國際視野下我國教育體制改革展望

李玉靜?董衍美

摘 要 近年來，國際教育體制改革呈現如下重要趨勢：改革教育投資和管理模式，制定國家層面的技能戰略，開發綜合性的國家資格框架，普及高中階段教育，提高高等教育完成率。從國際教育發展的角度來看，我國教育體制面臨如下問題：教育基本制度和法律建設滯后，不同層次和類型間教育銜接溝通不暢，學校教育辦學封閉、體制僵化，技術技能型人才培養薄弱，人才培養體制封閉，整體教育質量低。借鑒國際社會的經驗，未來我國教育體制改革應在如下方面加強：以建立綜合性的國家資格框架為突破口，努力實現各級各類教育間的銜接貫通；發展技術技能型人才成長的國家戰略，提高技能人才培養質量；深化人才培養體制改革，培養具有創新能力的高素質人才；加強教育法律和制度建設，發展透明、公平、權責明確的教育治理體系。

關鍵詞 教育體制；教育治理；教育質量；職業教育

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）18-0026-06

從1985年改革開放之初發布《中共中央關于教育體制改革的決定》至今，世界的經濟和政治形勢發生了深刻變革。2010年，我國國內生產總值（GDP）已超過日本，成為世界第二大經濟體。在教育方面，我國建成了世界上最大規模的教育體系。未來一個時期的教育體制改革，必須立足于我國建設中等發達國家的基本目標，借鑒國際教育體制改革的經驗和趨勢，解決目前困擾我國教育發展的瓶頸問題，從整體上提升我國的教育現代化水平，促進我國由人力資源大國向人力資源強國目標的實現。

一、發達國家教育改革的趨勢

進入新世紀，特別是2008年以來，為克服經濟危機的影響，世界各國及重要國際組織紛紛發布新的教育戰略，力圖通過教育改革促進經濟的長期可持續發展。正如聯合國教科文組織（UNESCO）在其《2014-2021年教育戰略》中提出的，到2030年，確保實現面向全民的公平、包容、高質量及終身學習[1]。

（一）加強教育治理，改革教育投資和管理模式，提升教育治理效率

20世紀80年代以來，加強對治理結構的改革完善，建立高效的治理體系成為國際教育改革的重要關注點。美國、英國、德國、法國等發達國家普遍對公共教育體系進行改革，強調實現更高效的治理，其主要措施是通過分權、擇校和自主辦學等一系列市場化、民營化的改革舉措重塑政府與公立學校的關系，促進公立學校提高辦學效率和質量[2]。2008年，UNESCO召開了主題為“教育治理：透明性、實施性和有效性”的國際會議，在會議形成的建議中，為各國改善教育治理、實現更好的教育結果提出了十方面建議：把政府權威部門的教育管理責任下放到地方和個體機構水平上；建立利益相關者間的政策協商機制；形成教育發展的綜合性法律體系；為提高教育質量、促進教育公平配備充足的資源；發展不受政黨政治約束的教育治理體系；把學校作為行動的核心；促進專業治理能力的發展；支持教師專業發展及其收入的提高；增強所有層次利益相關者的聲音；加強伙伴關系的構建。改善教育治理的路徑是，加強教育政策性引導，增加教育投入的數量與公平；學校教育治理要保證并提高教育質量，妥善處理公私合作關系；加強教師治理，支持學校發展，等等。2009年，世界銀行發布題為“教育治理：提高績效”的報告。報告提出，好的治理是提升教育服務績效的出發點，而實現教育善治的關鍵因素包括制定相關標準、信息、激勵和問責機制[3]。2011年，OECD教育研究與創新中心啟動了“治理復雜教育體系”的研究項目?？傮w來看，根據我國學者勞凱聲的總結，“更小的政府、更好的服務、更廣泛的社會參與、更公平和有效的教育”是發達國家公共教育治理改革的共同要求。

