歐美日農業環境政策對我國農業生態環境治理的啟示

程銘

摘 要：當今的主要發達國家，都曾在自己的發展過程中經歷了犧牲環境、消耗資源來謀求增長，然后再通過環境修復治理、產業結構調整實現節能降耗，建設環境友好型社會的過程。中國在經歷了60余年的全面發展建設后，也面臨同樣的歷史課題。中國在完成這一轉變的過程中，無疑需要借鑒發達國家的體制經驗、法律規范以及引進比較先進成熟的相關技術成果，其中在相對落后的農業環境建設問題上更急切需要成果借鑒。文章以可持續發展理念的提出作為農業環境政策展開的背景，通過對歐美日農業環境政策的概括性介紹，提出改善我國農業生態環境的相關政策啟示。

關鍵詞：農業環境政策 可持續發展 環境治理

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-101-03

一、可持續發展與農業環境政策

可持續發展的理念最早可以追溯到1972年在瑞典斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議，在這次會議上提出了“人類環境”的概念；1987年世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中第一次闡述了可持續發展的概念，這份報告書也成為了此后全世界接受認可可持續發展理念的原動力。1992年6月3日至14日，聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧國際會議中心隆重召開，180多個國家派代表團出席了會議，103位國家元首或政府首腦親自與會并講話。這是繼1972年瑞典斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境大會之后，環境與發展領域中規模最大、級別最高的一次國際會議。會議討論并通過了《里約環境與發展宣言》（又稱《地球憲章》）、《21世紀議程》和《關于森林問題的原則聲明》3項文件，并簽署了聯合國《氣候變化框架公約》和《生物多樣化公約》兩個公約。會議提出了人類“可持續發展”的新戰略和新觀念，號召人類應與自然和諧一致，珍惜共有資源、變革現有的生活和消費方式，有償地向大自然索取。

其中《地球憲章》由前言和27項原則構成。第一項原則就寫明“人類處于可持續發展的中心，人類有權和自然協調一致從事健康的、生產性的活動。”在第十一項原則中提出了“各國應制訂有效的環境立法”的主張。此后許多國家推進了環境立法工作，出臺了具體指導保護環境行動計劃的政策。

1994年3月，我國國務院通過了《中國21世紀議程》，為了支持《21世紀議程》的實施，同時還制訂了《中國21世紀議程優先項目計劃》；1995年，我國把可持續發展確定為國家發展的基本戰略。2002年，可持續發展世界首腦會議通過了《約翰內斯堡可持續發展承諾》和《執行計劃》，規定了更加突出重點的具體方針做法；2012年的“里約+20”峰會中，則將構建可持續發展的機制框架作為主要議題。可持續發展已成為21世紀推動世界各國發展的指導性理念。

所謂的“可持續發展”就是要在能夠滿足未來世代需求的前提下，在保持地球環境、資源的可持續性的同時促進當前經濟社會的發展。換言之，可持續發展就是要追求環境和經濟的并行共贏發展。這個理念的提出也是人類對發展認識深化的重要標志，人類一改過去單純以追求經濟利益為目的而開展經濟活動，變為對環境和經濟的雙向追求。隨著對環境問題重要性的認識，人類的經濟活動模式也發生了重大變化，即從大規模生產、大量消費、大量廢棄的經濟模式向構筑循環型社會方向轉變，這種變革帶來的是生產資料和生產關系的全方位轉變，根本而言，這是一種制度的變革。

綜觀“可持續發展”理念的提出和各國的戰略制定，其含義主要強調兩點。其一是地球資源的有限性，經濟和社會活動必須在自然條件的制約中以持續化的形態進行，避免地球資源枯竭，維持自然的再生能力和凈化能力。這要求人類必須要擴大利用可再生資源，減少對枯竭資源的利用，一切活動都不能超出大自然的承載能力。

其二是保持代際間的公平性，即不能損害未來一代滿足自我需求的能力，這一點主要體現出主張代際間公平的環境倫理思想。如果當代的人們為滿足自己的私欲而消耗有限的資源，將大量的有害廢棄物留給后代，那么未來的人們不僅僅是失去了必要的資源和清新的環境，更要承擔嚴重的健康風險和經濟成本。同時，可持續發展也意味著發達國家和發展中國家的同時代公平。

可持續發展的理念是在地球溫暖化、臭氧層破壞、生物多樣性減少、森林砍伐、農地破壞等全球環境持續惡化的背景下提出的。這些問題相互關聯，各國均意識到如果不加強制度建設、政策約束，集全員力量來解決，人類就將面臨生存的威脅，這其中關乎糧食生產的農業環境問題更加引人關注。

