高職院校治理改革：理論命題與實踐問題

李小娃

摘 要 治理改革已經成為高職教育改革與研究中的焦點話題。高職院校治理的理論基礎主要關注治理結構與治理機制。在此理論框架之內，高職院校治理存在政府干預過度、行業企業參與不足及內部治理結構與治理機制不合理等問題。因此，高職院校治理改革的方向是：完善法人治理結構，明確政府、行業企業等主體的角色定位，完善董事會下的治理機制，推進學術權力制度化。

關鍵詞 高職院校；治理；治理結構；治理機制；大學治理

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）16-0020-04

高職院校治理改革已經成為高職教育改革與研究中的焦點話題。高職院校治理改革進程中，國家與高職院校都在嘗試塑造高職教育發展轉型的新方向，通過政策安排與實踐探索實現高職院校有序、有度、有節制的發展。高職院校治理的理論研究逐步建構了高職教育治理的理論框架。但在高等教育治理體系域治理能力現代化建設的進程中，高職院校治理改革仍然處于起步階段。由于高職教育的特殊性及利益相關者的多元化，其建設進程相對滯后。鑒于當前高職院校治理中呈現的政府干預、行業企業參與等問題，高職院校治理改革不僅是一個實踐命題，也是理論研究亟需解答的一個問題。

一、治理理論與高職院校治理的理論框架

（一）高職院校治理理論框架的建構

高職院校具有“高等教育”和“職業教育”的雙重屬性，其本質與一般的普通高等院校與職業學校不同，因此，高職院校治理應遵循其特定的發生邏輯，反映高職院校的特殊性。當前，高職院校治理內涵研究存在概念的替換與移植兩大困境。

就“替換”來說，高職院校治理替代了高職院校管理，沿用了管理視閾中的層級概念與權力劃分的論證邏輯。但是，治理與管理是兩個不同的概念。比如，1995年，全球治理委員會發布的研究報告《我們的全球伙伴關系》中提出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的綜合，是使相互沖突的或不同的利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排[1]。

就“移植”來說，高職院校治理理論移植了大學治理與公司治理的相關理論。第一，沿用大學治理的概念體系，借助學術權力與行政權力制衡的權力邏輯，建構學校、社會、政府及市場等主體的權力分配機制。第二，根據公司治理的理論框架，立足稀缺性資源分配的資源邏輯，探討學校、社會、政府及市場等利益主體之間的資源分配問題。公司治理的基本問題是怎樣確保出資者獲得投資回報，其實質是公司由誰控制、為誰服務的問題。

任何組織都有其特殊性，高職院校治理需要有其特定的分析框架，但同時也不能違背大學治理的一般分析邏輯，還需要兼顧到作為治理理論緣起的公司治理。公司治理理論與實踐的發展已經比較成熟，部分理論與改革已經被實踐證明了其實效性。但是，在引入公司治理理論解決高職院校治理中的理論與實踐問題過程中，應避免用過時的經濟學理論解決高職教育的當代命題。借鑒與引進公司治理理論與經驗的前提，是要明確高職院校的特殊性與治理改革中的核心要素。作為提供公共教育服務的公益法人，高職院校既具有公益性、公共性、教育性、知識性等共性，又具有實踐性、社會性、行業性、技能型等個性。這就決定了高職院校法人治理機構理應既不同于公司制企業也不同于其他類型高校以及公益類事業單位[2]。因此，高職院校治理理論，需要兼顧高等性、職業性的基本辦學定位，還要協調國家頂層設計與地方區域性社會經濟發展訴求，并且要照顧到消費者與客戶導向的人才培養中的企業、學生及院校的多元利益訴求。

（二）治理結構與治理機制

治理結構與治理機制是當前治理研究與治理改革的兩個重要命題。高職院校治理改革的主要任務包括兩方面主要內容：一是構建符合高職教育發展的特殊性與高職院校組織特性的治理結構，二是推進高職院校治理機制建設。但是，治理結構與治理機制往往被看做一個整體，并沒有進行明確的區分。這就造成當前研究既表現為一種對治理結構事實狀態的考據，也表現為對這種事實狀態形成與改變的運行邏輯的探尋。

