韓國食品安全的制度法規與認證體系及其對我國的啟示

李炳旿++許國棟++王志剛

韓國食品安全的制度法規與認證體系及其對我國的啟示李炳旿、許國棟，韓國江原大學農業與資源經濟學系，電子信箱：bolee@kangwon.ac.kr、guodong@kangwon.ac.kr；王志剛，中國人民大學農業與農村發展學院，電子信箱：ohshigo@163.com。本文受到國家社科基金重大項目（11&ZD052）和中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目（10NXJ020）的資助。感謝譯者對本文翻譯所做的貢獻，同時感謝匿名審稿人的意見，但文責自負。

摘要：隨著經濟全球化的發展，韓國正面臨著農產品市場的不斷開放，這給基礎薄弱的農業帶來了嚴峻的挑戰。韓國政府為適應消費者對食品安全的迫切需求，通過強化和出臺一系列政策法規給本國農業的發展謀求新的出路。文章從消費者對食品安全認知的角度出發，對韓國食品安全監管機構的職能和相關政策法規進行逐一說明，并就主要的食品安全認證體系和績效進行詳細分析。在此基礎上，文章最后總結全文，并總結了韓國食品安全體系對我國的啟示，并展望了未來前景。

關鍵詞：韓國；食品安全；政策法規；認證體系

一、引言

韓國農村經濟研究院開展的“2013年國民對農業和農村地區的認知”調查結果顯示，在政府實施的諸多農業政策中，城市居民最感興趣的領域是“安全食品供應”，所占比重為20.6%，其次是“環境友好型農產品的生產和分銷”，達到14.7%，再次為“農產品價格”，占13.5%。由于環境友好型農產品的生產也屬于食品安全的范疇，因此，前兩部分的加總至少有35.3%的城市居民對食品安全高度關注。換言之，超過三分之一的城市居民對農產品安全問題抱有深度的擔憂。在該調查中，當問及“過去五年農產品安全改善程度”時，高達24.2%的城市居民認為“沒有改善”（Kim and Park，2013）。盡管消費者對安全食品供應普遍關注，但對食品安全的信心卻呈現不足，這是由于不斷爆發的食品安全事故和大規模牲畜疾病事件所致。上述結果顯示，許多消費者更愿意購買綠色有機或得到安全認證的食品，盡管此類食品價格相對較高。

雖然韓國政府在食品安全監管方面進行了大量資金投入和制度體系完善，食品安全依然受到威脅，其主要原因在于食品供應受到外部環境變化的嚴重影響。這些外部環境變化主要包括市場的不斷開放和自由貿易協定的簽署使得食品供應鏈正朝著全球化發展，另外加上外出就餐、加工食品和家庭替代餐（Home Meal Replacement， HMR）的不斷增多，學校和公司餐廳等大規模的群體用餐服務也不斷擴大。根據韓國食品醫藥品安全處（2014）實施的“2013年全國營養調查”結果顯示，韓國國民每天外出就餐超過一次的比例高達31.7%，其中25.5%的人使用群體用餐服務。

在此背景下，韓國政府正試圖通過食品行業的發展，為停滯不前的農業尋找一條新的出路。并且通過改善食品安全監管體系來提升消費者對食品安全的信心。為此，韓國政府最近修訂了各類政策法規，完善食品安全監管體系，積極致力于提高食品安全水平。本研究將著重介紹韓國食品安全監管機構如何采用有效政策、使用何種法律體系來確保韓國的食品安全，并由此提出當前韓國食品安全發展所面臨的問題，并得出相應結論。本文余下的章節構成如下：第二節介紹消費者食品安全認知狀況，第三節介紹韓國食品安全法律體系和監管機構，第四章說明主要食品安全體系和績效，第五章對食品安全體系所存在的問題進行分析，最后進行總結。

二、消費者的食品安全意識

眾所周知，充分了解消費者的食品安全意識，對把握食品安全監管體系的整體方向和內容至關重要。韓國農村經濟研究院開展的“2013年食品消費行為調查”結果顯示，30.9%的成年消費者認同韓國食品總體是安全的。但是，高達21.6%的成年消費者認為食品并不安全，另外46.4%的消費者認為韓國的食品安全水平只是一般。這一事實表明韓國消費者對食品安全的信心并不是那么高。特別是收入水平和受教育水平越高，認為食品不安全的傾向也很高（Kim and Ban，2013）。

對食品安全存在憂慮的消費者，愿意支付更多的費用來購買更安全的食品。在同樣的問卷調查中，50.7%的韓國消費者愿意支付額外費用來購買更安全的食品，這反映了消費者對食品安全的高度不安。與此同時，愿意支付額外費用的傾向也隨著受教育水平的提高而顯著上升。另外，消費者對不同就餐地點食品安全的認知也存在差異，對家庭就餐的安全性認可高達88.2%，對學校食堂和公司餐廳的安全性認可比重僅為38.4%，普通餐廳為16.1%，現場烹飪攤點為13.5%，訂餐外賣為8.7%，這些相對于家庭就餐來說安全性認可程度均處于較低水平。

