新型城鎮(zhèn)化下陜南移民搬遷規(guī)劃建設(shè)問題

張靜曉 石昌林 田曙安

[摘要] 本文以安康為對象，以規(guī)劃編制、規(guī)劃審查與項目審批、建設(shè)工程質(zhì)量安全為重點(diǎn)，對陜南新型城鎮(zhèn)化的移民搬遷工程進(jìn)行分析，結(jié)論顯示存在質(zhì)量監(jiān)管介入不夠、規(guī)劃深度不夠、多規(guī)融合缺乏等問題，需要高質(zhì)高效編制移民搬遷系列規(guī)劃；強(qiáng)化規(guī)劃審批和主動跟蹤管理；加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，加大跨區(qū)搬遷；以合同為中心規(guī)范招投標(biāo)，確保新型城鎮(zhèn)化下移民搬遷規(guī)劃建設(shè)有序開展。

[關(guān)鍵詞] 工程移民 規(guī)劃建設(shè) 問題 對策

[中圖分類號] C911 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）03-0072-04

[基金項目]國家自然科學(xué)基金資助項目（71301013）；教育部規(guī)劃基金項目（13YJA790150）；陜西省社科聯(lián)項目（2013Z065）。

[作者簡介] 張靜曉（1981 —），河南南陽人，博士（后），副教授，碩士生導(dǎo)師， 2013～2015年度陜西省委組織部博士服務(wù)團(tuán)掛職安康市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局副局長，研究方向：建筑經(jīng)濟(jì)與管理；石昌林（1962 — ），陜西安康人，安康城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局黨組書記、局長；田曙安（1966 — ），陜西安康人，安康市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局總規(guī)劃師、黨組成員。

陜南避災(zāi)扶貧搬遷移民工程是我國近60年來最大的移民工程，是陜南實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)。安康作為避災(zāi)移民搬遷工作的發(fā)源地、決策地和推進(jìn)地，加強(qiáng)對安康移民搬遷規(guī)劃建設(shè)工作的問題及對策分析，有利于促進(jìn)安康避災(zāi)扶貧搬遷安置工作規(guī)范有序開展，對陜南高質(zhì)高效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的案例價值。已有研究對陜南移民搬遷的資金來源、社會排斥、生計等問題進(jìn)行系統(tǒng)視角、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等視角的研究，但對陜南移民搬遷規(guī)劃建設(shè)過程缺乏基于建設(shè)規(guī)劃和工程建設(shè)方面的實踐分析和理論總結(jié)。毫無疑問，特別是陜南移民搬遷安置社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和工程質(zhì)量控制的科學(xué)和規(guī)范開展，是該項工程健康有序推進(jìn)的根本，也是新型城鎮(zhèn)化以人為本的“安居”命題的核心所在。陜南三市地理風(fēng)貌相近，移民搬遷工程同步推進(jìn)。為此，本研究以安康為例，從規(guī)劃建設(shè)角度，以安置規(guī)劃編制、規(guī)劃審查與項目審批、建設(shè)工程質(zhì)量安全為重點(diǎn)環(huán)節(jié)，透析陜南移民搬遷規(guī)劃建設(shè)過程的現(xiàn)實問題，提出解決對策。

一、移民搬遷工程規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

陜南避災(zāi)移民搬遷工程的規(guī)劃布局和社區(qū)建設(shè)需要充分考慮資源環(huán)境承載能力、地質(zhì)災(zāi)害及其他潛在的自然災(zāi)害威脅，科學(xué)確定搬遷安置區(qū)域的功能及布局，有效配置資源，在一定條件下改善搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件。以安康為例，目前，其社區(qū)布局、規(guī)劃審查和建設(shè)情況如下：

1. 移民安置社區(qū)布局情況。根據(jù)《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）》及《安康市移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）》的要求，到2020年，安康全面完成總體規(guī)劃的22.6萬戶88萬人移民搬遷安置任務(wù)。2011年5月安康正式啟動避災(zāi)移民搬遷工程，已如期完成了年度搬遷安置任務(wù)，農(nóng)村面貌發(fā)生了較大變化。截至目前，全市累計搬遷安置了7.5萬戶28.6萬人，約占10年搬遷總?cè)蝿?wù)的34%，直接投資超過100億元，最大限度減少了暴雨山洪泥石流災(zāi)害威脅，農(nóng)民生存安全有了保障，生活環(huán)境發(fā)生了根本改變，生活質(zhì)量得到了明顯提高。