（二）制定國家層面的技能戰略，重視技術技能型人才培養，促進經濟可持續發展

2007年以來，世界經濟發展經歷了20世紀30年代以來最嚴重的危機。危機對全球經濟和勞動力市場產生了巨大沖擊，世界各國開始思考實現經濟社會長期可持續發展的戰略。在這一背景下，加強人力資本投資，通過教育與培訓培養勞動力市場需要的技能型人才，已經成為國際社會的共識。自2008年以來，包括發達國家和發展中國家在內的全球主要經濟體和重要國際組織紛紛從提高全民技能水平的角度，制定技能開發政策，并把其作為經濟社會發展的根本戰略[4]。2012年10 月，UNESCO發布主題為“青年與技能：拉近教育和工作世界距離”的《全民教育全球監測報告2012》。報告提出，青年人的幸福與成功比以往更加依賴于教育和培訓所能提供的技能。報告根據對青年人口眾多的46個中低收入國家的分析指出，這些國家有一半曾經或正在制定一些側重于技能培訓的政策文件——要么是職業教育與培訓戰略，要么是更廣泛的技能培訓戰略[5]。

從發達國家的態勢來看，近年來，以英國、美國、澳大利亞等為代表的發達國家普遍制定了綜合性的技能人才培養戰略。各國制定的技能戰略見表1。如奧巴馬總統上任以來，就把國家教育改革的主題確定為“培養未來工作的知識與技能”。經濟合作與發展組織（OECD）、歐盟等發達國家組織也一直通過政策引導積極推動各國技能戰略的發展。2012年，OECD發布《更好的技能、更好的工作、更好的生活：技能政策的戰略途徑》提出，在失業率升高及全球經濟競爭加劇的背景下，實現勞動力技能的充足供給及其有效利用，形成完善的技能發展戰略是促進就業和經濟增長及實現社會和諧的關鍵。因此，應把技能置于國家和國際發展議程的重要位置[6]。2013年，歐盟發布題為“重新思考教育：加強技能投資，實現更好的經濟社會發展”的政策報告。報告指出，對教育與培訓的投資是實現社會發展及增強經濟競爭力的關鍵[7]。

（三）開發綜合性的國家資格框架，實現不同類型教育均衡和協調發展，構建學習者無障礙流動的終身學習體系

20世紀90年代以來，發達國家和地區普遍將建立涵蓋范圍更加廣泛、結構更加完善、有利于不同教育間學分轉換和學生流動的國家資格框架制度作為現代教育體系發展的重要舉措。UNESCO終身教育研究所近來發布《地區和國家資格框架全球調查報告》，報告指出，自2013年以來，世界上已有超過150個國家決定開發或已經構建了完善的國家資格框架；總體來看，世界上總共有193個國家已經決定開發或構建了完善的國家資格框架。報告強調，國家資格框架構建是提高技能人才培養水平、提升勞動者生產力及促進實現可持續發展的重要工具[8]。

總體來看，雖然世界各國和地區資格框架的層次和標準存在差異，但是，不僅僅制定一個單純的職業教育或高等教育資格框架，而是把包括職業教育、學校（義務）教育、高等教育與成人培訓等在內的各種類型的教育與培訓統籌在一起，這是國際資格框架制度的共同特點，其最終目標是實現各級各類教育的貫通和協調發展，為公民構建一個無障礙、可以自由流動的終身學習體系[9]。