與此同時，在消費者擔心的食品有害物質種類當中，排在首位的是重金屬和環境激素，所占比重高達21.2%。其次是蔬菜水果中的農藥殘留，所占比重為15.2%。食品添加劑為12.4%，有毒化學藥劑為11.0%，牲畜疾病為8.6%，農牧水產品中的抗生素為7.4%。在50歲以上的消費者中，關注度較高的是農藥殘留、抗生素以及自然毒素（例如，蘑菇，河豚等）。

表1對韓國國內和進口食品進行了分類，并用李克特五分量表來測定消費者對食品安全的評價。綜觀被調查品種的平均得分，國內食品為3.55，進口食品為2.41。與進口食品相比，消費者普遍對國內食品的安全評價得分更高。在國內食品中，安全評價由高到低依次為谷物、水果和蔬菜，然后是肉類、水產品和林產品以及加工食品。值得注意的是，韓國國內食品中加工食品的安全評價得分最低。另外，在進口食品中，得分相對較高的是水果、林產品和谷物，其次是蔬菜、加工食品、來自美國的肉制品和來自日本的水產品。消費者對美國牛肉和日本水產品的安全信賴程度因瘋牛病和日本核電站事故的影響而降低。

表1 消費者對不同品種以及國內/進口食品的安全性評價

數據來源：Kim and Ban，2013：《消費者對食品政策的意識》第182-183頁。

三、食品安全法律與監管機構

（一）食品安全法律

從圖1可以看到，《食品安全基本法》和《食品衛生法》是所有食品安全相關法律的基本法。這些相關法律約有40個法案，包括《農產品質量監管法》和《農畜產品衛生法》等，都是直接或間接關系到食品安全。在這些法案中，《基本法》是更高形式的法規，涵蓋《食品安全基本法》《農業、漁業、農村和食品工業基本法》《林業基本法》《海洋事務和漁業發展基本法》以及《消費者基本法》。《兒童膳食安全監管特別法》以特別法的形式出現。與農產品安全高度相關的法案包括《環境友好型農業振興法》《保健食品法》《水產品質量監管法》《學校食品供給法》《牲畜及牛肉可追溯法》《牲畜防疫法》《農藥管理法》《飼料管理法》《醫藥事務法》以及《飲用水法》等。《保健食品法》為保健類食品的生產、授權、保健功能提供法律依據。《兒童膳食安全監管特別法》規定了必要的條款要求提供安全和均衡的營養食品，幫助孩子養成良好的飲食習慣。《牲畜及牛肉可追溯法》旨在促進畜牧業的發展，通過有效地防范牲畜流行性病疫來保護消費者，通過建立牛和牛肉信息管理系統來確保肉制品安全。信息管理系統能對畜牧業的每一個環節進行記錄識別，并對牛從出生到銷售的每個環節進行跟蹤。

圖1 韓國食品安全相關的法律

《食品安全基本法》于2008年6月頒布，由30個條款組成。該法規定了國家食品安全政策和體系的基本原則和依據，以及中央和地方政府對食品安全應該承擔的相關責任。該法旨在管理人民的健康和安全的飲食生活。該法的主要內容有如下七點：首先，國家、地方政府、加工配送運營商的責任和消費者權利都在該法中有明確定義；其次，政府每三年制定“食品安全監管基本計劃”；再次，設立食品安全政策委員會，由總理擔任委員長；第四，當危及國民健康的重大食品安全預警發生時，制定和實施應急計劃，如有需要，對有危害的食品發布銷售禁令和跟蹤調查；第五，對食品風險因素進行風險評估；第六，建立并宣傳食品安全信息管理系統。最后，消費者參與食品安全相關的委員會，并可以要求對食品進行檢測和分析。

《食品衛生法》于1962年1月頒布，2009年2月進行了全面修訂。該法包括102個條款，旨在防范源自食品的衛生風險，提高膳食營養質量，提供食品的正確信息，以助于國民的身體健康。因此，《食品衛生法》涵蓋了所有的食品安全必要條款，包括關于食品安全衛生的監管措施，食品行業應當遵守的法律法規以及責任相關方應該采取的行為規范。

（二）監管機構

韓國食品安全監管有三大機構，即食品醫藥品安全處（MFDS）、國立農產品質量管理院（NAQS）和農畜產品相關機構。其具體介紹如下。首先是食品醫藥品安全處。2013年3月韓國將食品醫藥品安全廳（KFDA）升格為國務總理直屬的食品醫藥品安全處，并對過去部分屬于農林畜產食品部（MAFRA）和海洋水產部（MOF）的農產品安全監管職能統一整合。食品醫藥品安全處是一個龐大的機構，下面設有七個局（食品安全政策局，消費者風險防范局，食品營養和膳食安全局，農畜水產品安全局，醫藥品安全局，醫療器械安全局以及生物制藥與中藥局）和45個科，下屬機關包括國立食品醫藥品安全評價院（NIFDS）、6個地方食品醫藥品廳、13個監察分所和1772名公職人員。食品醫藥品安全處處長為內閣部長級別，直接聽命于國務總理。

