西安城中村改造制度的利弊分析及調整建議

魏婧

摘要：西安市人民政府于2007年10月20日起實行《西安市城中村改造管理辦法》（下文簡稱：西安市辦法），相較于其他省市的城中村改造辦法，顯示出其優越性。同時， 在制度設計上也存在不完善之處。結合西安城中村改造的實際情況，文章提出完善西安市辦法的三點建議。

關鍵詞：西安市；城中村改造；管理；先進性；不足；改進建議

一、城中村改造的定義

西安市辦法將城中村定義為在城市建成區范圍內失去或基本失去耕地，仍然實行村民自治或農村集體所有制的村莊。將城中村改造定義為根據西安市社會經濟發展計劃和城市總體規劃，按照城市化要求，對城中村進行綜合改造的行為。城中村改造實質與土地一級開發無異，即將農村集體建設用地（少部分含農用地）征收后，變更為國有建設用地，用于市政建設及經營開發的過程。

二、西安市辦法的利弊分析

（一）西安市辦法的先進性

1. 土地取之于民，還之于民

西安市辦法率先將部分原農村集體用地變更為國有用地性質后，返還給原農村集體經濟組織，并允許其經營開發。西安市辦法第四章規定，將原城中村范圍內用地性質由集體建設用地變更為國有建設用地后，將其中部分土地劃撥予改制后的原農村集體經濟組織，即社區居民委員會。社區委員會可將經營性國有建設用地用于商業開發。

村民以原農村集體經濟組織為單位，間接獲得經營性國有建設用地，以土地財產參與房地產開發建設，分享土地極差地租收益。不僅與我國現行的土地管理相關法律法規不相沖突，同時符合黨的十八屆三中全會公報精神，賦予了城中村居民更多的財產權利。

2. 改制是改造的前提

西安市辦法中改造的前提是完成改制，只有當城中村的居民完成了農轉非；村民委員會改制為居民委員會；原農村集體經濟組織改制為股份公司；集體建設用地轉化為國有建設用地后，方可實施城中村改造。

3. 引入社會資金進行改造

西安市辦法允許房地產開發商作為城中村改造的主體，即引入社會資金投資城中村改造項目，既減輕了城中村改造的資金壓力，同時也為投資方參與城中村改造提供了政策的依據。

西安市政府在引入社會資金進行城中村改造的同時，也在西安市辦法中規定了城中村改造規劃必須符合國務院批準的西安市城市總體規劃，從而以行政強制力從源頭上控制了投資人的建設行為，以此控制投資人的趨利性所造成土地的過渡開發，有效提高城中村改造的質量。

（二）西安市辦法的不足之處

1. 回避農用地變性問題

西安市辦法并未涉及農用地變更為國有建設用地性質的問題。但是，在西安市城中村改造的實際操作中農用地客觀存在于西安市城中村改造項目綜合用地范圍內，農用地性質的變更直接影響城中村改造的進度。在農用地變更為建設用地的程序中，取得新增建設用地指標是首要的，且是最困難的一步。

2. 取得改造后土地的路徑不明

西安市辦法中并沒有設計出項目主體或投資人最終取得經營性國有建設用地的方式。取得國有建設用地的方式通常為招、拍、掛，但是以上三種方式僅適用于國家土地儲備中心出讓已經納入土地儲備庫內的國有建設用地，實際土地使用權競標人尚未確定。在西安市辦法中已將城中村范圍內的經營性用地以劃撥方式處分給了改制后的原集體經濟組織，其后再以招、拍、掛的方式確定新的土地使用權人欠妥。

3. 投資人獲取投資回報的方式不明朗

企業投資收益主要依據企業與原村民集體經濟組織的協議確定。企業既可選擇在土地一級市場，通過轉讓改造范圍內經營性國有建設用地實現，也可選擇在土地二級市場，通過銷售商品房實現。基于商人的趨利性，企業通常選擇以最短時間在土地二級市場，通過銷售商品房的形式實現投資利潤最大化。

西安市辦法未明確農用地變更為國有建設用地的程序，特別是未能在制度上解決新增建設用地指標有限這一關鍵性問題，無形間拉長了西安市城中村改造項目實現投資回報的周期。開發商急于出售尚未取得國有建設用地使用權的住宅，以實現資金快速回籠，導致西安城中村項目范圍內小產權房交易屢禁不絕。

三、針對西安市辦法的調整建議

（一）以“地票”緩解新增建設用地指標不足的問題

耕地開墾的數量決定了新增建設用地指標的數量。在耕地開墾有限的情況下，新增建設用地指標必然陷入供不應求的局面。增加新增建設用地指標供應的數量應當從增加耕地的開墾面積入手。

成都及重慶市曾采用“地票”制度。“地票”制度允許民間資本投資于農村集體建設用地復墾為耕地的農村土地綜合整治項目中，并可以此為途徑直接獲取“地票”。“地票”證書上載明新開墾耕地的面積。投資人在符合城市土地利用總體規劃以及城鎮各區域控制性詳細規劃，以及產業規劃的前提下，可按照“地票”證書所載明的面積，按照相關程序辦理用地手續后，使用集體或國有建設用地。若合理設計“地票”制度，可從源頭解決西安市增加新增建設用地指標供應不足的問題。

（二）以補交土地出讓金的形式實現土地使用權轉移

城中村范圍內的經營性用地屬于城中村改造綜合用地的一部分。西安市辦法第二十五條規定城中村改造綜合用地以劃撥方式供給。改制后的原集體經濟組織已通過土地劃撥的方式取得了城中村范圍內的經營性用地。故而，筆者認為原集體經濟組織只需補交土地出讓金即可取得城中村范圍內的國有土地使用權。原集體經濟組織可通過國有建設用地使用權轉讓的方式處分經營性用地。

（三）以固定回報明確投資收益

城中村改造項目中，可以固定回報的方式明確投資者的投資收益。明確的投資回報可束縛投資者的趨利性。在西安市辦法中，可規定投資者所獲得的投資回報不超過其投資總額的一定比例。投資回報可表現為土地轉讓金，商品房銷售款，或經市場估值，與投資回報金額一致的國有建設用地面積或建成后的商品房面積。

四、結論

西安市辦法有其先進性，同時也存在調整的空間。可以“地票”制度解決新增建設用地指標供應不足的問題。以補交土地出讓金，將劃撥用地轉為國有建設用地的方式，明確改造后土地的取得途徑。企業投資城中村改造項目，僅能獲取固定回報，削薄投資者的利潤空間，抑制投資者的趨利性。三者并舉，有利于西安城中村改造項目的實施。

參考文獻：

[1]顧媛媛.南京“城中村”改造問題初探[D].東南大學，2007.

[2]魏峰，鄭義，劉孚文.我國農村集體建設用地市場配置機制研究——以重慶地票制度為例[J].現代農業科技，2010（08）.

（作者單位：成都同新房地產開發有限公司）