2. 移民安置點(diǎn)規(guī)劃審查情況。移民安置社區(qū)規(guī)劃方案實行分級技術(shù)審查：安置戶數(shù)100戶以下的移民搬遷安置社區(qū)376個，通過縣區(qū)技術(shù)審查225個，技術(shù)評審率為60%；安置戶數(shù)100～400戶的安置社區(qū)228 個，通過市級技術(shù)審查32個，審查率為14.04%；安置戶數(shù)400戶以上的移民安置社區(qū)67個，通過省住建廳技術(shù)審查 15 個，審查率為11.94% 。

目前，陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷工程已經(jīng)采取一系列措施強(qiáng)化工程質(zhì)量監(jiān)管。通過明確建設(shè)單位、勘察設(shè)計圖審單位、施工單位、監(jiān)理單位、工程質(zhì)量監(jiān)督單位五方責(zé)任，規(guī)范了基本建設(shè)程序，強(qiáng)化了對工程項目建設(shè)過程的監(jiān)督管理，400戶以上的安置社區(qū)建設(shè)基本滿足工程質(zhì)量監(jiān)管的規(guī)范化要求。以安康為例，部分縣區(qū)以獎代補(bǔ)，解決避災(zāi)扶貧安置規(guī)劃編制資金短缺問題，即規(guī)劃方案獲縣區(qū)政府批準(zhǔn)后，經(jīng)縣區(qū)住建、扶貧、發(fā)改部門聯(lián)合驗收合格，將規(guī)劃編制資金補(bǔ)助到位。

二、移民搬遷工程存在的

主要問題

陜西新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心，陜南避災(zāi)移民搬遷要與新型城鎮(zhèn)建設(shè)緊密結(jié)合，須以人為本，不僅要實現(xiàn)搬遷農(nóng)民空間上的流動，更要重視搬遷群眾社會身份和生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。特別是在移民安置點(diǎn)規(guī)劃編制中，提高規(guī)劃參與度，完善功能設(shè)計，做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，做好配套規(guī)劃和建設(shè)工作。不容忽視的是，陜南移民搬遷工作存在一些問題。安康避災(zāi)扶貧搬遷安置社區(qū)規(guī)劃建設(shè)普遍存在安置社區(qū)的規(guī)劃編制和審批工作滯后于項目建設(shè)，規(guī)劃成果未達(dá)到修建性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)范和要求，部分施工現(xiàn)場存在一些安全隱患等問題。

規(guī)劃編制方面。一是縣域避災(zāi)扶貧移民搬遷安置社區(qū)布局規(guī)劃未全面完成，系統(tǒng)規(guī)劃編制缺失。1/3的縣區(qū)完成規(guī)劃并通過了省市兩級的技術(shù)審查，1/3的縣區(qū)完成了方案初稿，1/3的縣區(qū)僅僅完成設(shè)計委托。移民搬遷布局規(guī)劃和安置規(guī)劃與縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)存在很大缺失。二是相當(dāng)部分安置社區(qū)規(guī)劃缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡刭|(zhì)災(zāi)害評估和防洪成果，對規(guī)劃編制的前置要件和運(yùn)用不夠規(guī)范。三是部分安置社區(qū)的設(shè)計單位無規(guī)劃資質(zhì)，或規(guī)劃成果沒有加蓋資質(zhì)證章，沒有法定效力。四是部分安置社區(qū)規(guī)劃編制不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)低，規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容缺項多，深度不夠。如部分縣區(qū)項目文本資料基本完整率不足20%；部分安置社區(qū)規(guī)劃水平低，不能滿足國家強(qiáng)制性規(guī)范安全間距要求，住宅樓建筑間間距僅4米。五是部分安置社區(qū)存在重大調(diào)整并重新修編的問題。如某些社區(qū)規(guī)劃，從低層規(guī)劃調(diào)整到多層和小高層建筑布局，規(guī)模發(fā)生重大變化，原約350戶，增加到920戶，增長163%，幾乎是新做規(guī)劃。

規(guī)劃審查方面。一是大部分社區(qū)的規(guī)劃審查和審批手續(xù)不完善，個別縣存在沒有一個報市技術(shù)審查安置規(guī)劃項目現(xiàn)象。二是大部分社區(qū)的項目建設(shè)程序不規(guī)范。移民搬遷安置社區(qū)項目招投標(biāo)工作不規(guī)范，部分縣邀請招標(biāo)太多，具有招標(biāo)手續(xù)的不超過15%；個別縣相當(dāng)部分安置社區(qū)無《建設(shè)項目選址意見書》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，然而卻持有《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》，嚴(yán)重違反了建設(shè)項目報建程序。