農業環境政策則正是為了實現農業生產活動與自然資源之間建立永續和諧關系、創建理想生態環境而出臺的一種關乎農業生產和環境保護的農業政策，

在這種背景下，我國學術界從20世紀90年代以后逐漸加強了對環境政策的研究，國家也先后制定了《環境保護法》等9部環境法律和《森林法》、《水法》等15部資源法律，其中與農業環境直接相關的有16部法律。至2005年我國制定的農業及自然保護區環境管理政策15項、林業政策28項、土地管理政策26項，農業環境管理在我國得到了充分的重視，但農業環境政策單一、政策目標不明確、實施效率低下、相關法律法規不健全等問題的存在，導致我國農業環境政策脆弱性明顯，還需廣泛借鑒發達國家相對成熟的政策經驗，進一步推動我國農業環境生態治理的發展與完善。

二、歐美日的農業環境政策

（一）歐盟的農業環境政策

1.水污染防治。在歐盟，大多數成員國的農業用地面積超過國土面積的一半以上，由集約化農業而引起的水質污染問題日趨嚴重，加之歐洲內部跨國界河流較多，導致跨境污染嚴重，從20世紀70年代起，歐共體就在不斷探尋防止污染的水資源管理政策。1975年建立了水中提取物標準，1980年制定了各種用水的水質標準，1988年法蘭克福部長級水研究會召開后，出臺了《城市廢水處理指令》、《殺蟲劑指令》、《硝酸鹽指令》等一系列防止水體污染的立法。其中1991年出臺的《硝酸鹽指令》主要解決由于農業上過多使用化肥而造成的歐洲水域富營養化問題，并要求各成員國履行如下義務：（1）將《硝酸鹽指令》寫入國家法律；（2）調查地下水及地表水的硝酸鹽濃度和富營養化狀況；（3）指定硝酸鹽脆弱地域；（4）制定有益于保護水質的優良農業方法規范，并在脆弱地域強制實施；（5）關于脆弱地域，制定有明確時間表的解決污染的行動計劃。歐洲委員會對沒有遵守期限的國家進行了違反訴訟。90年代中期以后，歐盟更加注重運用綜合性手段，用統一的方式來處理水政策與水管理中的各種問題，1996年通過了《綜合污染防止控制指令》，2000年頒布了《歐盟水框架指令》。歐盟水資源管理政策在日益注重程序性規定的同時，將更多行動上的自由處置權交給了各國政府，并由其建立行政監督機制。endprint

2.農業環境規則。在歐洲一體化發展進程中，制定共同的農業政策一直是其重要的議題之一。最初的政策重點是通過保證高價格的農產品政策來振興農業生產，結果導致農業生產過剩，歐共體不得不面對沉重的財政負擔。1988年為了抑制生產、保全環境，引入了《自愿性休耕計劃》，但由于高價格保證政策的存在，農民在允許耕種的土地上不斷增加單位產量，結果產量非但沒有減少，卻又增加的環境的負擔。為此，歐盟對共同農業政策進行了較全面的改革，將以價格支持為基礎的政策機制轉變為以價格和直接補貼為主的政策機制上來。

1992年，歐盟采用了農業環境規則（全稱《關于環境保護及維護農村地域必要性的農業生產方法理事會規則》），規定對自覺控制生產、保護環境的農民給予獎勵；對改變生產方式，促進環境、景觀建設，減少污染的農民給予直接補貼。包括：（1）大幅削減肥料和農藥的使用，引入建設生態農業；（2）變更粗放型生產，改耕地為粗放型草地；（3）削減牛羊的飼養密度；（4）使用有利于環境和資源保護及農村景觀的生產技術。

1999年歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，進一步削減價格支持，注重對貧困地區、生態脆弱地區、植樹造林的補貼，提出建立歐洲農業模式，將共同農業政策轉變為“共同農業和農村發展政策”，旨在支持農業的多功能性和可持續性發展。

2003年歐盟農業政策改革提出了不掛鉤的“單個農場補貼”，要求土地必須保持良好的農業環境條件，確定補貼額度，引導農民按照市場需求自主決定農業生產，但必須尊重環境，保證食品安全和遵守動物福利標準。

（二）美國的農業環境政策

20世紀80年代以后，受到歐共體過剩農產品出口的影響，加之種植小麥、大豆、玉米等農作物的土壤受到侵害，水質污染嚴重等問題的存在，美國以此為契機，為了削減過剩積壓和保護環境而導入了各種環保項目。