（四）加強教學改革和教師培養，在推進公平的基礎上提高教育質量

教育質量是教育改革的永恒主題。近年來，各國在教育改革中，公平和質量仍是追求的基本目標。2010年3月，美國教育部發布《基礎和中等教育改革法案》，提出如下改革思路：提高教師和校長的工作效率，確保每個課堂都有一名偉大的教師，每所學校都有一名高效的校長；提高所有學生的教學標準，確保每個學生從高中畢業后都能為進入大學或職業生涯作好準備；所有州在英語和數學方面都制定共同的教育標準，或更新已有標準；為所有層次教育引進更嚴格、公平的問責機制，把所有學生都納入到學術或生涯準備標準的問責體系中，就其進步和成功進行問責；進一步推動教育公平，為每個學生提供成功的公平機會，為教師和校長提供支持學生成功的相關資源[10]。在法案的基礎上，奧巴馬近年來一直呼吁，要加強學生的科學、技術、工程和數學教育（STEM），要使所有的學生都能對科學和數學形成批判性學習思維，主要途徑是通過加強教育者、企業和社區學院的合作伙伴關系，強化STEM教育，并在這方面形成了一系列政策行動：一是提升教師的素養，培養卓越的STEM教師；二是改善高等教育階段的STEM教學，設立相應教育軌道，力圖在下一個10年多培養100萬名具有STEM學科背景的人才。

日前，歐盟委員會發布題為《加強歐洲教學》的報告，報告提出，歐洲各國都在積極采取各種措施，努力提升教學質量，包括加強初始教師教育項目、提高教師的資格、加強教師的實踐培訓等。很多國家還提出，要加強教師的繼續職業發展，包括教授跨學科的技能、在多樣化的背景下教學、加強學生的生涯指導和咨詢、提升教師工作場所的新技術、加強個性化的學習和教學方法培訓、加強教師間的合作，實現教學實踐的多樣化[11]。

（五）普及高中階段教育，提高高等教育完成率，提升公民整體受教育水平

近年來，以歐盟為代表的發達國家和地區非常重視經濟社會發展對未來人才需求的預測。根據美國發布的相關報告，目前勞動力市場上3/4迅速增長的與科學、技術、工程和數學相關的職業需要高中以上文憑。在這一背景下，發達國家普遍提出了進一步提升公民受教育水平的目標。2009年，奧巴馬當選后，就確定了教育改革的兩個目標：一是使美國成為世界上高等教育完成率最高的國家；二是使每個學生都能在高中畢業后獲得至少一年的大學教育或專業化培訓。而根據OECD發布的教育概覽，2000年以來，OECD國家成年人中高等教育學歷人口比例增長了近10倍。在大多數OECD國家，高中文憑成了青年人最常見的學歷[12]。

二、我國實現教育現代化要解決的問題

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列。從我國教育發展現狀來看，與發達國家教育改革趨勢相比，我國教育發展中還存在一些亟待解決的關鍵問題。

（一）教育基本制度和法律建設滯后，沒有形成市場經濟體制下保障教育善治的制度基礎

自1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布以來，如何形成一個“既利于政府進行統籌管理，又能調動各種社會力量參與辦學的積極性，同時保障學校具有較大辦學自主權”的教育管理體制，就成為我國教育體制改革的基本目標。經過20世紀90年代的幾次改革，我國高等教育逐步確立了“中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主”和“高等學校面向社會依法自主辦學”的管理體制；基礎教育逐步確立了“地方負責、分級管理”的原則。然而，在當今全面建設社會主義市場經濟體制的要求下，體制不靈活，對市場反映能力不強，社會參與度低仍是我國教育管理體制面臨的重要問題。2014年，教育部部長袁貴仁提出，我國目前的教育管理體制存在如下問題：政府、學校、社會之間的關系沒有理順，政府缺位、越位、錯位的現象時有發生，制約了學校辦學的積極性、社會參與的積極性；不同層級政府之間教育權責交叉，上級部門管得過多、過細、過于簡單，制約了基層因地制宜創造性開展工作；管理方式單一，習慣于用分數管學生、用升學率管教師，制約了學生的創造性、教師的創造性，等等。由此可見，簡政放權是我國教育治理現代化的根本方向。但是，在簡政放權的過程中，必須建立起完善的法律、制度和標準體系，作為學校自主辦學、增強辦學活力的基本依據。在這方面，我國存在不足，一是在宏觀方面，教育法律更新滯后，相關教育法律條款規定不細致；二是在具體操作方面，缺乏相關的具體標準和制度對各級各類學校的具體運行進行規范，包括教育質量問責機制、保障多元化教育投入的制度、現代學校運行制度、教師專業化發展制度，等等。

