美國政府對高等職業教育的財政支持

摘 要 過去一百年，美國各級政府為高等職業教育的發展提供了多元化的財政支持。伴隨著美國州政府高等教育治理模式的變化，政府對社區學院的財政支持出現了以地方政府為主到以州政府為主的轉變。各州政府的高等教育治理模式對州政府是否使用公式撥款來支持社區學院、使用何種撥款公式，以及相對撥款水平產生了重要影響。基于對美國經驗的分析，我國應明確確立各省高等職業教育的治理模式，確立與各省高等職業教育治理模式相適應的財政投入機制。

關鍵詞 財政支持；治理結構；美國

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）18-0063-08

近年來，我國高等職業教育迅速發展，政府頻繁出臺加大對職業教育投入的政策。例如國務院在《關于加快發展現代職業教育的決定》中提出要完善經費穩定投入機制，要求“各級人民政府要建立與辦學規模和培養要求相適應的財政投入制度，地方人民政府要依法制定并落實職業院校生均經費標準或公用經費標準，改善職業院校基本辦學條件”[1]。2014年，財政部進一步提出中央財政要根據各地生均撥款制度建立和完善情況、體現績效的事業改革發展情況、經費投入努力程度和經費管理情況等因素給予綜合獎補[2]。

雖然中央設定了高等職業教育財政投入體制的基本框架，在我國多層級政府共同興辦高等職業教育的格局下，如何在各層級政府之間劃分高等職業教育的支出責任卻是一個尚未解決的難題。理想的高等職業教育投入體制，應該是既能滿足我國公共財政的“財力與事權基本相適應”的原則[3]，又能為地方政府提供激勵以辦好本地的教育。因此，有必要了解其他國家在高等職業教育擴張和質量提升時期如何對高職高專院校進行財政資助，尤其是公共財政支出責任如何在各級政府間劃分。考慮到美國社區學院規模及其在高等教育系統中的地位與我國高職教育具有一定的可比性，分析美國政府對社區學院的財政支持和治理模式可能對我國的實踐具有一定的借鑒價值。

一、自由主義技能形成體系中的美國高等職業教育

美國高等職業教育的主要提供者是社區學院和技術學院[4]。社區學院的出現一方面滿足了高中畢業生對高等教育的需求、開放了高等教育的入學機會；另一方面，它也幫助四年制大學篩選高中畢業生，保持了本科教育的高選拔性[5]。自建立之日起，美國社區學院的使命和功能不斷拓展，包括了升學教育、專科層次的職業教育、繼續教育、社區教育等[6]。近年來部分社區學院又開始提供本科、碩士階段的職業教育[7]。

美國社區學院與歐洲應用科學大學的經費來源和構成有較大區別。這在很大程度上是由于它們分屬于不同的技能形成體系。資本主義多樣性的研究區分了具有不同技能形成體系的兩種市場經濟制度：自由市場經濟和協調市場經濟[8]。以美國為代表的自由市場經濟國家采用了“自由主義技能形成體系”，而協調市場經濟國家多采用“集體主義技能形成體系”（如德國、奧地利、瑞士、荷蘭和丹麥）或者“國家主義技能形成體系（如瑞典和芬蘭）” [9]。

自由主義技能形成體系的主要特征是在職業教育和培訓中政府與企業參與的程度都很低。技能形成主要是通過市場、由普通教育體系在學校中提供，企業介入的程度不高，也不提供經費支持[10]。在美國，這就意味著政府和個人是高等職業教育經費的主要負擔者，職前培訓中企業參與的程度低，也不需要為以學校為基礎的職前職業培訓付費[11]。

政府和企業對職前和在職教育與培訓的參與程度低是美國社區學院發展的重要背景。由于缺乏企業和行業層面的協調，勞動力市場難以保障企業能夠從職前技能培訓投資中獲利[12]。這種勞動力市場的不完善導致美國企業主要依賴外部勞動力市場獲得勞動力，而非投資于內部的職前技能培訓。從政府層面觀察，美國政府雖然支持公立職業院校的發展，但并未像瑞典等國將職業教育完全整合入普通中等和高等教育系統，也沒有像德國等國參與勞資集體談判，促進企業發展內部勞動力市場和提供技能培訓。相反，美國政府發展職業教育的主要策略是一方面提供以學校為基礎的中等和高等職業教育，另一方面與受教育者而非企業分擔職業教育的成本。