首先是食品醫藥品安全處。該處掌管所有食品安全事務，包括政策制定、執行、檢查與監督以及食品污染物的全國監測，通過確保食品從農場到餐桌的安全來保護消費者的健康。食品醫藥品安全處的職能是執行食品的安全風險評估，主要履行以下職責來確保食品安全。第一，加強對假冒偽劣食品的監管，擴大對農產品的安全性檢查。對農產品和水產品在生產階段的安全檢查委托給農林畜產食品部和海洋水產部（MOF）來執行。海關對進口食品的監管也在加強。通過加強同其他職能部門、警察局、檢察官辦公室和地方政府的合作，根除假冒偽劣食品。對故意造成食品危害的犯罪行為加大懲處力度。 第二，擴大食品安全監管的防范功能。為此，危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系認證，可追溯系統以及對假冒偽劣食品銷售的監管力度都在不斷加強。第三，推廣普及健康的生活方式，營造食品安全環境。特別是，為防止兒童和學生食物中毒，確保發育健康，學校餐廳要全面強化衛生管理。與此同時，積極誘導廣大消費者參與對食品安全的監督，根除假冒偽劣食品，強化風險溝通。

其次是食品醫藥品安全處下屬的國立食品醫藥品安全評價院，其主要職能是風險評估。韓國食品HACCP認證中心（KOFHAS）負責對加工食品及其公司、群體餐飲服務和餐館提供HACCP的認證服務。同時，國立食品安全信息服務中心（NFSI）負責主要食品種類的可追溯系統。

其次是國立農產品質量管理院。該院是農林畜產食品部的一個分支機構。該機構成立于1998年7月，由農產品檢驗中心和農業統計局合并組成。國立農產品質量管理院包括總部組織（質量檢驗部門，原產地管理部門，農業商業信息服務部門，認證管理小組等）以及1個實驗研究所、9個省級辦事處（每個省一個辦事處）和109個區域辦公室。食品醫藥品安全處委托國立農產品質量管理院進行農產品安全監測。國立農產品質量管理院還執行與農產品安全監管和質量管理相關的多種職能。例如，農產品認證體系（環境友好型農產品認證，良好農業規范（GAP）認證，農產品可追溯系統，受保護地理標志認證等），原產地管理（原產國標簽（COOL）系統，餐館原產國標簽系統，轉基因標簽等），質量檢驗，環境友好型農產品的直接補貼以及農場的工商登記等。

最后是農畜產品相關機構。主要有如下三個部門。一是動植物檢疫局（QIA）。該局成立于2011年6月，由國家動物研究檢疫服務中心、國家植物檢疫服務中心以及國家水產品質量檢驗中心合并而成。動植物檢疫局通過動物檢疫（進口動物制品和牲畜制品檢疫）和植物檢疫（進出口植物檢疫，進口害蟲防治，木材檢疫）來防止國外農畜牧產品有害因素的侵入。其主要職能還包括牲畜流行性疾病預防，動植物疾病防控，屠宰場安全監管，國內畜牧產品殘留物檢驗，以及動植物衛生研究。二是韓國動物產品質量評估院（KAPE）。該院包括本部、10個區域辦事處（每個省包括首爾市各一個辦事處）以及30個地方辦事處。韓國動物產品質量評估院 （KAPE）執行牛肉和豬肉可追溯系統。韓國動物產品質量評估院（KAPE）的基本職能是對農畜產品（例如牛肉、豬肉、雞肉、鴨肉和蛋類）提供質量等級判定服務。三是農畜產品HACCP認證服務（KOLPHAS）。該中心提供對農畜產品和飼料進行HACCP認證服務。該服務還包括由國立農產品質量管理院（NAQS）委托的環境友好型農畜產品認證和環境友好型安全農畜產品的直接補貼。

四、食品安全體系及其實施效果

（一）防御性安全監管體系

為了建設防御性食品安全監管體系，韓國政府主要采取了以下四項措施。

首先，消除假冒偽劣食品。為了堅決消除假冒偽劣食品，2013年4月成立并啟動了泛政府的“消除假冒偽劣食品特別小組”，由國務總理秘書室和食品醫藥品安全處領導。在該小組中也包括了公民監督小組，由消費者、學生家長以及制造商和經銷商等人員組成。監管的主要對象是偽造原產地標簽，假冒環境友好型產品，大型超市中的假冒品牌商品，虛假和夸大事實的廣告，網絡海外食品代購商（應上交進口報告）等。每月對20種加工食品和批發市場中消費量最多以及產品相關信息不一致的食品進行檢查，例如芝麻油和辣椒粉等。對于多次生產銷售假冒偽劣食品的公司（例如，3年內3次因違反食品相關規定接受行政處罰的公司）將被列入黑名單，并受到嚴格監管。從2014年1月起，嚴重性食品安全犯罪行為（銷售有害食品，銷售患病動物肉制品，使用有毒草藥等）將被判處有期徒刑（1年以上，7年以下），并處以最高10倍銷假所得收入的罰款。

