加強農業綜合開發，促進新型農業現代化的若干思考

計惠忠

摘 要：剛剛閉幕的中央農村工作會議提出，堅定不移走中國特色新型農業現代化道路，加快轉變農業發展方式。農業綜合開發以改善農業基本生產條件、提高農業綜合生產能力和市場競爭力，增強農業發展后勁，增加農民收入為重要舉措，首當其沖，至關重要。為此，擬就如何開展農業綜合開發精細化管理，推進新型農業現代化建設，共同提升中國特色農業現代化水平這一課題展開調研思考，提出建議與對策。

關鍵詞：農業；綜合開發；新型農業現代化建設；思考

中圖分類號：F303.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）09-0029-04

新型農業現代化是以糧食優質高產為前提，以綠色生態安全、集約化標準化組織化產業化程度高為主要標志，基礎設施、機械裝備、服務體系、科學技術和農民素質支撐有力的農業現代化。農業綜合開發的主要目標是在一定的時間里和確定的區域內，國家集中一定財力，采取綜合投入、綜合治理的辦法，改善農業基本生產條件、提高農業綜合生產能力和市場競爭力，增強農業發展后勁，增加農民收入的一項綜合性重大舉措；其主要內容是加強農業基礎設施建設、改善農業生產條件和生態環境、培育農業特色主導產業、發展農業產業化經營和加快農業科技推廣；在綜合開發中要求兼顧經濟效益、社會效益和生態效益的和諧統一。由此可見，農業綜合開發與新型農業現代化緊密相關，農業綜合開發目標的實現過程，也是推進新型農業現代化建設水平的過程，兩者統籌兼顧，意義不同凡響。

一、向精細化管理要效益，推動新型農業現代化建設

近年來，國家、農村集體和農民群眾投入農業綜合開發的款物日趨增長，尤其是公共財力投入農業綜合開發的力度不斷增強，以農業綜合開發開發為平臺的支農整合資金投入不斷增多，加強農業綜合開發項目與資金管理日顯重要；項目管理得好與壞，直接關系到公共財政投入的效益問題；關系到生產要素的合理組合；關系到農業現代化的進程。

（一）把握事前論證立項環節，確保項目可行性和長效性

以效率為原則，注重項目可行性論證。農業綜合開發財政資金投放是否符合本地農業主導產業需求，投入與產出配比是否合理，財政有償資金投放是否安全，項目是否可行，能否切實帶動當地經濟發展尤其是農民增收，這些要求關鍵取決于項目的選擇。如何選準選好項目，就需要在逐年建立項目庫的基礎上，對擬建項目充分進行可行性論證。例如：在農綜產業化項目的選擇上，既要圍繞“扶大、扶優、扶強”的目標，更要做好“排隊”、“摸底”、“篩選”三項工作。一是“排隊”，就是掌握好本地農業龍頭企業（農民專業合作社）現狀、掌握已建、在建、待建意向。二是“摸底”，也是部門聯動，在相關職能部門提供信息并實地調研的基礎上，對示范性農業龍頭企業（專業合作社）中市場前景廣、帶動作用強、信用程度高、財務狀況好的農業經營主體，列出清單提交決策機構備案。三是“篩選”，就是專門組織由當地發改、財政、產辦、審計等職能部門領導和專家參加的立項論證會，嚴把“準入關”，對通過論證的列入項目庫，為今后申報產業化經營項目提供詳實的依據。土地治理、高標準農田建設項目也同樣，按輕重緩急和績效高低進行建庫、篩選、申報與立項。項目管理與規劃設計者必須做好擬建項目的前后對比、績效評價、前景預測、經濟分析等工作，周密編制項目實施方案和工程設計，尤其是在資金投向上，必須針對項目區實際情況，因地制宜，科學規劃，全盤考慮中長期發展需求，克服重復無效投入，確保項目功能區發揮長期效用。

（二）把握事中規范管理環節，確保工程質量和款項專用

1.嚴格執行工程招投標制度，提高工作透明度

建設項目工程招投標是一項陽光工程，有利于公開、公平、公正。農業綜合開發資金量大，工程內容多，統一招投標不僅可以確保工程資金公平合理，而且也能促進各項工作順利開展。縣市級農發機構作為業主單位必須做好潛在投標人資格預審、標底控制、防止串標等細致而又保密的工作。有條件的地方，可統一進入公共資源交易中心開展招投標，確保工程招標規范有序、公正透明。