20世紀80年代，美國對農業用地調查顯示，有近1/3的農業用地被指定為是受到高度侵蝕的土地。根據1985年的農業法規定，要求1981年-1985年間在受到高度侵蝕農地上進行生產的生產者履行保護合規程序，1995年以后，如果不遵守土壤保護系統的相關規定，就不給予由商品信貸合作局提供的支持價格、各種貸款、聯邦生產保險等各種優惠政策。而且，在1981年-1985年期間，如果在沒有農業生產的受高度侵蝕的土地上進行農業生產的話，則適用于更加嚴厲的土壤處罰條款，如果不服從的話，就不能夠得到政府的幫助。同時，在1985年的農業法當中還包括濕地處罰條款，條款規定對1985年以后在由濕地轉換的農地上生產一年生農作物的農業者，不再給予政府的支持，在1990年的農業法中增加了獎勵農地向濕地復原的濕地保護計劃。1996年美國制定了聯邦農業完善和改革法，該法確立了土壤保護、增加農產品產量和降低農產品生產成本三個目標，旨在引導農業生產的市場化導向。

另一方面，美國從1986年開始實施土地休耕項目。要求10-15年間從高度侵蝕的農地或環境敏感型的農地上撤出農業生產，并在其上種植牧草、樹木等保護型覆蓋物，從而防止水土流失。對于能自覺遵守環境保護對策的農業者，給予資金上的補貼，并對持有環境敏感型土地的農業者逐一進行了審查和簽約。對于在耕土地，則通過向農場主提供資金支持，來鼓勵其采取環境友好型措施，保護土壤、水、牧場、濕地及野生動植物等自然資源。

此外，美國政府還通過農牧地維護項目草地儲備項目、保護技術援助項目、野生動植物棲息地激勵項目等環保項目來實施農業環境保護。

（三）日本的農業環境政策

日本作為當前在農業環境保護領域的先進國家，也曾在經濟發展的進程中付出過犧牲環境的巨大代價。90年代以來日本越來越認識到由于人為因素造成環境負荷而形成的地球環境問題的存在，通過學習歐盟各國的環保經驗，日本開始不斷強化環境規則及各種環境政策的實行，特別在農業環境領域，通過對1961年制定的《農業基本法》的修訂，日本開始積極推動環境保全型農業的發展，推動農業向有利于減輕環境負荷的生產方式轉變。

所謂環境保全型農業主要是指靈活運用農業所具有的物質循環功能，通過精心耕作，合理使用化肥、農藥投入品，減輕環境負荷量的可持續性農業。為了實現這種可持續性農業，1992年日本制定了《特殊栽培農產品標識指導》，規定農產品生產者的詳細信息、使用化肥和農藥的情況必須在產品包裝上標注清楚，以此來規范生產者的生產行為。1998年又出臺了《家畜糞尿排泄管理及利用法》，1999年制定了《食品、農業、農村基本法》（又稱《新基本法》）、《促進可持續性較高的農業生產方式引進法》等。這些法律條文為日本農業政策確立了基本目標，提供了法律支撐。具體政策實施包括：（1）制定了畜牧業的衛生管理標準，政府通過提供低息或無息貸款、財政補貼、稅收優惠等手段，為集體或個體養殖戶提供幫助，協助其建設養殖設施、堆肥設施等。（2）對山區、半山區農業實行直接補貼政策，以此促進條件不利地區的農業生產和農村環境保護。（3）制定了有機農產品及其加工食品的生產標準，并出臺了《有機農業普及推廣法》，對從事有機農產品生產的農戶提供無息貸款，提供稅收方面的優惠政策，以此大力推動有機農業的發展，為向環境保全型農業生產方式的轉變提供了政策支持。（4）在農林水產領域實施生物多樣性戰略。（5）對進入日本市場的有機食品實行認證制度。

2005年，日本農林水產省為指導農業者的生產活動，制定了《環境調和型農業生產活動規范》，該規范對作物的生產和家畜的飼養生產作出了詳細的規定，其中對作物生產提出了以下要求：（1）嚴格執行土壤培育措施；（2）有效合理施肥；（3）有效防止病蟲害，完善栽培環境；（4）恰當處理利用廢棄物；（5）節儉能源；（6）搜集新的情報；（7）保存生產情報。

三、經驗與啟示

通過對歐美日農業環境政策的了解，我們發現當今的主要發達國家，也都曾在自己的發展過程中經歷了犧牲環境、消耗資源來謀求增長，然后再通過環境修復治理、產業結構調整實現節能降耗，建設環境友好型社會的過程。中國在經歷了60余年的全面發展建設后，也面臨同樣的歷史課題。特別在農業生產領域中，由于農業化學品的不合理使用造成的農業生態環境日益惡化的當前，汲取借鑒發達國家的成功經驗，是我們快速扭轉不利局面，治理農業生態環境的重要途徑。endprint

1.完善法律法規體系，加強事前對策建設。歐盟、美國、日本的農業環境保護建設中一個突出的特點就是都制定了具體、詳細的法律法規，通過法律體系為環境政策提供支撐，通過明確的責任目標來約束人們的行為，減少對農業環境的污染。但同時我們也注意到，歐美日的環境法律體系中的幾乎所有法律和規則都是在環境污染問題顯著后所采取的事后對策，和事前對策相比，其對環境的破壞和經濟的損失是非常大的，這一點對我國而言是很值得參考的。