（二）不同層次和類型間教育銜接溝通不暢，學校教育辦學封閉、體制僵化，不利于終身學習目標的實現

自1993 年《中國教育改革和發展綱要》中首次提出“終身教育”以來，構建終身教育體系、建設學習型社會已成為我國的一項根本教育戰略?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，構建靈活開放的終身教育體系，搭建終身學習“立交橋”，促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，提供多次選擇機會，滿足個人多樣化的學習和發展需要。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，深化教育領域綜合改革，試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換，拓寬終身學習通道。總體來看，未來一段時期，通過完善相關的制度和路徑，推動終身學習從理念、政策逐步走向實踐是我國終身教育發展的根本任務。

從我國目前教育發展實際來看，與發達國家相比，不同層次和類型教育間銜接貫通不足，是我國推進終身學習面臨的最關鍵問題。這表現在我國學生在各級各類教育間，特別是在包括遠程教育、自學考試在內的成人教育，各個層次職業教育，以及普通教育之間缺乏便捷的轉換銜接通道，各級各類學校普遍比較重視面向學齡人口的正規學歷教育，成人教育的發展空間非常有限。根據英國牛津研究院（Oxford Economics）與海斯（HAYS）公司共同發布的“全球技能指數”，在影響國家技能水平的各種要素中，中國教育體系的靈活性僅為1.3分（滿分為10分），而加拿大、美國、德國、瑞典等發達國家的這一指標都在6分以上[13]。教育體系的靈活性和銜接性是衡量一個國家教育現代化水平的關鍵指標，也是制約一國教育人才培養水平的關鍵一環。因此，在由教育大國向教育強國邁進的過程中，我國必須著力增強教育體系的靈活性、銜接性和貫通性，為公民提供順暢、便利、隨進隨出的教育成長和終身學習路徑。

（三）職業教育吸引力較低，職業教育體系出口窄，技術技能型人才培養仍是薄弱環節

受傳統教育思想、職業教育體系建設薄弱及社會用人制度等因素的影響，在我國教育體系的兩翼中，職業教育吸引力弱，技能人才培養質量低是我國經濟轉型升級面臨的嚴峻問題。根據海斯公司發布的“全球技能指數”，在世界上主要的31個經濟體中，中國的技能人才指數總體得分僅為5.0，排在第21位。而德國、瑞典等職業教育發達國家在全球的排名普遍靠前。報告指出，從2016年開始，受計劃生育“一孩”政策的影響，中國的勞動力總量將開始減少，中國在勞動力密集型工業的發展方面將失去競爭優勢。在這一背景下，我國今年5月發布《中國制造2025》，提出加快推進制造業創新發展、提質增效，實現從制造大國向制造強國轉變。而國際經驗表明，高效能的制造業必須要有高度智能與技能的人才，想要在制造業新紀元中拔得頭籌的國家，必須以開發有技能與智能的人才為優先，因為這些人才是競爭優勢的來源[14]。 由此可見，為增強我國未來教育的人才供給能力，必須著力解決職業教育吸引力低、發展薄弱的問題。

具體分析來看，作為技能型人才培養的主要載體，我國現代職業教育體系構建面臨三方面關鍵問題：一是職業教育與普通教育融通不足，就讀職業教育的學生普遍被看作教育的“失敗者”，處于“二流教育”的位置，這對于從根本上增強職業教育吸引力、實現加快發展現代職業教育的目標非常不利；二是不同層次職業教育間銜接不良，大部分職業院校畢業生缺乏繼續學習的上升通道；三是職業教育實施中與經濟界及企業界結合不足，更多地從教育的角度培養人才，培養的很多人才不適應勞動力市場需求。