其次，全國范圍內普及交易自動控制系統（ASBS）。該系統是指，當某種食物產品經權威機構檢查被證實為有害時，該信息將即時發送到零售商的POS機上，并自動關閉該食品的市場交易。這一系統具有很強的時效性，產品一經證實為有害后，政府發布官方聲明，立即禁止銷售并實施召回措施。目前，14萬家大賣場中的4萬家已經使用了該系統，計劃到2017年將擴大到8萬家。

再次，建立綜合食品安全網。為了實現食品安全信息共享，韓國政府在2014年建立了“綜合食品安全網”，目標是將12家政府機構包括安全行政部（MOSPA）和農林畜產食品部管理的169大類的食品安全信息聯網。該項目旨在，通過將編號授予食品公司、食品和原材料，規范手續流程，在政府部門、中央政府和地方政府之間共享和使用相關信息。該項目還計劃通過“食品安全信息門戶網站”向國民及時提供可靠的食品安全相關信息。

最后，建立進口食品安全監管體系。《進口食品安全法》目前正在制定中，內容包括了對向韓國出口食品的外國食品加工公司進行預先登記，強化海關對有害風險食品的監管，對進口食品納入可追溯系統；同時還會對產品信息記錄不一致的外國食品公司進行現場調查，并加強監管力度。對進口量大的公司和大量進口兒童食品的公司進行登記和管理。

（二）農產品安全檢驗

自1996年以來，韓國政府一直加強對農產品的安全性檢驗，通過對農場種植和儲存的農產品進行安全性檢驗，防止質量安全不合格的農產品流入市場。同時，通過強化對認證農產品和出口農產品進行安全檢驗，確保農產品的質量安全。檢驗的內容包括農藥殘留、重金屬、真菌毒素、有毒食品添加劑和寄生蟲等。對200多類食品進行檢驗，包括消費量大的大米和白菜以及生食食品（如紫蘇葉和生菜）等。殘留超標的不合格農產品進行現場處理，或改變用途，或延遲銷售，阻止不合格農產品流入市場。為了快速有效地進行安全檢驗，研發啟用了“安全Q系統”。同時也實施了“互聯網食品安全檢驗服務”，消費者可以在線申請食品安全檢驗，通過包裹郵遞的方式提交檢驗樣本。

（三）農產品認證體系

在韓國，與安全和質量監管相關的農產品認證體系包括環境友好型農畜產品認證，良好農業規范認證（GAP），食品和畜牧產品HACCP認證，農產品&畜牧產品可追溯系統，加工農產品管理認證，傳統食品質量認證，有機加工食品認證，韓國受保護地理標志，韓國酒類質量認證等。大多數認證標志都是綠色長方形的標識，長方形的方框中是用韓語或英語注明的認證內容和認證機構的印章。

環境友好型農產品認證旨在通過環保產品認證擴大環保力度，從而提升消費者對認證的農產品的信心，并從生產到銷售全流程對質量和安全進行監管。認證種類包括有機食品，無農藥產品和低農藥產品。要獲得有機產品認證，在種植過程中不能施用農藥和化肥。要獲得無農藥產品認證，則不能使用農藥，且化肥的使用量要低于標準使用量的1/3。低農藥產品的農藥和化肥的使用量必須低于標準的1/2。低農藥產品認證計劃于2015年取消。認證調查項目包括農場用水的質量、種子、種植方法、以及農產品質量監管等。

表2顯示2013年韓國環境友好型農產品的認證情況。約12.7萬個農場超過14.1萬公頃土地得到了認證，生產的認證產品達到118.1萬噸。按認證種類的產能來排序，無農藥產品的產能最高，高達59%；然后是低農藥產品31%，以及有機產品10%。但是，按產品種類來排序，在有機產品中份額最高的是谷物和蔬菜，分別占到41%和35%。在無農藥產品中主要產品是蔬菜和特殊農作物，分別占到29%和25%。在低農藥產品中，水果占據主導地位，占到70%，其次是蔬菜，占到28%。

政府推廣環境友好型農業的工作重點是，指導獲得低農藥認證的農場繼續進行環境友好型農產品種植，引導他們生產有機或無農藥農產品。在實際操作中，獲得低農藥認證的農場降低化肥使用量是可能的，但是從技術角度上來講，種植無農藥農產品并不大容易。如果許多獲得低農藥認證的水果農場能夠獲得無農藥認證，將會大大促進環境友好型水果的種植和發展。