2.引入工程監理與審價機制，確保質量過硬、資金安全

由財政、審計和質檢部門監督，通過比選辦法，聘請有資質的監理單位和審價機構，開展工程質量跟蹤檢測，竣工結算專業審價，農發機構從中督促與檢查，三者相互配合、互相牽制，從而確保工程質量過硬、資金真實合理，杜絕人為因素造成的不實，使項目資金全部用在工程上。

3.實行縣級報賬制和“三專”管理，確保專款專用

開設工程資金專戶，按進度非現金結付工程款項；建立項目工程專賬，專人進行會計核算；逐級審核，嚴格把關，規范報賬手續。

在科技推廣費和產業化無償資金的報賬環節上，必須把好四關：一是控制好資金使用范圍，強化一個原則性問題；二是掌握好資金構成比例，強化一個合理性問題；三是把握好報賬環節，強化一個規范性問題；四是收集好報賬佐證資料，強化一個說服力問題。充分發揮科技推廣和農民素質培訓費在改變傳統農業格局、提升農業科技含量、提高農產品附加值以及培育農民“科技興農”意識等方面的積極作用；充分發揮產業化無償資金在推廣新產品、節能降耗、環境保護、公益設施建設等方面的作用；不斷提高公共財政資金的使用效果，確保專項資金專款專用。

（三）把握事后驗收審計環節，確保專項資金公開透明

1.整體項目竣工決算，接受國家審計和社會監督。首先，必須將每期在建工程的建設內容、工程中標、造價結算等，以各種形式進行公開，自覺接受各方監督；其次，每期項目整體竣工接受驗收前，將工程決算和項目資金籌集、使用、管理情況，提請國家審計。這些工作必須常態化開展，確保農業綜合開發項目公開、資金透明。

2.開展建后資產移交，明確管護責任。將每期土地治理、高標準農田建設等農業基礎設施建設項目，在通過國家、省、市各級驗收后，列出清單，移交給項目區所在地鎮、村進行長效管理，發揮農業綜合開發建成資產的應有效用。移交內容必須詳細清楚，包括工程名稱是什么、建在何處、哪一年建成、建了多少數量、花了多少錢、誰建的、原材料出自何處等內容一目了然，而且必須賬實相符。這不僅是又一次很好的項目公示，而且將對建后資產日常管護、長期發揮效用產生極大的作用。

二、創新項目管理機制，促進新型農業現代化建設

立足農業綜合開發項目法人負責制和縣級報賬制的特殊性，積極探素中介機構競爭管理、審價信息反饋和建后管護機制，有利于科學實施農業綜合開發項目，促進新農村建設。

（一）探素中介機構競爭管理機制

全面引入中介機構監理農業綜合開發項目的實施過程，包括項目立項評審、工程招投標、工程質量監理、單項工程審價等工作，全面委托有資質的中介機構辦理，此舉確保了項目的公開性、公正性、公平性和真實性，也有效地緩解了農發機構人力不足、資歷不全面等矛盾，但據報刊雜志和新聞媒體相關報道，某些地方常年累月聘請同一家監理公司跟蹤管理工程質量，同一家審價公司審計工程數量，可能會滋生某種“軟著落”或旁技錯節，而且，有部分中介機構行業自律意識不強，監管乏力，其中的人員個體素質參差不齊，致使在監理過程中出現這樣那樣的問題，因此，不得不引起項目單位的高度重視，基于對項目資金負責、對工程質量負責的原則，積極推行中介機構競爭管理機制，不失為更加科學、更加合理地管理農業綜合開發項目的良策。不僅能促使并規范中介機構開展行業自律，又能提高農業綜合開發項目科學管理水平。

（二）探素工程審價信息反饋機制

“一級法人（縣市級）和三級管理（縣市—鎮街道—行政村）”是目前縣市級農業綜合開發項目和資金管理的最大特征，三者最關心的熱點問題是資金的籌集配套和投入使用，作為鎮、村兩級，已盡了資金配套的義務后，非常想有了解具體工程實施和資金使用情況的權力，如何協調好其中的三者關系，是值得探素的一個問題。按目前狀況看，在項目法人單位抽查中介機構審價結果的基礎上，將每項單項工程審計結果反饋給鎮、村兩級，不失為協調好三者關系的良策，一者可以促使并監督中介公司更負責地開展審價工作，二者可以滿足基層二級管理單位對農業綜合開發項目實施情況的知情權，解除不必要的疑慮，更加有利于公開、公平和公正。