在質(zhì)量安全方面。質(zhì)量安全隱患大，“9縣1區(qū)”安置社區(qū)建設(shè)絕大部分未通過招投標(biāo)，各縣建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)管部門未將這些項目施工納入安全監(jiān)管范疇。大多數(shù)工程項目均由不具備建筑施工資質(zhì)的農(nóng)民施工隊承建，普遍存在外架搭設(shè)不規(guī)范，臨邊、洞口、樓梯等部位安全防護(hù)不到位，施工用電不符合要求，施工現(xiàn)場使用國家明令禁止的攪拌機(jī)和葫蘆吊，施工人員高空作業(yè)未系安全帶和戴安全帽，大于30公分的預(yù)留洞口未做預(yù)制過梁等共性問題。

三、提升移民搬遷工程規(guī)劃建設(shè)水平對策

陜南移民搬遷的規(guī)劃建設(shè)問題，主要在于是否強(qiáng)化規(guī)劃編制的系統(tǒng)性、規(guī)劃審核的及時性、規(guī)劃執(zhí)行的剛性與工程監(jiān)管的介入性等，基于此，本文提出以下解決對策：

一是高質(zhì)高效地編制移民搬遷系列規(guī)劃。陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷規(guī)劃必須從系統(tǒng)角度進(jìn)行系列編制，確保各種規(guī)劃的協(xié)同實施。大規(guī)模移民搬遷需要“規(guī)劃先行”，把移民搬遷與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來，將安置點(diǎn)盡量布局在縣城、集鎮(zhèn)、園區(qū)周邊，同步考慮基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等，實現(xiàn)移民搬遷與推進(jìn)城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)；鼓勵搬遷農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)山林、土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)移民搬遷與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相互促進(jìn)。通過編制高質(zhì)量科學(xué)的移民搬遷系列規(guī)劃，使移民搬遷與國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、陜南循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略同步實施，以有利于加快城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)步伐，有利于推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府應(yīng)酬嚴(yán)格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《安康市移民搬遷建設(shè)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定（試行）》和《陜南地區(qū)移民搬遷公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范的要求進(jìn)行規(guī)劃編制。

二是強(qiáng)化規(guī)劃審批和主動管理意識。地方政府應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)審查“一站式”服務(wù)，將安置社區(qū)地質(zhì)災(zāi)害評估和防洪防災(zāi)作為規(guī)劃編制和審定的前置條件。加強(qiáng)對安置社區(qū)布局規(guī)劃和安置社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的技術(shù)評審與報審工作，對安置社區(qū)建設(shè)項目按法律規(guī)定發(fā)放項目“一書兩證”，做到項目規(guī)劃實施方案、批復(fù)文件、開工報告、審計報告、施工記錄、經(jīng)濟(jì)責(zé)任合同等資料齊全，達(dá)到縣鄉(xiāng)有檔、村有冊、戶有表，切實發(fā)揮安置規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

三是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，關(guān)注土地與人口承載力，加大跨區(qū)搬遷。在移民搬遷進(jìn)程中，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用、人口集聚與環(huán)境承載、生產(chǎn)生活與產(chǎn)業(yè)支撐、社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。特別是要注意基本農(nóng)田和林地資源保護(hù)，開山改河要慎之又慎；要解決好安置點(diǎn)生活垃圾處理、生活污水排放和環(huán)境美化問題，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量及品質(zhì)。安康市比較開闊的平地只有安康城區(qū)、漢陰縣城和平利縣城，其他縣城則建在坡上或者山溝里。在耕地紅線不動搖、項目用地逐年增、產(chǎn)業(yè)用地需求多等多重壓力下，安康移民工程的土地瓶頸制約更加凸顯。部分山區(qū)群眾盡管已經(jīng)住進(jìn)移民新區(qū)，但一些地方的移民安置點(diǎn)因規(guī)劃土地有限，難以開發(fā)致富產(chǎn)業(yè)。此外，如果移民工程規(guī)劃不到位、實施不當(dāng)，可能造成災(zāi)害轉(zhuǎn)移或搬家，產(chǎn)生新的生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害問題，要積極探索新安置方式，持續(xù)推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)等跨地區(qū)移民搬遷。