在上述自由主義技能形成體系中，美國社區學院財政的一大特點就是多元化籌資和多層級政府支持。從公共財政支持的角度分析，美國社區學院與公立學校和高等教育機構的財政來源有差異[13]。美國公立學校的收入主要來自學區的房地產稅收入和州政府的補貼。普通公立高校的收入不依賴地方地產稅，來源于聯邦和州政府的撥款以及個人繳納的學費。相比之下，社區學院雖然由地方政府興辦，卻得到多層級政府的財政支持。社區學院的收入既依賴于本地區（學區）的房地產稅，又依賴于聯邦和州政府的撥款以及學費，它們還可以通過社會服務獲得一定經費。

此外，社區學院財政的另一個顯著特征就是它們獲得的財政支持與地方政府的高等教育治理方式存在一定聯系。美國各州政府的高等教育治理方式既有可能影響州政府是否愿意資助和如何資助社區學院，又可能決定社區學院在與普通高等教育的競爭中能否得到充足的財政支持。

二、美國各級政府對社區學院財政支持方式的歷史演變

100多年來，伴隨著社區學院的發展，美國政府對其定位和財政支持方式也發生了很大變化。目前，州政府撥款、地方撥款和學費是社區學院收入的三大來源，占主導地位的是州政府資助。從州政府的支持方式來看，居于主導地位的是公式撥款，各州公式撥款的形式和內容、使用環節、分配力度都有很大的差異。若想理解當前美國各層級政府對社區學院的財政支持責任的分工，必須梳理社區學院治理方式的發展和州政府支持方式的歷史變化。

（一）社區學院治理方式的發展

加利福尼亞州1907年通過的“卡梅尼蒂法案” 允許高中進行延伸并提供高中后階段教育，但是未對此類課程的經費來源做出具體規定。由此可見，美國社區學院在肇始階段屬于本地公立學校系統，受到本地公立學校董事會和州政府基礎教育部門的管轄。在20世紀早期，社區學院經費來源與公立學校相同，主要來自于本地（學區）的房地產稅。加利福尼亞州1917年通過的“巴拉德法案（Ballard Act）” 是美國歷史上第一個允許州政府資助社區學院的法案。該法案提出州政府應該向社區學院提供生均經費，水平要與本地公立高中的生均經費相當[14]。

伴隨著地方和州政府財政支持的介入，美國各州的社區學院迅速成長起來。從1901年到1940年，美國的31個州共興建了250所社區學院。在這一時期，社區學院的運營由學費、地方房地產稅和州政府經費共同支持。起初，州政府的經費分配基于各個學院的預算請求。社區學院數量大幅度上升以后，各州政府開始采用公式撥款來分配經費。值得注意的是，在這一時期社區學院仍然受制于公立學校的董事會，它們不得不與中小學競爭有限的經費。

“二戰”后，杜魯門總統于1947年發表了名為《為了民主的高等教育》的報告，該報告提出的“退伍軍人教育法案”，進一步推動了社區學院的發展。由于高等教育不是聯邦憲法規定的基本公民權利，理論上由各州政府負責，州政府可以自由裁決它們管理和資助社區學院方式。“二戰”后，各州政府的支持方式多取決于院校需求、州政府要求和政府財政能力[15]。Medsker（1956）總結了二戰后州政府支持社區學院的財政方式，提出三種基本類型，即“直接從立法部門要求經費”、“平均生均撥款”和“平均生均撥款加上均等化補助”[16]。