表2 2013年不同種類環境友好型農產品的認證

數據來源：Park，2014：《有機食品和良好農業規范認識的數據》。

環境友好型畜牧產品認證有兩種，無抗生素畜牧產品和有機畜牧產品。無抗生素牧畜產品認證自2007年開始。而要獲得有機畜牧產品認證，不僅要使用有機飼料，而且不得注射抗生素。目前，法律嚴禁在混合飼料的加工過程中添加抗生素。認證檢驗的內容包括飼養條件，飼料來源基地，牲畜來源，飼料和營養監管，動物健康狀況和疾病控制，以及畜牧產品質量監管等。2013年獲得環境友好型認證的牲畜養殖場共有1.1萬個，生產的認證畜牧產品達93.5萬噸。表3列出了不同種類環境友好型畜牧產品的產能，無抗生素的畜牧產品占97%，有機畜牧產品僅占3%。按畜產品的種類劃分，有機產品中牛奶所占比例最高，占到97%，在無抗生素畜牧產品中雞蛋（56%）所占比例超過一半。雞肉（17%）和豬肉（13%）也都占了相對較高的比例。

自2009年起，韓國政府實施了“環境友好型安全畜牧產品直接補貼項目”，以確保環境友好型牲畜養殖場在運營初期的收益。生產有機畜牧產品的養殖場，每頭牛可獲得補貼17萬韓元，每公升牛奶50韓元，每頭生豬1.6萬韓元，每只肉雞200韓元，每個雞蛋10韓元，每個鴨蛋20韓元。生產無抗生素畜牧產品的養殖場，直接補貼的額度相對較低。無抗生素韓牛獲得的直接補貼額度是有機韓牛的50%，牛奶是20%，生豬是37.5%，肉雞和鴨是30%，雞蛋和鴨蛋是10%。環境友好型安全畜牧產品直接補貼的年限是最初3年（如果不是連續3年則為3次），每個農場每年獲得的最大直接補貼金額為2千萬韓元。

表3 2013年不同種類環境友好型畜牧產品的認證

數據來源：同表2。

韓國良好農業規范（GAP）于2006年開始實施。該規范系統地管理農業環境，包括從生產階段到豐收后土壤和水中的農藥殘留、重金屬和微生物等。要獲得GAP認證，農產品必須嚴格按照標準管理要求進行生產，在指定的農產品加工廠進行加工，并加入農產品可追溯系統。GAP適用于所有可食用的農產品，畜牧產品除外，認證時效為兩年（高麗參和草藥的認證時效為3年）。通過表4可以看到，截至2014年6月共有2583個認證。獲得認證的農場有4.7萬個，總面積5.9萬公頃，認證農產品產量79.3萬噸。自2006年開始GAP認證實施以來，僅僅9年時間，認證的數量是當初的11.7倍，認證的農場數量是當初的12.8倍，面積是當初的3.96倍，產能是當初的7.8倍。

GAP認證和環境友好型農產品認證的區別在于，環境友好型農產品包括環境保護和最低限度或不使用農藥和化肥，而GAP是根據標準來使用農藥和化肥，對農產品的整個種植和加工過程進行風險監管（例如，農藥、重金屬、微生物等）。在韓國，GAP認證由政府主導，并將認證標志印在包裝上，這與日本和歐盟有所區別。

表4 韓國良好農業規范（GAP）認證趨勢

數據來源：同表2。

食品HACCP認證依據《食品衛生法》于1995年12月開始實施。該認證涵蓋所有食品、飲料和群體用餐。一些特殊食品必須強制其申請HACCP認證，例如魚類加工產品中的魚糕，速凍水產品中的魚類、軟體動物、調味食品和加工食品，速凍產品中的比薩餅、餃子和面條，冰淇淋，非加熱類飲品，殺菌罐頭，以及泡菜產品中的白菜泡菜。食品醫藥品安全處計劃2014年到2020年期間，將陸續強制性對兒童食品和消費量大的加工食品（根據產能，即銷售收入或雇傭員工數量）實施HACCP認證。目標是8類食品，包括零食和糖果，面包和米糕，巧克力，魚香腸，飲料，速食食品，面條和特殊食品。但是，食品醫藥品安全處也在規劃為中小型食品公司加強專門的現場技術支持和提供設備改造資金。同時，為了更好地對嬰兒食品的原料進行質量管理，對HACCP認證標準管理手冊進行了修改和完善，為各個食品種類制定了新的質量安全標準，例如食品的新鮮程度等 。

1997年12月韓國《畜牧產品衛生監管法》的修訂，為屠宰場和畜牧產品加工廠建立HACCP認證體系提供了法律支持。此后，屠宰場和畜牧產品HACCP認證于1998年8月開始，牛奶采集廠和畜牧產品零售商HACCP認證于2004年7月開始，飼料廠于2005年7月開始，生豬養殖場于2006年11月開始。自2007年以來，養殖場HACCP認證范圍不斷擴大，不僅僅局限于韓國的養牛產業和乳制品產業，2008年擴大到產蛋母雞和肉雞養殖場，2009年擴大到鴨養殖場，2011年擴大到鵪鶉養殖場。畜牧產品運輸企業和畜牧產品儲存倉庫也要進行HACCP認證。為應對不斷增長的畜牧產品HACCP認證需求，韓國畜牧產品HACCP認證中心于2006年11月成立。該中心負責畜牧產品加工廠和養殖場的HACCP認證授權、后續管理和咨詢。由于屠宰場是肉類衛生的關鍵環節，HACCP認證申請從2003年7月起納入強制執行體系。計劃未來將奶制品采集工廠和奶制品加工廠也納入HACCP認證的強制執行體系范圍內。同時，目前正在促進“綜合安全監管認證”的實施，將會在每個階段執行HACCP認證標準，即肉類的生產、加工、銷售和消費的每一個環節都實施HACCP認證。這屬于HACCP連鎖建設項目，2014年8月大關嶺畜牧業合作公司是首個獲得綜合安全監管認證的公司。