（三）建立健全工程建后管護機制

很多農村基礎設施，由于重建輕管，效益發揮期不長，達不到預期設計能力，財政資金投入效用很不明顯。農業綜合開發田間水利工程也同樣，因建后缺乏有效管理，出現了淤泥堵塞、人為或自然破損現象嚴重，日積月累，致使一些建造不到十年的工程已破舊不堪，難以發揮作用。如再缺乏日常管護與維修，千里之堤，也會毀于蟻穴。為了加強國家農業綜合開發項目工程管護工作，提高農業綜合開發財政資金使用效益，確保建成區正常運轉并長期發揮效益，必須建立健全建后工程管護辦法。按照“建管并重”、“誰受益，誰負責”、“以工程養工程”以及“市場手段與政府補助相結合”等原則建立管護基金、落實管護措施、實施長效管理。管護基金的籌集可采取“政府補一點、鎮村配一點、群眾籌一點、新建項目提一點”的辦法，逐年累積，滾動使用，按績效好壞，采取“以獎代補”的辦法考核項目區，確保已建工程長期發揮應有作用，必將對今后的農業綜合開發乃至新農村建設產生深遠而又積極的意義。

三、突出農綜開發的綜合功能，提升新型農業現代化建設水平

新型農業現代化，不簡單就現代農業談現代農業，而是與新型工業化、新型城鎮化相融合，有機整體，不可分割，不爭資源，互促共進，協調發展；新在有力推動農業社會化大生產，從根本上提高農業勞動生產率、資源利用率和土地產出率，為新型工業化提供原料和勞動力，拓展新型城鎮化的發展空間，加快現代化進程；新在通過新型城鎮化發展有效減少農村人口，推進適度規模經營、集約化標準化生產，提高農業效益。充分利用新型工業化強大的技術和物質生產能力、信息化優勢，為其提供有力支撐；新在為轉變農業發展方式指明了方向。更加凸顯糧食安全、突出農產品質量、重視綜合生產能力，走數量質量效益并重之路，建可持續農業，實現社會化大生產，目標為盈倉富農、強基固本。“村莊連著的是農田，農田的盡頭是村莊，居住著的是農民，農民渴望的是現代化”，農業綜合開發與農業、農村、農民和新型農業現代化建設息息相關，新型農業現代化建設迫切要求，農業綜合開發需要統籌兼顧，全盤考慮。

（一）從規劃立項上突出綜合功能

產業經營集約化、生產規模標準化、農民素質科技化是農業現代化的必然趨勢，隨著耕地資源日漸稀缺和農村城鎮化進程的不斷加劇，美麗鄉村建設、農村宅基地綜合整治等一系列工作已擺上了當前新農村建設的重要議事日程，村莊集聚進程的加快，農民生活用房和農村生產用房相對分離，勢必牽動原有基本農田格局的調整，農田水利排灌體系肯定需要重新規劃，如何集中連片、統籌規劃、功能定位，高起點、大手筆，全盤考慮、統籌規劃，拓展建設內容，提升新農村基礎設施建設水平。如何將農村新型集鎮與重點農作區有機分離，如何將莊園經濟與特色農場有機融合，這些問題，值得各級政府尤其是農業和農村工作主管部門研究。

（二）從建設內容上形成綜合功能

目前，各地開展了以“美麗鄉村”、“森林城鎮”等形式多樣的新農村建設，其建設內容不外乎道路硬化、河道凈化、村莊綠化、環境潔化、民居美化、干道亮化、設施配套、長效管理。而國家農業綜合開發土地治理實施“水利、農業、林業、科技、其他”五大措施，水利措施涵蓋了機埠泵站、排灌渠系、節水灌溉等內容；農業措施涵蓋了機械平土、改良土壤、農田道路、農業機械、設施農業、良種繁育、倉庫曬場等內容；林業措施涵蓋了農田防護林、生態河岸、水土保持林等內容；科技措施以農民技術培訓、科技示范推廣、測土配方、科學施肥等為主要內容；其他措施主要以規劃、勘測、設計、監理為主要內容；產業化經營項目以“扶大、扶優、扶強”為原則，扶持農業龍頭企業和農民專業合作組織，其公共財政扶持資金主要用于污水處理、節能降耗、生態環保、綠色基地建設和科技推廣應用。如能將兩者縱深推進、取長補短、有機結合，不僅能發揮公共財力的最大效用，而且可以提升農業和農村現代化的建設水平，不僅能防止無規劃無目標的重復投入，而且能使項目區農民綜合受益。