1960年代中期，州政府對社區學院的財政支持出現多元化趨勢。Wattenbarger and Martorana （1976）的分析表明1970年代州政府支持社區學院的財政方式更為多樣，可以歸納為四種模式[17]。第一種是協商預算，單個學院或者社區學院系統與州立法機構進行協商，討論決定適當的撥款數量。第二種是單位撥款公式，它基于一個與院校運行相關的指標（如學生數當量），總撥款數量等于該指標乘以單位成本。第三種是最低基金公式。在考慮了地方財富水平后，州政府提供一個保證院校運轉的最低支持水平。第四種是以成本為基礎的項目經費，它在單位撥款公式基礎上納入了對學校各種成本的考慮。

同一時期，社區學院的治理方式也在轉型。1972年的“高等教育修正案”提出應該由州范圍內的高等教育委員會來協調州內高等教育機構的發展和內部治理[18]。這項修正案通過后，各州普遍建立起高等教育治理的實體，如高等教育委員會或者高等教育治理委員會。此時社區學院已經擺脫了公立學校系統的監管，開始隸屬于州政府的高等教育協調機構，地方政府逐漸失去了對社區學院的控制權。

美國社區學院治理模式的變化直接反映在社區學院經費比例的調整過程中。表1顯示美國社區學院的經費構成出現過多次調整。從1918-1965年，這一階段社區學院隸屬于公立學校系統，主要依賴房地產稅、州政府撥款和學費收入。在此期間，地方經費比例從1918年的94%下降到1965年的33%，學費從6%上升到13%，州政府投入平均占1/3。從1965-1980年，這一階段各州開始建立獨立的高等教育治理實體，社區學院從公立學校系統中獨立出來，轉而受制于新的州高等教育協調機構。在這一階段中，州政府投入從1965年的34%上升到1980年的60%，而地方經費比例從33%下降到13%。聯邦政府開始通過學生資助等項目為社區學院提供資助，比例為4%～8%。由于地方政府無法再控制社區學院，它的資助比例直線下降[19]。從1980年至今，各州政府普遍采用了公式撥款來支持社區學院，州政府經費比例大約在40%～45%，同時學費比例大幅度上升，在2009年達到24%。

（二）州政府的財政支持方式

雖然近年來美國州政府支持社區學院的經費比例穩定，但各州之間仍存在很大差異[20]。例如，1999年北卡羅來納州、阿肯色州和康涅狄格州社區學院獲得的州政府撥款大于全部收入的71%；佛蒙特州來自州政府的支持僅占14%，81.3%的收入來自學費；亞利桑那州、堪薩斯州和威斯康星州的州政府撥款約占21%～24%，遠遠低于其他州的平均水平。各州之間的差異既可能反映州政府支持社區學院方式的差異；又可能反映各州高等教育治理模式的差異。此處先來討論各州政府對社區學院的財政支持方式。

州政府對社區學院的財政支持方式主要依賴公式撥款，且公式撥款的設計越來越復雜和多樣化。1950年，美國有4個州采用公式撥款，1964年上升到16個州，1973年為25個州，1992年為33個州，2008年達到40個州[21]。1970年代后各州政府采用了更加多元化的公式撥款方式。根據州政府的參與程度和撥款公式內容，可以劃分出四種方式[22]。第一種是不采用撥款公式。第二種是采用撥款公式，但是不具體說明撥款數量。第三種是采用帶有具體撥款標準的撥款公式。第四種是采用帶有詳細過程方法的撥款公式。

過去10年，州政府的支持方式發生了進一步的轉型，撥款公式逐漸與教育成本、均等化目標或者社區學院的功能聯系起來。這種轉變強化了對院校的激勵，即州政府不僅為院校運營提供經費支持，而且明確指出經費使用目的。Mullin and Honeyman（2007）的調查顯示2000年以來美國各州政府對社區學院的經常性經費撥款可以分為三大類[23]。表2介紹了各州情況。

第一類屬于無公式撥款。有8個州沒有利用撥款公式，而是通過其他方式分配經費。阿拉斯加和夏威夷的社區學院系統被整合入大學系統，另外6個州社區學院的數量較少（從1～8個不等），沒有必要采用公式撥款。