獲得HACCP認證的畜牧產品生產廠家在數量上一直保持快速增長態勢。自1998年開始實施HACCP認證以來，24家工廠在2000年獲得認證，截至2005年獲得認證的工廠數量增至225家，2010年增至3082家，2012年增至7488家，截至2013年8月增至7983家。從認證種類來看，獲得認證最多的是牲畜養殖場，有5395家，然后是肉制品包裝工廠，有1323家，肉制品零售商488家，肉制品加工廠435家，飼料生產廠136家，奶制品廠87家。還包括44家雞蛋加工廠，37家交通運輸公司，34家牛奶采集工廠和4個倉儲類公司。在牲畜養殖場方面，獲得認證最多的是韓牛養殖場，有2481家，然后是生豬養殖場1199家，產蛋母雞養殖場603家，肉雞養殖場563家，奶制品養殖場375家，鴨養殖場152家，鵪鶉養殖場10家。從畜牧產品的HACCP認證情況可以看出，牲畜養殖、肉制品包裝廠、肉制品零售商和肉制品加工廠獲得認證的數量不斷增長。雖然HACCP認證在畜牧產品安全監管方面非常重要，但是許多公司由于規模較小，獲得HACCP認證的成本高，除了飼料加工廠以外，只有少數大型公司和龍頭農場獲得了HACCP認證。如何在眾多小規模肉類加工廠和牲畜養殖場普及HACCP認證是未來需要解決的問題，這也意味著有必要尋求一套高效低成本的HACCP認證體系，實現大規模普及。

食品可追溯系統以《食品衛生法》為依據，于2008年8月開始實施，屬于自愿性的認證系統。該系統要求食品從生產加工階段一直到銷售階段的信息都被記錄下來并進行管理。因此，當出現食品安全問題時，能夠對產品追根溯源，并采取必要措施（條款2）。認證針對普通加工食品（國產和進口食品）以及保健食品。“食品可追溯”認證標志貼在加工食品外包裝上，“保健食品可追溯”認證標志貼在保健食品包裝上。《保健食品法》規定了健康食品可追溯系統。可追溯信息在食品生產和加工階段生成，包含記錄產品的來源信息，解釋產品的生產工序和流程，跟蹤信息，標明食品的運輸路線和儲存。通常國產食品的可追溯信息包括食品跟蹤序號，生產商的名字和地址，生產日期，過期日期，原材料信息，功能性成分（保健食品），銷售日期，經銷商，是否屬于召回產品，召回原因，以及召回結果等。對于進口食品，可追溯信息包括進口日期，經銷商或到達地址，食品跟蹤序號，進口商的名字和地址，原產國，生產商和地址，如有需要貼上轉基因（GMO）標簽，生產日期，過期日期，原料信息，功能性成分（保健食品）等。食品醫藥品安全處制定相關政策，對嬰兒食品和保健食品強制性地實施食品可追溯系統，確保安全監管。2014年的主要目標群體是年銷售額超過50億韓元的生產和進口公司以及賣場面積超過1000 m2的零售商。

基于《農產品質量監管法》，農產品可追溯系統于2006年1月開始實施，屬于自愿加入系統。在該系統中，生產商（農場，合作社，農業經營組織等），分銷商（農產品加工集團，批發商，糧食加工集團等），以及零售商（大型超市等）均可參與，該系統的認證期限是3年。GAP認證農場必須獲得該可追溯體系，但沒有獲得GAP認證的普通農場可以只申請農產品可追溯認證。該系統設定的目標是涵蓋所有可食用農產品，參與機構必須按以下的順序輸入和管理規定的信息。在生產階段，生產信息（生產商的名字，機構名稱，種植面積和地址，種類，農場使用化學制劑的記錄例如化肥農藥等），發布信息（日期，種類，收獲后管理機構，經銷商名字，面積，跟蹤序號）都應當輸入。分銷階段需要儲存信息（日期，生產商的名字，種類和面積）以及發布信息（日期，種類，經銷商名字，面積和跟蹤序號）。在零售階段需要零售商儲存信息（日期，經銷商名字，種類，面積和跟蹤序號）。