（四）教育資源分配不均，人才培養體制封閉、缺乏活力，整體教育質量較低

公平與質量是教育發展的基本原則。多年來，我國在教育資源分配方面一直堅持“扶強扶重”的基本原則，造成優勢教育資源集中，人民對優勢教育資源的競爭非常激烈，這在各個教育領域都明顯存在。十六大以來，辦好人民滿意的教育就成為了我國教育發展的重要原則與目標。根據十八屆三中全會的精神，全面深化改革的指導原則之一，就是以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，并且讓“發展成果更多更公平惠及全體人民”。因此，未來一段時期，在教育“扶強扶重”的基礎上，進一步推進教育公平應成為我國教育改革的根本原則，以著力解決不同學校、不同地區以及城鄉間教育資源分配不均的問題，努力為每個公民提供適合其發展的教育。

此外，教育整體質量低、學生負擔重、學生創新精神培養不足是我國未來教育體制改革必須要解決的問題，這一問題在不同領域有不同的表現形式。在基礎教育領域，其表現在過于注重應試導向的知識型教學，對于學習者創新思維和精神的培養不足；在高等教育和職業教育領域，人才培養體制封閉、缺乏與企業和社會的合作，不能培養出適應未來創新型經濟發展需要的高素質人才。

三、國際視野下對我國教育體制改革的建議和展望

（一）以建立綜合性的國家資格框架為突破口，努力實現各級各類教育間的銜接貫通

從國際社會的經驗來看，建立綜合性的國家資格框架，促進學習者在整個教育體系內自由流動，在不同教育類型和層次間實現無障礙地轉換、實現教育層級的晉升，是發達國家增強教育體系靈活性和銜接性的一個關鍵制度路徑。從理論的角度來說，國家資格框架的目的在于以框架作為資格等級的參照系和認證工具，通過整合，使正規教育、非正規教育和非正式教育頒發的學歷資格證書和職業資格證書，統一于國家資格框架之下，以實現各級各類證書所代表資格的等值、互認、溝通和銜接。

由此可見，完善的國家資格框架是增強教育體系靈活性、促進職業教育與普通教育協調發展和公民終身學習的基本制度。因此，無論從現代職業教育體系建設的角度而言，還是從整個教育改革發展的角度而言，我國都應著手建立全面、綜合、靈活、統一、有利于學生發展的國家資格框架。在此基礎上，努力推動學分制的全面實施，從實踐角度推進以終身學習為導向的現代教育體系的可持續發展，這應是我國教育基本制度改革的重中之重[15]。

（二）發展技術技能型人才成長的國家戰略，提高技能人才培養質量

借鑒國際社會的經驗，我國也應盡快制定更廣泛的、動態的、需求本位的，并與政府的經濟增長、就業促進及社會發展政策緊密聯系的技能培訓戰略[16]。一是從經濟社會可持續發展的角度出發，把職業教育作為國家發展戰略的重要組成部分，在宏觀上適應國家建設小康社會和增強創新能力的要求，制定適應行業企業需要和中國制造業轉型發展的綜合性技能人才培養戰略，增強職業教育在各個地區和整個國家發展中的作用；二是從整個教育發展的角度，構建層次完善、結構靈活、形式多樣的職業教育體系，充分發揮職業教育作為一種教育類型在教育體系構建及滿足公民學習需求方面的功能；三是從職業教育自身發展角度來說，全面提高教育教學質量，加強自身管理體制和辦學模式改革，并在此過程中逐步提升自身的社會影響力和吸引力。

（三）深化人才培養體制改革，努力培養具有創新能力的高素質人才

教育體制改革與經濟體制改革是相伴而生的。經濟、政治體制改革以及由此引起的更深層次的社會變革，是教育體制改革的動力源泉，并決定著教育體制改革的方向[17]。而從目前我國經濟社會發展來看，調整優化經濟結構、實現經濟轉型升級是我國未來經濟發展的重要戰略?！吨袊圃?025》提出了創新驅動、質量為先、綠色發展、結構優化、人才為本的制造業發展規劃。根據這一規劃，增強產品和服務的創新能力是中國制造的根本方向，這需要大量具有較高教育水平和創新能力的人口作為企業創新發展的基本支柱?！霸炀蛿狄詢|計的工業、農業、商業等各行各業有文化、懂技術、業務熟練的勞動者”是1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出的基本人才培養目標?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要》提出，努力培養造就數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖創新人才。由此可以看出我國人才培養目標的轉型。借鑒發達國家的經驗，未來我國在各級各類人才培養中，都要促進教育教學方法的改革創新，重視加強教師的培養培訓，建設完備的教育教學標準和制度，系統改革考試招生制度，實行多方參與的教育質量和人才評價機制，培養學生的個性，鍛煉學習者的理解和思考能力，培養其創新精神。