2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環境保護法修訂案》，使我國在環保法領域邁出了一大步。這部法律增加了對政府、企業個方面的責任和處罰力度，通過劃定生態保護紅線的方法對國家重點生態功能區、生態敏感區和脆弱區實行嚴格保護，但對農村環境保護的內容增加不多。當前在我國農村環境保護領域里仍存在立法上的空白，尚未有一部獨立的農業環境保護法律，來規范農業行為、保護農業生態、改善農村環境。事實上我國的許多農業用地、用水都已經不同程度地受到化肥農藥、家畜糞便、化學藥品、鄉鎮企業廢水廢氣的污染，農村地區的污染防治問題已經非常嚴重，如不盡快制定專門的法律法規予以規范的話，對我國整體環境的影響和人民的健康安全的破壞將是無法估量的。

2.建立農業環境指標體系，規范農業行為。農業環境指標是指能夠定量地表示農業及環境政策對環境產生正負影響的各項指標，對于這個指標體系的建設有助于幫助各國預測由于國家農業政策的變更及農民對農業生產結構的變更而導致的經濟效益的變化。經濟合作與發展組織（OECD）所設定的用于計量農業環境狀態的農業環境指標，能夠定量地評價政策變更對于環境的影響，和經濟模型一起，有助于計量各國農業政策對于環境的影響，并評價其優劣。為此，各主要國家也都確立了對本國農業發展有益的指標體系。

OECD在農業方面所設定的指標分為三大類別可供我們參考：（1）養分使用、農藥使用、土地的利用和保護、溫室氣體；（2）土質、水質、水利用：（3）生物多樣性、野生動物棲息地、景觀、農場管理、農民收入來源、社會文化等事項。

這些指標的設定需要運用系統論、協同學的觀點，對影響農村生態環境的諸多因素進行分析，確定主導生態因子，建立適應本國發展情況的農業環境指標體系。由于這項工作需要多學科協同合作、進行廣泛的調查和研究，是一項龐大的系統工程，因此必須由政府主導投資來完成。當前，在我國尚未建立起科學合理的農業環境指標體系，只有某些地方性的農業管理條例，且文本不一、要求不明，自然無法起到規范農業行為的目的。建立農業環境指標體系這項工作對我國農村生態環境治理意義重大，這項工作的開展也將任重而道遠。

3.完善農業補償制度，切實落實補償工作。歐美日等國能在農業環保方面取得良好成果，農業生產者能自覺保護農業生態環境，與他們的補償制度是密不可分的。政府通過直接補貼、減免稅賦、環保獎勵等補償措施，有效降低了環保生產可能帶來的收益風險，能夠引導民眾自覺自愿地從事有利于環境保護的農業生產活動。

相比較而言，我國現行的農業環境政策仍偏重于使用管制性工具，而缺少應用經濟性手段引導農業生產者改變生產行為的政策工具，一些農業專項資金補貼也往往被挪作他用，不能切實轉到農業生產者手中，激勵上的不足自然不能調動起實施環境保護行為的積極性。鑒于政策制定與落實對民眾行為的引導與影響作用，政府在制定農業環境政策時必須考慮到該政策對農業發展的經濟效應，引入市場機制，制定合理的補償標準，確保政策與實際相一致，環保與發展雙促進。

綜上而述，汲取歐美日等發達國家在農業環境政策領域里的經驗教訓，我國農村生態環境治理工作在可持續發展戰略的指導下，還要進一步加強以下工作：（1）完善監管體系；（2）深入探討農政改革對環境的影響；（3）加強對農業環境政策的分析，諸如政策目的、效果、成本，政策相對方的行為、利益等都應進行政策分析。

[基金項目：2014黑龍江省教育廳人文社會科學（指導）項目：黑龍江省深化東北亞區域合作戰略研究——基于地緣政治的分析（項目編號：12544016）；黑龍江省哲學社會科學項目：黑龍江省農村生態環境保護的動力機制研究（項目編號：12C017）]

參考文獻：

[1] 宋燕平，費玲玲.我國農業環境政策演變及脆弱性分析.農業經濟問題，2013（10）

[2] 楊曉萌.歐盟的農業生態補償政策及其啟示.農業環境與發展，2008（6）

[3] 王世群.美國農業環境保護政策及其借鑒.國際瞭望，2013

[4] 王國平.日本農業環境政策體系分析與評價.世界農業，2014（2）

[5] 金京淑.日本推行農業環境政策的措施及啟示.現代日本經濟，2010（5）

（作者單位：東北林業大學文法學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）endprint