韓國牛肉可追溯系統從2008年12月開始強制實施，其依據是2007年頒布的《牛及牛肉可追溯法》。該系統的基本宗旨是，當出現與牛相關的疾病和牛肉安全問題時，通過追蹤信息，迅速采取行動，例如對產品的召回和及時處置。通過這一系統，消費者對牛肉安全的放心度和信心大幅增長，并且取得了附帶效果，例如銷售渠道更加透明，防止原產國行為的發生。圖2是目前韓牛牛肉可追溯系統的操作流程。從養殖到最終消費，每頭牲畜的身份編號隨著產品流動，消費者可以通過互聯網或手機驗證牛肉信息。韓國動物產品質量評估院（KAPE）的專家在屠宰場儲存的所有畜禽體內抽取樣本，并按一定比率隨機在零售商包裝好的牛肉中抽取樣本。韓國動物產品質量評估院 （KAPE）的實驗室對抽取的畜禽體內樣本和牛肉樣本進行DNA身份驗證，核實一致性。農林畜產食品部制定了牛肉可追溯系統的相關政策，韓國動物產品質量評估院（KAPE）受農林畜產食品部委托，在實際流程過程中操作可追溯系統。國立農業合作聯盟和地方牲畜合作社負責貼耳部標簽。地方政府和國立農產品質量管理院（NAQS）參與到屠宰和零售過程中。豬肉可追溯系統目前正在進行試點，將于2015年起開始實施。

圖2 韓牛牛肉的可追溯系統流程

五、問題和討論

（一）食品安全監管的成本劃分問題

食品安全監管體系只有不斷完善，才能確保食品的質量安全。然而，要完善食品安全監管體系，需要大量的人力以及新設備的投資和維護，例如HACCP認證和可追溯系統的普及等。如何在生產商、消費者和政府三者之間劃分食品安全成本費用，不是一項輕松的工作。圖3顯示了三方在食品安全中的關系。

圖3 三方在食品安全中的關系

在韓國，普通消費者總是希望獲得零風險的安全食品，但卻反對負擔額外的成本。生產商想生產安全食品來增加銷售收入，但他們中的絕大部分規模較小，沒有充足的資金來進行設施投資。政府致力于加強食品安全法律法規，但在通過政策減輕小型生產商資金負擔或給予資金支持方面比較消極。因此，政府食品安全政策的強化與小規模食品生產商之間的矛盾存在，導致相關政策法規并未良好執行。

食品工業的發展和振興，離不開對食品的安全監管，但如何劃分食品安全監管額外的成本費用卻成為食品產業發展的一大障礙。實際上，食品生產商、消費者和政府三方的利害關系正在形成一種不斷重復的惡性循環。如何找到問題的突破口，塑造一個良性循環體系是韓國食品工業面臨的一個重大課題。

（二）整合封閉式的HACCP系統和開放的可追溯系統

可追溯系統屬于產品信息系統，讓消費者從心理上獲取對產品質量的安心。可追溯信息由工廠車間的開放系統進行傳送。此外，HACCP和其他安全監管系統用科學的方法來促進食品安全，在工廠內部實施，例如屠宰場和加工廠，屬于工廠內部封閉系統。如果沒有特別的授權和許可，很難進入到工廠中去核實安全監管的情況。

從圖4可以看出，在設計食品安全系統時，可追溯系統是與HACCP系統整合在一起，向消費者發布食品安全信息。如果屠宰場的管理人員無意或有意地在可追溯系統中輸入錯誤的HACCP信息時，該錯誤的信息通過可追溯系統直接發送給消費者。這可能會使得消費者對可追溯系統失去信賴。一旦發生這樣的系統錯誤應當及時處理，從而保障消費者對可追溯系統的信賴。

圖4 可追溯系統和HACCP系統的不匹配

（三）促進食品安全監管體系中的預防原則

韓國憲法規定，所有國民享有平等的權利，國家應當保護人民的健康和生命，免受不安全因素的影響。但是，發生食品安全危害時，窮人和富人所受到的影響是不一樣的。對于富人而言，他們能夠通過支付額外成本費用回避食品安全事故，但窮人一般難以做到，這違背了憲法精神。要忠于憲法的精神使命，必須意識到預防性食品安全監管體系的重要性，并且必須進行大量的投入，防范大規模食品安全事故的發生。實際上，在食物中毒事故發生之后，雖然大量的公務員和政治家們斥資解決問題，但他們在使用財政預算來建立預防性的食品安全監管體系方面卻顯得非常消極和被動。

（四）小型食品生產廠家的安全監管體系

許多小型食品生產廠家在國內市場或在當地銷售他們的產品，這屬于有限的區域性消費。在這種情況下，若發展低成本的HACCP、GAP和可追溯系統供其使用，將有利于建立核心型安全監管體系。在示范廠區里，由地方大學和食品相關研究機構、國家農業合作聯盟、地方政府和大型分銷公司在他們的銷售渠道中對銷售的商品進行認證的情況是可以存在的，但需要獲得食品醫藥品安全處和消費者協會的認可。

六、啟示與展望

韓國政府為了振興本國的食品工業，制定和落實了一系列食品安全政策法規，并且發展和完善了食品安全認證監管體系，為食品產業的健康可持續發展提供了可靠的制度法律保障。盡管如此，消費者對食品安全的信心卻依然顯得不足。通過上文對韓國食品安全法律監管機構和安全認證監管體系的逐一說明和分析，可以得到如下重要啟示。