（四）加強教育法律和制度建設，發展更加透明、公平、權責明確的教育治理體系

實現“善治”是國際教育治理的共同趨勢。根據我國教育管理體制存在的問題，我國教育部長袁貴仁提出，未來教育治理體制改革的目標是：以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局，更好地調動中央和地方兩個積極性，更好地激發每所學校的活力，更好地發揮全社會的作用。根據我國教育治理中存在的問題，借鑒國際經驗，未來我國教育治理應在如下幾方面實現突破：一是從全面提高教育教學質量、推進教育公平的視角出發，改革教育撥款體制，引入辦學績效導向的投資體制，逐步淡化以重點校、示范校為形式的撥款制度，并加強對邊遠地區和薄弱學校的支持力度，推動教育的特色發展、全面發展；二是進一步實現教育法律體系的更新完善，對于辦學體制多元化、政府職能與學校辦學自主權、 中央與地方關系、教育多元化籌資、高等學校招生與畢業生分配制度、企業等重要利益相關者參與辦學等關鍵問題形成更加明確的法律規定和制度標準，增強政府的服務職能，使各級各類院校在法律的規范下辦學，提高辦學水平和質量。

參 考 文 獻

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[2]勞凱聲.教育體制改革與改革倫理問題[J].首都師范大學學報：社會科學版，2011（4）：1-16.

[3]Maureen Lewis. Governance in Education： Raising Performance[R].World Bank，22 December 2009.

[4][16]李玉靜. 關注全民化的技能開發[J].職業技術教育，2012（25）：1.

[5]UNESCO. Youth and Skills： Putting Education to Work——EFA Global Monitoring Report 2012[R]. Paris， France： UNESCO， 2012.

[6]Better Skills，Better Jobs，Better Lives：A Strategic Approach to Skills Policies [R]. OECD 2012.

[7]Communication from the Commission to the European Parliament， The Council， the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Rethinking Education： Investing in Skills for Better Socio-economic Outcomes[R]. COM（2012） 669 final Strasbourg， 20.11.2012.

[8]Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks[R]. UNESCO Institute for Lifelong Learning， European Training Foundation， European Centre for the Development of Vocational Training， 2015.

[9]李玉靜.資格框架制度：內涵與意義[J].職業技術教育，2015（1）：1.

[10]U.S. Department of Education. A Blueprint for Reform： The Reauthorization of the Elementary and Secondary Education ACT[Z]. March 2010.

[11]European Commission. Strengthening Teaching in Europe：New Evidence from Teachers Compiled by Eurydice and CRELL[M]. June 2015.

[12]OECD.Education at a Glance 2013[R].2013.

[13]Hays in Partnership with Oxford Economics. Hays Global Skills Index 2014[R].2014.

[14]德勤2013全球制造業競爭力指數（中文版）[EB/OL]. http：//wenku.baidu.com/link？url=aexRXQ822IapdnQ2j3zaqfQj611d_XXihumaYx0qCOiEsGUkl0t7p5zrXSHuuQIniC6ATZllU1TgAks6az076UWzs6zmHcgHUUzVQVM6DQC.

[15]谷峪，李玉靜.國家資格框架制度比較研究——以英國、歐盟、澳大利亞為樣本[J].職業技術教育，2013（25）：79-84.

[17]范文曜，王烽. 體制機制創新推進教育跨越發展——改革開放 30年的教育體制改革[J]. 復旦教育論壇，2008（6）：5-13.