高職院校治理結構是現代高職院校制度在治理層面形成的制度化結構。其通過高職院各利益相關者之間的權利配置和制度安排實現彼此權力的分權制衡，以達到公正與效率契合的狀態[3]。高職院校治理可以劃分為內部治理與外部治理，其治理結構也可以劃分為內外部治理結構，主要是明確高職院校內外部相關主體權責利的配置情況。治理結構呈現了利益構成的靜態結構，是利益相關者或者權力構成的分配結果。但是，目前一些研究者將治理結構直接等同于內部治理結構，并且將權責利分配及其制衡關系都納入“治理結構”的研究視域。從實踐范疇來看，治理結構改革是基于利益相關者利益博弈的序列發生了變化，需要建立一種新的秩序維護“所有權”，并在經營權上體現讓渡的性質，以實現權責利的相互制衡。

治理機制不同于其治理結構。其反映了權責利的運行邏輯，以治理結構為基礎。結構是怎樣的問題，機制是如何做的問題。治理結構構成了事實，而治理機制則主導著這些事實的實施結果。從這個視角來看，治理中的制度就是治理的機制，并且提供了治理結構的運行邏輯。高職院校的治理機制是解決高職院校管理者激勵和約束這類集體行動問題的方式。當前，高職院校治理改革中一系列制度安排的實質是對治理機制的完善，而非治理結構的范疇。但是，治理結構與治理機制的理論研究與實踐改革，都需要將“事實”與“事實運行邏輯”分開，前者決定高職院校的特殊性，而后者決定高職院校運行與發展特殊性的實現機制。但是，二者又是不可分的，治理結構改革與治理機制建設是實現治理改革目標的兩個交互存在的核心內容體系。

二、高職院校治理存在的主要問題

高職院校治理改革首先需要尋找治理結構與治理機制中存在的問題。當前，高職教育治理中存在的問題成為高職教育治理改革與治理理論研究的實踐起點。有研究者認為，我國高職院校治理的特點體現為“行政權力泛化，管理手段集中”。我國政府是高職院校最主要的舉辦者與管理者，高職院校和政府之間存在著嚴重的依附關系。體現在辦學權方面仍然是以政府計劃模式為主，在管理權方面也主要依靠行政手段和行政命令[4]。本研究認為，高職院校治理面臨的問題來源于管理主義主導下行政權力越位、法人治理結構制度安排缺位、治理結構建設特色缺乏等方面。

（一）從高職院校與政府關系來看，政府過度干預，造成辦學自主權難以落實

長期以來，我國高職教育發展路徑是政策調控的結果，反映了公共行政的實質，當前，我國高職教育需要從政策調控走向依法治理，需要從人治轉向法制[5]，由國家權力直接干預轉向國家立法規約。政府過度干預造成學校辦學自主權不能有效落實，法人產權不健全，領導官員化及決策監督機制缺失等問題。有研究者從國家主義政策的角度提出，“國家主義”是中國職業教育發展的顯著體制，國家是職業教育發展的引導者與主導者。當國家干預的合法性異化為過度干預后，國家政策就成為制約高職院校發展的決定性要素。但是，國家主導的高職教育發展政策制定又存在比較明顯的缺陷，社會參與程度不高。國家高職教育政策制定的主體是政府，行業企業及其他利益相關者參與程度不高；高職院校內部制度規范制定參照國家及地區政策制定，其參與者主要是學校內部管理者，行業企業等利益相關者有限參與，師生參與度不高。