首先，健全和完善食品安全法律制度和認證監管體系。為了使食品安全的制度監管有法可依，韓國制訂了一系列的食品安全相關法律法規，其中《食品安全基本法》和《食品衛生法》是最重要的兩部法律，其中包含了約有40個法案。除了強制性的法律規定外，韓國還建立了非強制性的食品安全認證標準體系，包括環境友好型農業和畜牧產品認證，良好農業規范認證，食品和畜牧產品HACCP認證，食品和農產品以及畜牧產品可追溯系統，讓農戶和企業有選擇性地參與，并提供政策和資金方面的扶持。同時，認證農畜產品的生產流程和包裝方式等也必須按照認證機構的認證標準來嚴格執行。從韓國的食品安全法律制度和認證體系建設可以看出，健全和完善的食品安全法律體系為韓國食品安全制度建設提供了保障，食品安全認證體系為食品安全未來的發展奠定了堅實的基礎。

其次，食品安全監督機構整合，職能分工明確。韓國食品安全監管有三大機構，為了實現各大機構明確的職能劃分和效率最大化，政府將食品醫藥品安全廳升格為國務總理直屬的食品醫藥品安全處，并對過去部分屬于農林畜產食品部和海洋水產部的農產品安全監管職能統一整合。這一做法使得各部門間復雜的利益關系得到了優化整合，而且也解決了問題發生時各部門之間的相互推諉和指責干涉等，大大提高了食品安全監管效率。

再次，構建消費者參與體系，實現多元有效的社會監督。消費者對食品的安全信賴除了來自于政府的安全監管，也少不了消費者團體本身的積極監督和參與。 為了建設防御性食品安全監管體系，政府成立的“消除假冒偽劣食品特別小組”里面也包括了公民監督小組，由消費者、學生家長以及制造商和經銷商等人員組成。在推廣普及健康的生活方式，營造食品安全環境方面，積極誘導消費者參與食品安全監督，根除假冒偽劣食品，并強化風險溝通。這一做法對贏得消費者的支持，消除食品安全隱患取得了良好的效果。

第四，對進口食品安全監管，深化國際合作。隨著韓國近年來農產品市場的不斷開放，進口食品也逐漸增多，進口食品的安全也成為了韓國食品安全不可忽視的一部分。對此，韓國政府積極建立進口食品安全監管體系，正在制訂中的《進口食品安全法》內容包括了對向韓國出口食品的外國食品加工公司進行預先登記，強化海關對有害風險食品的監管，對進口食品納入可追溯系統等內容。不僅如此，還會對產品信息記錄不一致的外國食品公司進行現場調查，加強監管力度。并對進口量大的公司和大量進口兒童食品的公司進行登記和管理。這些措施將有力保障進口食品的質量安全，從而從源頭上防止國外的食品安全問題給本國消費者造成影響和危害。

第五，IT技術在食品安全領域的廣泛使用。韓國食品安全監管體系的發展離不開國內先進的IT技術和發達的信息網絡平臺，例如，食品的可追溯系統，互聯網食品安全檢驗服務，綜合食品安全網絡信息平臺和交易自動控制系統等。IT技術為食品安全監管體系的構建起到了巨大的推動作用，實現了食品相關信息的透明化，為政府和消費者對食品安全監管提供了有力的支持。

盡管韓國政府在食品安全方面做了很大的努力，也有了很大的成效，但目前依然存在著諸多問題有待解決。例如，生產商、消費者和政府如何分擔食品安全監管所產生的額外費用，封閉式的HACCP系統和開放式的可追溯系統整合時如何防止錯誤信息的輸入，如何獲得額外的財政預算來發展預防性的食品安全監管體系，如何為小型食品生產廠家研發和普及低成本的安全監管模型等，是往后韓國食品安全體系發展所面臨的重大課題。

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[12]Park， Hyung-Dal，2014：《有機食品和良好農業規范認證的數據》，NAQS，8月。

A Study on Laws and Regulations and Certification Systems of

Korean Food Safety and Its Enlightment to China

Li Bingwu1， Xu Guodong1 and Wang Zhigang2

（1.Dept. of Agricultural and Resource Economics， Kangwon National University；

2.School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University）

Abstract：With the development of economic globalization， South Korea is facing an increasingly open market for agricultural products， which has posed a serious challenge on its weak agriculture. The South Korean government， to meet consumers demand for urgent food safety， is seeking new ways to develop their agriculture by strengthening and introducing a series of policies and regulations. The author， taking consideration of the consumers awareness of food safety and makes a detailed analysis of the functions and related policies and regulations of Korean food safety regulatory agencies and explains the major food safety certification system and performance. On this basis， the author concludes and summarizes the revelation of Koreas food safety system to China and shows the prospect of future.

Key Words：South Korea； Food safety； Policies and Regulations； Certification System

責任編輯 汪曉清