（三）從整合投入上凝聚綜合功能

我國是農業大國，農民占總人口的70%以上。今年中央農村工作會議強調，小康不小康，關鍵看老鄉。中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。農業基礎穩固，農村和諧穩定，農民安居樂業，整個大局就有保障。我們必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，不斷加大強農惠農富農政策力度，始終把“三農”工作牢牢抓住、緊緊抓好。因此，國家財政歷年投入到“三農”的支出比重逐年增大，取得了顯著成效，但是，由于農業基礎設施薄弱，農業產業化程度不高，農民增收的長效機制未完全建立，解決農民民生問題任重道遠，保證吃飯是前提，增加收入是根本，改善環境是條件，加大投入是關鍵。

我們可以通過財政支農資金整合，引導水利、交通、國土、農林、衛生、民政等部門資金支持農村基礎設施建設，為解決農民民生問題奠定基礎。只有投入雄厚的資金實力，才能“建一片、成一片，見效一片”，才能提高綜合生產能力和社會公共產品的有效供給水平。

我們可以通過投融資機制創新，吸引工商企業、更多民間資本投向農業和農村，加快農村經濟和社會事業發展。加大投入，是加快農村經濟發展的必要條件。僅僅依靠國家財政的投入，已遠遠不能適應當前農業農村發展需要。農業綜合開發通過扶持龍頭企業，帶動農民增收，鼓勵富裕之后的農民自覺自愿增加投入來改善農業生產條件，真正成為投入主體、建設主體。成功經驗說明，機制體制創新，能產生超乎尋常的效應，那么不妨嘗試用經營城市和管理企業的理念，創新投融資機制，吸引更多民間資本，開發農村、經營農業、保障農村社會事業。

我們可以通過積極推進結構調整，加快轉變發展方式，發展壯大優勢產業，不斷提高農業綜合效益和競爭力，拓寬農民增收渠道。農業產業化程度低，農產品加工滯后，是影響農民收入增長的深層次因素。只有走產業化經營之路，大力發展優勢主導產業，扶大扶優扶強，擴大基地規模，培育市場體系，才能充分開發利用農業資源，把資源優勢轉化為產品優勢和經濟優勢，實現農業增產增效和農民持續增收。

我們可以通過推進生態環保建設，改善生存環境，實現農業和農村可持續發展，為解決農民民生問題創造條件。生態建設與民生改善息息相關。良好的生態環境，不僅可以為農民提供適宜的生存條件，促進鄉風文明和村容整潔，提高生活質量，而且可以實現可持續發展，促進人與自然和諧，在更高層次上解決民生問題。

我們可以兼顧同步推進城鎮化、扶持建立農民合作組織，提高農民組織化程度，加快發展現代農業。發展現代農業的根本在于集約化，出路在于把農民從土地中解放出來。一方面，通過新型城鎮化建設發展涉農產業，在城鎮建立農機具合作社、農業技術推廣服務站、農用物質運輸站、農產品加工貿易公司等，輻射服務周邊農業現代化建設，促進農業生產力水平提高；另一方面，新型城鎮化建設中發展非農產業，為農業現代化建設轉移出來的部分農民提供產業支撐。既可以加快土地使用權流轉，將農民的經營權搞活，提高土地產出率和農民的“物權性收入”，又可以解放農村生產力，促進農民增收，讓農民得到更多實惠。不僅可以優化生產要素配置，而且可以引導“種田農民”向“土地股民”和“轉業市民”轉變，從而實現“農業變農莊、農村像城鎮、農民像市民”的美麗新農村藍圖，充分展示新型農業現代化的魅力。

總之，如何因地制宜，有機結合，加強管理，搞好農業綜合開發，促進新型農業現代化建設，是當前農業和農村工作的一個重要課題，研究透徹，影響當前，意義長遠。

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[責任編輯 劉嬌嬌]