（二）從高職院校與企業行業的相互作用來看，常態化溝通機制缺失，出現了嚴重的信息不對稱問題

高職院校治理需要多元主體參與，引入市場機制是其治理改革的必然路徑，尤其要加強行業企業等市場主體的參與。但是，高職院校辦學實踐中，高職院校治理所倡導的行業企業參與難以落實。這其中的一個重要問題是，行業企業參與高職院校治理的機制不完善，參與通道尚不順暢。第一，學校對行業的認同度不高。有研究者通過對高職院校行政人員與教師問卷調查發現，在高職院校的教師和行政人員看來，利益相關者受高職重視程度的先后順序為：政府或上級主管部門、學生、用人單位、學校行政人員、產學研合作單位、教師、家長、貸款者、社會公眾、捐贈者、校友、其他學校[6]。第二，由于行業企業參與度不夠，造成高職院校與行業企業之間的信息不對稱。其中最重要原因在于信息溝通機制不健全。根據調查，分別有70.4%的院校和53%的企業認為，“校企之間信息溝通不夠”是制約校企合作的首要因素[7]。第三，行業企業在高職院校治理中的定位不明確，尚未成為決策主體之一。這就造成行業企業參與治理乏力，難以真正參與到高職院校的管理決策、專業建設、教學改革及課程設置之中，行業企業訴求難以得到及時有效的回應。第四，行業企業作為高職院校治理過程的自愿參與主體，缺乏參與的積極性，這也與相應激勵舉措的政策法規缺失有關。這些問題造成高職院校治理中的權力錯位，甚至組織的異化。

（三）從內部治理結構來看，高職院校治理結構特色不明顯，且內部權力分配不合理

我國高職教育出現較晚，發展相對滯后，高等職業教育形成了“范式移植”慣性，而忽視了職業教育發展規律的特殊性。我國高職院校的后發性內生性特征，造成其治理結構具有明顯的“范式移植”特征，依附于普通高等教育主導的學術教育治理與改革規則中[8]，中等職業學校管理規則依然存在，立足高職教育特殊性的組織改造與創新尚未出現。這些問題集中體現在模仿本科院校內部結構設置相應的機構、劃分職責權限、制訂相關的規章制度，因循中職（專）學校管理模式的路徑依賴及與政府條塊管理職能的對應等方面。另外，高職院校內部組織建立起了與政府機關相關部門的對應關系，組織機構形成了條塊分割的科層制模式，組織機構的職能相對單一，程序繁雜。此外，高職院校內部治理的行政化現象嚴重，內部權力失衡，學術權力式微。在行政權力主導的管理體制中，高職院校被賦予了相應的行政級別，按照行政權力的內在邏輯運行，變成了一類準行政組織。在行政化的環境中，行政管理人員成為高職院校治理機制運行的核心要素，在行政權力與學術權力的博弈中處于相對的優勢地位，在一定程度上可以說，行政權力決定著學校的一切教學與學術事務。學術人員表達機制被行政化，難以在學校決策中發揮相應作用。這些問題的存在，造成了高職院校治理出現去特色化、過度行政化等問題。

三、高職院校治理改革的對策建議

當前，高職院校治理改革的關鍵是實現“管理理念”主導下的權力與控制向“治理理念”主導下的利益與制衡轉向。

（一）完善高職院校法人治理結構

合理的法人治理結構是有效解決辦學自主權不明確、法人產權制度不健全、利益主體參與及利益分配不科學等問題，實現高職院校治理科學化的基礎。我國高職院校必須擺脫作為政府主管部門附屬機構的地位，形成獨立的治理結構和法人地位。現代高職院校治理結構改革的著力點就是要落實高職院校產權主體、明確不同層級的利益相關主體。作為高職院校主管部門的各級政府應由管理者向服務者轉型，通過轉變職能，改變管理方式，下放管理權，發揮宏觀調控、政策安排及監督的服務作用。鼓勵高職院校治理改革向所有權和經營權分離的方向發展，擴大高職院校辦學自主權，推動管辦評分離目標的實現。