第二大類屬于反映類撥款，即指利用撥款公式來反映維持必要運營需要的成本，同時反映經費差異或工作量的變化。反映類撥款又可以分為三個小類。一類是教育成本撥款，這類撥款公式基于學生當量和成本因素來計算撥款基礎數量。另一類是均等化撥款，它在教育成本因素上增加了均等化資助。第三類是選擇性撥款。采用這種方式的州根據經濟情況來選擇合適的撥款公式。例如愛荷華州基于通貨膨脹水平可以在三個撥款公式中進行選擇。

第三大類屬于功能成分撥款，即按照高校的功能來進行公式撥款。功能成分撥款又可以分為兩小類。一類屬于一般功能撥款，它將學校的功能分為學術支持、教學、研究、公共服務、學術服務、院校支持、獎助學金和設施運營等，分別予以支持。另一類屬于分層撥款，它根據項目和教育層次對功能再進行細分。各州撥款公式中的功能成分并不一致。見表3。

表3顯示各州撥款公式的功能范圍有很大差異，幾乎所有撥款公式中均考慮了教學和設施運營功能。但是有的州僅考慮少量功能（如華盛頓州與伊利諾伊州），而有的州幾乎將社區學院的所有功能都納入考慮范圍（如威斯康星州和俄克拉荷馬州）。有時，各州撥款公式可能包括了相同的功能成分，但是計算方式并不完全相同，體現本地環境特色①。

除了采用公式撥款決定社區學院的日常運營經費，部分州政府也對社區學院提供的其他服務提供經費支持，例如非學歷項目和終身教育項目、勞動力再培訓、大學先修課程、補習課程、遠程教育等[24]。州政府有時也為社區學院提供資本性支出。一般來說基建項目是地方政府責任，由地方政府規劃、通過和資助，但是有些州建立了州政府“建筑委員會”，審議所有社區學院的基建請求，并通過發行州政府債券等方式予以資助，有時還允許社區學院用州政府的經常性撥款來支持基建項目。

三、財政支持與治理模式

如前所述，自1960年代以來，美國社區學院逐步脫離地方政府管轄，成為州政府高等教育體系的一部分。此后各州政府對社區學院的介入程度出現了差異。由此可見，美國各州社區學院經費差異的更深層次原因可能是州高等教育治理結構的不同。州政府的高等教育治理方式既可能影響到州政府是否采用公式撥款來提供資助、采用何種撥款公式，又可能影響州政府對社區學院撥款的力度。

1990年代已有學者提出對社區學院的撥款應該與州政府對地方社區學院決策的支配權成比例[25]。實證研究也發現州政府的支持力度與社區學院的治理之間具有一定的聯系，例如Garrett（1993）發現在州政府撥款大于社區學院經常性經費50%的州傾向于出現更加集權的治理結構，而在地方經費大于25%的州易于出現更加分權化的治理結構[26]。以下簡要梳理美國州層面的高等教育治理模式，并分析治理類型與州政府財政支持之間的關系。

（一）州政府高等教育治理結構的分類

與對普通高等教育治理結構的研究相比，對社區學院治理模式的研究相對較少。Lovell and Trouth（2002）[27]和Lovell and Trouth（2005）[28]對現有研究進行歸納，總結出五大類對州政府層面的高等教育治理結構進行分類的方法。例如， Education Commission of the States（1997）[29] 定義了三種州層面的高等教育治理結構，即治理理事會（governing board states）、協調理事會（coordinating board state）、規劃服務機構（planning/service agency states）②。圖1是三種州高等教育治理模式的示意圖。

采用治理理事會的州將協調責任賦予理事會，理事會同時對治下的社區學院負有主要管理職責，2002年美國有21個州屬于這種體制。另外25個州采用協調理事會作為州政府和院校理事會的協調機構，這些州一般將治理權力下放到院校。在規劃服務機構體制下，沒有任何實體具有協調權力，但是有一個協調性機構負責高等教育院校或部門間的溝通，美國有4個州屬于這種體制。

