地區的經濟，老百姓的生產經營與政府行為直接相關，使得老百姓在民意表達上總是迎合“官方”觀點，害怕因表達“不當”給自己造成經濟上的損失。說到底還是在鄉鎮一級不論官員還是民眾“官本位”思想過重，以民為本的思想和行為還沒得到貫徹和落實。

（三）政務的非公開非透明化

政府民主化治理的一大標志就是政務的公開、透明。在鄉鎮政府缺乏政務信息的展板，對于鄉鎮政府的財政預算、支出和使用情況更是很難做到公開，老百姓要查詢政務事項常常需要親自到鄉政府才能獲取。在鄉鎮政府一級并沒有真正做到，在我國鄉鎮一般管轄多個村委會，村委會又有多個村小組組成，老百姓又都分散在各個村小組內，加上鄉鎮相較街區信息化程度較弱，在政務信息的傳遞上相比城市的街區是存在一定的困難。但這并不能成為政務不公開的主要原因，主要原因還是上一級政府和民眾的監督力度不夠，老百姓對政務公開的認識度不夠，缺乏關心，只有涉及到自己利益時才會去關注；另一方面是鄉鎮政府缺乏主動性，沒有重視群眾利益，更好地為老百姓服務。

“公民”和“公民參與”是鄉鎮政府治理的非民主化問題的兩個關鍵點：一是民眾有民主意識，想要參與其中，想要表達自己的利益訴求，想要監督政府科學執政，但實際由于傳統思維的固化、官民之間的距離感和迫于自身已有利益的考慮等原因并沒有參與其中。一是民眾由于自身素質和政府宣傳不到位本身就缺乏民主意識。只有提升民眾的民主意識并鼓勵和引導他們參與到其中，與政府形成有效合作，才能增強鄉鎮政府治理的民主化。

四、堅持“群眾路線”，提升治理民主化的對策

在鄉鎮政府治理中如何提升公民的民主意識，讓他們能夠積極參與到公共事務的治理中，與政府部門形成有效合作很大程度取決于鄉鎮黨員、干部是否做到“切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”，因此在基于“群眾路線”的基礎和前提下，提出以下對策。

（一）“到群眾中去”，增強民眾民主意識

要提升政府治理的民主化，就要提高民眾的民主意識。鄉鎮黨員干部要擯棄以前“政府本位”和“官本位”思想，走入基層，讓自己的工作更貼近老百姓，樹立“公民本位”和“以人為本”的觀念。首先，進入村委會，走進村小組，向老百姓宣傳他們的選舉權、參政議政的權利以及對政務的知情權，同時介紹干部選舉的流程、辦法以及民眾表達民意的渠道和方法。鄉鎮政府應主動進行政務公開，接受群眾的監督。總之，就是深入到群眾中去，通過宣傳以及黨員、干部的身體力行努力提高民主意識，并敢于表達自己的合法利益訴求。

（二）“從群眾中來”，提高民眾民意表達

從群眾中來，就是希望鄉鎮政府決策前能從群眾中收集信息，能將民眾意愿訴求最為重要依據，在行政行為和政策執行上能最大限度的保障和考慮老百姓的訴求。要提高民眾的意愿表達，讓他們敢表達、敢監督，需要鄉鎮政府完善民意表達的渠道和方法。首先，完善不記名選舉制度，保障民眾能毫無顧忌地做出民主的選擇，整個選舉加強監督，保證公開、公證、透明的進行，推薦鄉鎮領導直選的進程；其次，在關系群眾利益的公共事務時多開聽證會，有條件的地方在村委、村小組一級舉行村民大會，鼓勵民眾表達自己的利于訴求；再次，在民眾行使監督、檢舉權使多采用匿名方式表達，對檢舉者信息保密，特別是村民對村小組及村委會關于檢舉時，要保障檢舉者因為檢舉而受到不公正待遇。從群眾中來的一個核心是鄉鎮治理主體要能夠接納民眾表達的意見和建議。