（二）明確各級政府、行業組織及企業在高職院校治理中的角色定位

高職院校治理需要解決的首要問題是政校行企的利益協調與分配問題，明確不同利益相關主體的角色。第一，明確政府的引導者角色。需要各級政府從原來的“直接管理”向“宏觀指導”方向轉變，應根據區域現代產業建設和職業發展需要，出臺與之相適應的法規政策及措施，并引導社會公眾關心和支持校企雙主體合作辦學的健康發展[9]。第二，確立行業組織的指導者與參與者的角色，行業專家既可以是決策者、也可以是執行者或者參與者，如可以擔任學院董事會成員、學院顧問、二級機構負責人，成為內部決策者與執行者。第三，穩固企業的主體地位。“趨利性”是企業組織的基本屬性，利益是企業參與高職院校治理的動力源，因此，可以通過建立利益共享機制，推動企業參與高職院校辦學、管理及人才培養。鼓勵企業參與高職院校人才培養改革，在專業設置、教學模式改革及課程設置方面凸顯企業參與主體地位，同時可以通過利益貢獻鼓勵企業參與學校實習實訓基地建設，將高職院校人才培養與企業人才儲備及在職人員培訓進行整合，創新校企合作模式。

（三）管理重心下移，推進董事會制度改革，完善治理機制

通過管理重心下移、利益相關者的參與，構建服務性、扁平化的高職院校治理結構。有關研究認為，高職院校的內部治理結構可借鑒公司治理的經驗，由股東大會、董事會、監事會、管理層、教代會構成，實行董事會領導下的校長負責制[10]。誠然，這種全盤借鑒的改革模式并不能合理兼顧高職院校組織的特殊性。但是，建立董事會制度，鼓勵多元參與，變行政領導決策為利益相關主體的共同治理，則有助于解決當前面臨的諸多問題。在黨委領導下的校長負責制的前提下，創新領導方式，建立黨委主導的理事會決策制度，實行理事會集體決策，黨委起主導作用，實施基于專門委員會策劃的院長執行制度，實施業務專門委員會策劃，院長辦公會完善與確認。

（四）保障多元學術主體的參與地位，推進學術權力制度化

高職院校學術權力的主體與形式也具有特殊性，可以通過建立各級委員會制度，明確學術主體參與治理的機制。與其他類型高校不同，高職院校中的學術主要是關于特定專業或職業的系統知識，教授、雙師型教師和行業企業專家則是掌握學術的主體[11]。因此，高職院校學術權力的維護與保障具有其特殊性。學校層面上采取委員會制度，通過整合學術群體，成立教授與行業企業專家組成的各類委員會，如教授委員會、學術委員會、教學委員會、行業專家委員會等，并明確劃分各類委員會的權利與義務。二級院系根據學校委員會設置情況，成立相應的咨詢機構，參與學校學術事務決策及相關的行政議程。同時，在高職院校章程中明確規定學術主體的構成及其權責利，實現高職院校學術治理的制度化。

參 考 文 獻

[1]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現實，1999 （5）：37-41.

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[5]董仁忠.從政策調控高職教育走向依法治理高職教育[J].河北師范大學學報：教育科學版，2011（5）：70-73.

[6]劉曉.利益相關者參與下的高等職業教育辦學模式改革研究[D].上海：華東師范大學，2012：84.

[7]蘭小云.行業性高職院校校企合作機制研究[D].上海：華東師范大學，2013：73，76，111.

[8]藍潔.職業教育治理體系與治理能力現代化的框架[J].教育與職業，2014（23）：5-7.

[9]胡昌送，李明惠.我國中專轉型院校內部管理機制現狀及成因分析[J].貴州師范學院學報，2010（3）：76-78.

[10]王宇軒.高職院校的融資結構與辦學效率[D].濟南：山東大學，2010：69-83，83.

The Governance Reform of Higher Vocational College： Theoretic Topic and Practical Problem

Li Xiaowa

Abstract Governance reform has been a focus of research and reform of higher vocational education. The basis of the theory pays more attention to governance structure and governance mechanism. From the theory mechanism， the paper finds that some problems of higher vocational college governance such as government intervention， participation of industry and enterprise not enough and the problems of governance structure and governance mechanism， comes from the unreasonable reorganization to higher vocational college governance. So the reform direction of higher vocational colleges governance include： optimize the governance structure subjected by legal person， clarify the roles of government， industry and enterprises in governance， boost the institutionalization of academic power.

Key words higher vocational colleges； governance； governance structure； governance mechanism； university governance

Author Li Xiaowa， assistant research fellow of Shunde Polytechnic （Shunde 528399）