針對社區學院的治理，Tollefson（1996）[30]提出了另一種分類方法，分類的依據是由州委員會對社區學院負責。見表4。第一類治理機構是州教育部門（State Board of Education），它同時管理中小學和社區學院，此類委員會對社區學院的控制不大，學院理事會擁有很大的自主權。第二類是州高等教育委員會（State Higher Education Board or Commission），該委員會負責項目審批和預算，同時控制四年制大學和社區學院。第三類是州社區學院協調委員會（State Community College Coordinating Board），主要負責管理社區學院的財政和學術事務。第四類是州社區學院治理委員會（State Community College Governing Board），對社區學院的運營進行直接管理。第五類是州教育委員會（State Board of Regents），一般同時控制社區學院和大學。

基于Tollefson（1996）的分類和Garrett（1993）對州系統分權程度的分析，Lovell and Trouth（2005）[31]構造出一種更為復雜的分類方法。根據這種分類方式，若由州教育部門或者州高等教育委員會同時控制社區學院和其他教育部門（如中小學或者普通高校），它們通常傾向于將管理權力下放給院校，高校的理事會擁有較大自主權，即分權程度比較高。相反，若由州社區學院協調委員會、州社區學院治理委員會或州教育委員會來管理社區學院，它們傾向于采取更加集權的治理方式。

不同治理模式的主要差異在于社區學院在整個教育系統或高等教育系統中的位置，以及控制權的歸屬。已有研究發現，州政府層面的治理結構并非一成不變，例如從1963年到1989年，擁有獨立的州社區學院協調委員會或州社區學院治理委員會的州的數量從6個提高到22個。到1999年，擁有獨立的州社區學院協調委員會或州社區學院治理委員會的州的數量為17個，以州教育委員會來管轄社區學院的州數量達到13個。由此可見，隨著時間的推移，集權趨勢有所加強。

（二）治理結構與財政支持方式

從社區學院誕生之日起，治理結構和財政支持方式之間就存在一定的聯系。Garrett（1993）發現在州政府的社區學院撥款比例和州政府教育委員會對社區學院事務的決策權高度相關。以下從三個方面考察州治理模式與財政支持的關系。

首先，是否采用公式撥款？1980年代以來，伴隨著州政府對社區學院控制能力的加強，州政府傾向于采用公式撥款方式提供經費。Mullin and Honeyman（2008）的研究顯示2007年被調查的全美48個州中仍有8個未采用公式撥款[32]。結合 Tollefson（1996）對州政府治理模式的分類，在這8個未使用公式撥款的州中，本文發現有4個利用州教育委員會來治理社區學院，另外有3個利用州社區學院協商或治理委員會，這幾種治理形式的集權程度都比較高。較高的集權程度保障州政府能夠控制所屬的社區學院，因而不需要利用撥款公式來證明經費使用的正當性。因此，規模較小、集權程度高的州傾向于不采用撥款公式，而是采用協商撥款。

其次，采用何種公式撥款？Mullin & Honeyman（2007）[33]的研究比較了反映類撥款和功能成分撥款的優缺點。他們提出前者有利于幫助大學行政人員和州政府政策制定者更好的理解經費的分配和使用，也有利于提高高校預測收入和做出計劃的能力。后者的優勢在于同時提高經費的穩定性和控制州內特定項目增長或者削減[14]。

結合 Tollefson（1996）對州政府治理模式的分類，本文考察了州政府治理模式和撥款模式的關系。結果表明由州教育部門或者州高等教育委員會管理的社區學院系統傾向于采用反映類撥款，而由專門的社區學院委員會管理的州則較多地使用了功能成分撥款。見表5。為何會存在這種差別？由于州教育部門或者州高等教育委員會同時管理社區學院和其他教育機構，政策制定者不一定熟悉社區學院的運作，反映類撥款能提高他們對經費使用的理解；同時這些州地方董事會的自主權高，他們也希望能夠通過反映類撥款對預算有更大的控制權。在由專門社區學院委員會管理的州，社區學院治理權力集中在州層面，州委員會傾向于利用功能成分撥款來對社區學院施加更為直接的控制。

再次，普通高等教育和高等職業教育投入比例如何？各州的治理模式還有可能反映州政府對高等教育和對社區學院的重視程度，前者可以用州政府對高等教育投入占州政府一般性經費的比例來衡量，后者可以用社區學院撥款占高等教育預算撥款的比例來測量。