（三）“一切為了群眾”治理中落實民意

民眾表達的合法意愿若沒有得到治理主體的尊重、考慮和采納仍然不能實現民主化治理。因此，需要鄉鎮政府始終代表廣大人民群眾群眾的根本利益，在治理過程中充分考慮民眾訴求并在實際工作中反映出來，做到科學民主決策，避免依據政府官員個人喜好和利益作出不當決策。另一方面，是對民意鄉鎮政府要給予充分的回應，民眾反映的意愿及問題，政府能采納的積極采納，能解決的第一時間解決，對暫不能采納和解決的要對民眾做出解釋，不得拖延，積極給予回應，在俞可平學者提出的善治的十個維度中，認為回應性越高，善治的程度越高，回應性也是民主化治理的標志之一。回應性要求政府官員轉變以往對民眾意愿的漠視態度，做好人民的公仆，全心全意為人民服務，這也是群眾路線的重要要求。

（四）“依靠群眾”打牢民主治理的基礎

我國是民主專政的國家，人民是黨和國家治理的基礎，習近平總書記曾指出，人心向背關系黨的生死存亡。民眾和政府是一個互為依靠的關系，依靠群眾的另一面是群眾對政府的信賴和依靠。在鄉鎮政府治理中要提升政府的公信力，增強民眾對政府機構的信任感，這要求政府依法執政和合法執政，避免群眾賦予的權利反過來侵害群眾利益；其次，加強鄉鎮黨員、干部的作風建設，工作中落實中央的八項規定，做到為民、務實、清廉。為人民群眾樹立一個可以信賴可以依靠的政府，打好民主治理的基礎。民主化與政府公信力二者可以相互促進，治理的民主化程度越高，政府的公信力越強，也就越有利于民主化治理的開展。

五、結語

鄉鎮政府治理民主化，可以實現群眾路線的要求，即“把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”，其最終目的是要實現政府與公民社會有效合作進行社會治理良性模式，達到善治狀態。通過群眾路線不斷提升鄉鎮政府治理的民主化，在實施過程中要避免走過場的形式，應向習總書記在群眾路線教育實踐活動總結大會上所說的“最盼望的是形成常態化、常抓不懈、保持長效”。鄉鎮政府在努力實現善治的目標時，在治理過程中還需要不斷完善善治的其他方面，即善治的十個維度，同時要提升鄉鎮政府的治理能力，這可以作為未來研究的方向和重點。

注釋：

①文字所引《治理與善治》。均據俞可平《治理與善治》,社會科學文獻出版社2000年版.

②文字所引《我國鄉鎮政府選舉中存在的問題及對策》，劉文政，湘潭大學,2008.

[1]何增科.公民社會與民主治理[M].北京：中央編譯出版社,2007.

[2]俞可平.增量民主與善治[M].北京：社會科學文獻出版社,2005.

[3]俞可平.治理與善治[M]北京：社會科學文獻出版社,2000.

[4]黃顯中.群眾路線:民主集中制的雙軌鏈接——毛澤東群眾路線與民主集中制的內在關聯[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2013(3).

[5]張光輝,董業宏.群眾路線與中國參與式民主發展的邏輯契合[J].領導科學,2011(7).

[6]龔睿,王進國.論民主授權與行政授權對鄉鎮政府合法性的影響[J].青島農業大學學報(社會科學版),2011(1).

[7]劉文政.我國鄉鎮政府選舉制度中存在的問題及完善對策[D].湘潭大學,2008.

[8]鄭文文.農村基層民主視角下的鄉鎮政府行為研究[D].首都經濟貿易大學,2009.

（責任編輯：朱 斌）

The Mass Line and Township Governance Democratization Analysis——Based on the Theory of Good Governance

LONG Wen-qing,OU Shu-yang
(School of Political Science and Public Management,Southwest University,Chongqing 400715,China)

The mass line as the party's fundamental line has always been throughout our governance while democratic governance is the foundation of good governance.Taking “citizen”and “citizen participation” as the connection point of good governance and the mass line,the paper explains from the perspective of good governance that the rural township government governance should be combined with the mass line and government governance.From the three aspects of democratic consciousness,public opinion expression and opinion implementation,this article puts forward the countermeasures to solve the problem of the democratic problem of township governance,so as to improve the democratization of township governance.

the mass line;governance;democratization;good governance

D631.13

A

123（2015）02-0044-04

2014-11-04

龍文慶（1990-），女，云南昆明人，西南大學政治㈦公共管理學院，碩士研究生。研究方向：城市㈦社區治理。

歐書陽（1961-），男，廣東韶關人，西南大學政治㈦公共管理學院，副教授,碩士生導師。研究方向：城市㈦社區治理。