新型城鎮化進程中的法治建設

王濤

[摘 要]新型城鎮化建設成為推動我國全面建成小康社會的又一強大動力，在這一過程中，涉及到經濟、文化、政治、法律等方方面面的深刻變革。同時，由于我國城市化起步較晚，相關經驗缺乏，因而在新型城鎮化過程中就存在著一系列的矛盾和問題。黨的十八屆四中全會后，依法治國成為我國現代化進程的重大驅動力，今后新型城鎮化的重點工作之一就在于如何有效地運用法治思維和法治建設，從而推動我國新型城鎮化的健康發展。

[關鍵詞]新型城鎮化；法治思維；法治建設

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0062 — 02

新型城鎮化和全面推進依法治國已經成為我國發展的重大戰略決策，黨的十六大、十七大都對我國城鎮化的發展提出了明確而具體的要求，黨的十八大進一步提出要堅持走中國特色新型城鎮化道路，新型城鎮化的推進對于促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，促進城鄉一體化發展有著十分重要的意義。但是，鑒于我國城鎮化整體質量不高，因此，在新型城鎮化推進的過程中還存在著一系列的矛盾和問題。黨的十八屆四中全會明確提出要全面推進依法治國，把法治推向我國現代化進程的方方面面，這就為我國新型城鎮化的建設提供了強有力的武器，為今后新型城鎮化過程中出現的矛盾和問題有了法治的依據。

一、當前新型城鎮化過程中存在的法治矛盾和問題

（一）農民法律和事實上的主體地位喪失

城鎮化的發展和推進，歸根結底是農民和農村的城鎮化，新型城鎮化由農村轉變為城鎮，不僅僅是稱謂意義上的改變，更是與農民切身利益相關的配套設施的城鎮化。城鎮化的主體是農民，要推進以人為本的城鎮化的順利開展就必須保護好農民在法律和事實上的主體地位，這主要表現在尊重農民意愿，遵循農村發展的客觀規律，從法律上形成對農民主體地位的認定和對農民切身利益的保護，切實維護好、發展好農民的利益。

現實的情況是，在城鎮化過程中，農民沒有參與到這項涉及自身利益的進程中來，自始至終處于一種被動的地位和狀態。城鎮化過程中形成的大量農村人口轉移，使城鎮的承載能力受到嚴重挑戰，農民享受不到城鎮的基本公共服務，有些地方片面的城鎮化使得農民在寒冷的冬天也無法供熱全暖，更有甚者，樓房的排便系統尚未建成，使農民最基本的生存需要都無法得到滿足。農民喪失了原有的土地，城鎮化的快速推進又使得農民的生存技能無法滿足城鎮發展的需求，因而就造成了大量的農民“失業”，嚴重的影響了新型城鎮化的質量，影響了基層社會的穩定；另一方面，從法律的角度看，我國尚未有任何一部關于城鎮化發展的法律，新型城鎮化是未來幾十年我國社會發展的基本動力，是全面建成小康社會的重大推進器，但是，至今尚未出臺相關的法律規范，遑論城鎮化過程中對農民主體地位的確立了。如果在法律上都無法對農民在城鎮化過程中法律主體地位的確認，那么在實際的操作過程中極易造成對農民切身利益的損害，但是農民卻沒有法律武器來維護自身的合法權益。

（二） 戶籍制度所形成的“法律身份”造成二元制結構發展格局

二元戶籍制度由來已久，城鎮戶口和農村戶口由于歷史的原因造成了如今“二元”結構的存在，而最為關鍵的是，城鎮戶口居民享有的各方面政策和保障是農村居民無法得到的，因而造成了當前戶籍制度的二元對立。

在城鎮化的進程中，農民的城鎮化是在原來區域發展基礎上的城鎮化，盡管名稱上是城鎮居民，農村戶口轉變為城鎮戶口，但是由于城鎮化的進程過于倉促，其相應的基礎設施尚未配套，使得“法律身份”由農村戶口轉為城鎮戶口的農民根本無法享有城鎮戶口所享有的各種公共服務和政策。當前的城鎮化過程中就存在著這樣一種兩種“法律身份”——城鎮戶口和農村戶口——的對立，盡管農民已經轉化為城鎮居民，但這種由來已久的“二元戶籍對立”并未從根本上發生轉變。

（三） 城鎮建設違法違規，執法方式粗暴

中國的城鎮化處在農村和城市二元結構對立的過程之中，因而，對新型城鎮化的發展過程缺乏相應的城鄉統籌規劃。違法違建、違法亂建的現象比比皆是，但是，由于小型城鎮的建設往往介于縣級區域和鄉鎮區域的“緩沖地帶”，因而就造成了此類城鎮建設的無序管理，各種無證開工，違法亂拆亂建的現象此起彼伏，不但極大浪費了少有的建設用地，而且對城鎮的規劃和未來長遠發展產生了極壞的影響。

城鎮化的進程要遵循客觀規律，要尊重人民的意愿，但在實際的城鎮化過程中，執法人員往往置農民的意愿于不顧，趕農民上樓、暴力拆遷、違規占用耕地等大量的暴力執法層出不窮。粗暴的執法方式不僅使農民對這種新型城鎮化產生了疑問，更重要的是失去了對政府的信任，這對將來新型城鎮化的推進有著不可估量的損失。