采用Tollefson（1996）的分類，利用美國高等教育財政報告提供的數據③，本文發現高等教育治理結構與社區學院撥款占高等教育預算撥款的比例存在相關關系。圖2顯示在專門的社區學院委員會管理的州，在與普通高校的競爭中，社區學院獲得經費的比例較高，分別為16.3%（州社區學院治理委員會）和23.5%（州社區學院協調委員會）。這兩種治理結構最有利于社區學院的發展，因為它們能夠代表而且僅代表社區學院的利益。在州高等教育委員會控制的地區，社區學院撥款比例僅為13.2%。這是由于州高等教育委員會同時管理普通高校和社區學院，顯然它可能偏向普通高校。此外，高等教育治理結構與高等教育的投入之間也存在一定的關系。在由州高等教育委員會和州教育委員會協調社區學院的州，對高等教育投入占州政府一般性經費的比例分別為12.1%和11.4%，而在州教育部門協調的地區該比例為15.8%。

四、對我國高等職業教育財政改革的啟示

根據比較政治學研究，美國屬于自由主義技能形成體系，其主要特征是在職業教育和培訓中政府與企業參與的程度都很低[34] 。盡管美國聯邦主義、兩黨制的政治結構使得它無法建立起像德國和丹麥那樣高度協調的、集體行動的職業教育培訓體系，在過去的一百余年中，作為美國高等職業教育主力軍的社區學院的發展和壯大仍然得到了地方和州政府的大力支持。

針對我國近期高等職業教育改革的挑戰，尤其是如何在各層級政府之間劃分高等職業教育的支出責任這一難題，基于對美國經驗的分析，本文提出以下兩條建議。

第一，明確確立我國各省高等職業教育的治理模式。美國經驗表明，在高等職業教育的發展過程中，社區學院不僅逐漸從公立學校系統中獨立出來，也逐漸從高等教育系統中獨立出來。美國約有1/3的州政府建立了專門的社區學院協調委員會或者治理委員會，獨立于州教育委員會或者州高等教育委員會，專門負責監督和支持本州社區學院的發展。在這個進程中，社區學院也逐漸從地方高等教育機構逐步轉變為州高等教育機構，州政府對它們的財政支持隨著對其支配權的增加而不斷提升。為了滿足國務院提出的“地方人民政府要依法制定并落實職業院校生均經費標準或公用經費標準”的要求[35]，我國省級政府對高等職業教育院校的投入必將不斷提高。這意味著省級政府對高等職業院校的支配權也可能相應上升。因此，有必要建立專門的省級高等職業教育治理機構，負責管理社區學院的財政事務和學術事務。該機構可以協調省和地方政府對省屬和地市縣屬的高職高專院校的管理權限和支出責任，明確各級政府的事權，從而調動各級政府的辦學積極性，加大對高等職業教育的投入。

第二，確立與各省高等職業教育的治理模式相適應的財政投入機制。構建治理機構和財政支持方式之間的聯系有利于提高院校獲得經費的穩定性。本文發現是否使用公式撥款、使用何種撥款公式以及社區學院撥款在整個高等教育撥款中的比例與美國州政府的社區學院治理結構有關。在設置專門的州社區學院協調委員會或者治理委員會的州，社區學院獲得的經費比例較高，這些州也傾向于使用功能成分撥款公式。由此可見，在建立專門的省級高等職業教育治理機構后，各省應該確定采用何種經費分配方式來支持高等職業教育的發展。目前，各省普遍采用類似于本科院校撥款的方式來支持高等職業教育的發展[36]，最常采用的撥款方式是“基數加增長”“定額定員”和“綜合定額加專項補助”等[37]。這些方式或多或少都采用了公式撥款的方式，但是它們多與治理模式無關，無法調動各級政府投入的積極性。未來的省級經費投入模式除了應該考慮治理模式，還應該盡可能地反映高職院校的功能和教育成本。因為基于功能分類和成本進行撥款最能夠調動院校積極性，鼓勵它們確定自己的比較優勢，同時賦予院校較大的財政自主權。

參 考 文 獻

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