二、從法治角度對當前的城鎮化現狀分析

法治，顧名思義，法律治理，從法律的角度對客觀事物進行分析。新型城鎮化過程中存在的矛盾和問題不少，原因各異。但從法治角度看，主要集中在以下幾個方面：

第一，法律法規缺失。中國的城鎮化進程從改革開放以來迅猛發展，30多年過去了，我國至今尚無一部指導城鎮化進程的法律法規，相關的法律法規，諸如《土地法》、《土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等相關的部門法僅僅在城鎮化過程中的某一具體領域發揮作用，并且這種功能和所用隨著時代的發展和進步，已經遠遠落后于城鄉經濟發展的要求了。法律法規的不到位就使得全國各地在進行城鎮化的過程中各自出臺自己的政策規定，從而無法實現“同地、同權、同價”的目標和訴求。

第二，新型城鎮化的急功近利發展使得城鎮化發展水平不高。在國家加快推進新型城鎮化建設的背景下，部分地方政府為了能夠在最短的時間內全面實現城鎮化建設的發展目標，不顧客觀發展的實際，

強行推進城鎮化進程。這不僅表現在規劃的不嚴謹、建設的畸形性及對農民粗暴執法上，更重要的是對農民城鎮化后的保障措施無法到位，從而造成了城鎮化的畸形發展。十八屆三中全會提出，要賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制，而這種急功近利的建設方式已經嚴重侵害了農民的土地和財產權利。

第三，農民權利意識淡薄，無法有效地運用法律武器保護自身利益。但是由于農民文化水平普遍較低，對法律的認知更是淺顯，再加上歷史上形成的對“官”的恐懼，使得他們無法真正認識到自己是中國新興城鎮化的主體，也無法真正用法律的武器來維護自身的合法權利。因此，在這一進程中也就會出現諸如農村土地征收補償安置糾紛、農村土地流轉的矛盾問題的存在等現象。

三、統籌規劃，以法治視角審視新型城鎮化進程

習近平總書記說過，城鎮化是一個自然歷史過程，是我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程。推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。確定城鎮化目標必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求、拔苗助長。推進城鎮化既要積極、又要穩妥、更要扎實，方向要明，步子要穩，措施要實。①從習近平總書記的論述中，我們清楚的看到，黨和國家已經意識到當前我國新型城鎮化過程中存在的問題，相應的國家也采取了相關的措施，但是效果并不理想。從法治的角度來看，要解決這一難題要從以下幾個方面入手：

（一）國家要盡快出臺指導我國新型城鎮化的法律。美國法學家法爾曼在《法律與革命》中曾指出：“使城市化在當時而不是在以前，在此地而不是在彼地成為可能的，是新的宗教和法律的概念、制度和實踐……如果沒有城市法律意識和一種城市法律體系，那就根本無法想象歐洲城市和城鎮的產生?！笨梢姡∪姆蓪τ诔擎偦l展的重要性。因此，在城鎮化的推進過程中，不能僅僅依靠行政手段和經濟手段，更要注重對法律手段的運用，從法律上保障農業、農村、農民的合法權利。那么，這就需要有一部從宏觀上指導新型城鎮化發展的法律，從保障農民權利、農業發展、農村和諧的角度細化城鎮化的發展，從而使城鎮化的各項推進措施有法可依，這樣不僅能夠有效的規范城鎮化建設和發展的進程，而且在更大程度上避免了農民與政府的沖突，從而有利于社會的穩定和發展。

第二，培育法治思維，加強普法宣傳。法治思維不是單單指每個個體熟稔法律，而是一種知法、守法、用法的思維理念，這與一個人的學歷、文憑沒有關系，而是一種慣性用法的思維模式。法治思維的形成依賴于對法律法規切實的宣傳、貫徹和執行。要普法、宣法下基層，特別是要加強對諸如《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等事關農民利益的法律的宣傳；同時，要創新法律宣傳形式，不能還停留在念文件、讀文字的水平。具體的宣傳加上專業的講解對于城鎮化過程中減少由于法律問題而產生的問題效果明顯，這無疑對推進新型城鎮化的發展是極為有利的。

第三，依法行政，加快推進各項改革。依法行政是政府行使其職能的基本要求，在新型城鎮化的過程中特別強調政府的依法行政，因為政府在城鎮化建設過程中是主導者，這就要求政府在新型城鎮化演進過程中履行好引導和規制的角色，明確行政規制理念，依法使用各類規制工具，在嚴格遵照法定程序的前提下，依循政府法治論規范要求，從而全面破解并超越傳統城鎮化發展困局②。那么政府的依法行政主要體現在：一是要堅持依法對城鎮發展的規劃，城鎮的選址、規模、開發建設都要依法進行，進行依法論證，從而實現科學的城鎮發展；二是要依法保障農民的合法權益。包括對農地征用的賠償和補償，農民耕地的征用以及農民宅基地的使用等方方面面的事宜都要依法進行。

與此同時，要深化各項改革，特別是對二元制戶籍制度的改革。當前的城鎮居民和農村居民的基本公共服務都與戶籍制度掛鉤，這就嚴重破壞了社會發展的公正性。因此，這就要求做好新型城鎮化的配套工作—打破戶籍制度壁壘，逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇，逐步推行居住證制度，政府要加大投入，擴大公共服務范圍，使農民切實享受到新型城鎮化帶來的普惠。

新型城鎮化的推進任重而道遠，在這一過程中要強化政府和農民雙方的法治理念，同時，還要輔之以國家的宏觀指導，通過對新型城鎮化過程中涉及的利益群體進行法治思維上的建設，減少不必要的矛盾和問題的出現，從而實現我國新型城鎮化建設平穩而有序的進行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕安徽省法學會編.新型城鎮化建設的法治保障研究〔M〕.合肥：安徽人民出版社，2014：06.

〔2〕張占斌.解析新型城鎮化〔M〕.北京：經濟科學出版社，2014：05.〔責任編輯：張平凡〕