四是強(qiáng)化規(guī)劃動作剛性到位。首先要嚴(yán)格基本建設(shè)程序和技術(shù)審查程序，移民搬遷集中安置點(diǎn)布局規(guī)劃在審批前，應(yīng)由市級建設(shè)規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行技術(shù)審查，規(guī)劃在批準(zhǔn)后30日內(nèi)，報省住建廳備案。安置戶數(shù)在100戶以下的建設(shè)規(guī)劃，由各縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行技術(shù)審查。安置戶數(shù)在100戶以上400戶以下的建設(shè)規(guī)劃，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行技術(shù)審查。安置戶數(shù)在400戶以上的建設(shè)規(guī)劃應(yīng)以縣為單位，報市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行初審后，報送省住建廳進(jìn)行技術(shù)審查。其次，剛性落實經(jīng)省市縣技術(shù)審查的移民搬遷規(guī)劃。移民搬遷集中安置點(diǎn)布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃有嚴(yán)格的規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，布局規(guī)劃要對縣區(qū)范圍內(nèi)移民搬遷的人數(shù)、戶數(shù)、類型等進(jìn)行分類，每個移民搬遷安置點(diǎn)的用地面積、建筑面積、安置人口、戶數(shù)、配套的公共服務(wù)設(shè)施、投資估算、建設(shè)時序等均應(yīng)按照報批規(guī)劃剛性執(zhí)行。

五是以合同為中心規(guī)范招投標(biāo)過程，嚴(yán)格執(zhí)行項目法人制、招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制，確保避災(zāi)扶貧移民搬遷工程質(zhì)量。要圍繞工程質(zhì)量低劣問題，解剖典型案件，查找當(dāng)前工程質(zhì)量監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞，落實完善工程安全質(zhì)量保障機(jī)制。同時，應(yīng)加大建筑安全的介入工作，強(qiáng)化工程質(zhì)量安全屬地管理意識，或抽調(diào)專業(yè)人員成立機(jī)構(gòu)，增加質(zhì)量監(jiān)管隊伍力量，專門負(fù)責(zé)避災(zāi)扶貧搬遷安置社區(qū)建設(shè)中的質(zhì)量安全管理，確保避災(zāi)移民安置社區(qū)質(zhì)量監(jiān)管全覆蓋。采用網(wǎng)格化工程質(zhì)量管理，建立實行縣、鄉(xiāng)、村三級包抓責(zé)任制，分解量化任務(wù)，層層落實責(zé)任進(jìn)行全過程監(jiān)督檢查，有搬遷任務(wù)的村選派群眾代表為質(zhì)量監(jiān)督員，協(xié)助監(jiān)督工程質(zhì)量，移民搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位各負(fù)其責(zé)，對工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)。

四、結(jié) 語

新型城鎮(zhèn)化背景下，高質(zhì)高效科學(xué)的移民社區(qū)規(guī)劃建設(shè)是陜南移民搬遷工程的基石，是陜南移民搬遷工程政策實現(xiàn)的前置要件。本文以安康為例，從規(guī)劃建設(shè)角度深入分析陜南移民搬遷建設(shè)過程中存在的問題，并給出具體的對策，對陜南三市來說，具有一定的普適性。陜南移民搬遷要“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，解決移民的安居樂業(yè)。從更深層次的角度講，陜南移民搬遷是中國傳統(tǒng)村落解體再聚合的過程，需要運(yùn)用社會學(xué)原理對陜南移民搬遷工程問題進(jìn)行調(diào)查和研究。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 梁福慶. 三峽工程移民補(bǔ)償政策發(fā)展和創(chuàng)新研究[J]. 三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）， 2012（02）：11-15.

[2] 王應(yīng)政. 基于復(fù)雜系統(tǒng)科學(xué)的水工程移民生存與發(fā)展關(guān)鍵問題研究[D]. 武漢理工大學(xué)， 2012.

[3] 吳國新，陳智慧，李宇航. 陜南移民搬遷開啟秦巴山區(qū)百姓生產(chǎn)生活的新時代[N]. 陜西日報.

[4] 鄢聞， 何得桂. 可持續(xù)生計視角下山區(qū)避災(zāi)型移民搬遷問題研究[J]. 前沿， 2014（Z1）：117-119.

[5] 劉潔， 何彥鋒， 楊豐順. 基于突變理論的水利水電工程移民生活水平評價[J]. 人民長江， 2013（13）：113-115.

[6] 李文正， 劉國航， 葉艾艾等. 陜南丹鳳縣移民搬遷績效評估研究[J]. 江西農(nóng)業(yè)學(xué)報， 2013（12）：144-147.

[7] 何得桂， 黨國英. 陜南避災(zāi)移民搬遷中的社會排斥機(jī)制研究[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報， 2012（06）：84-88.

[8] 馮明放，彭杰. 陜南大規(guī)模移民搬遷的系統(tǒng)分析[J]. 國土與自然資源研究，2014（2）：10-12.

[9] 省政府辦公廳.陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）[N]. 2011-07-04.

[10] 安康市人民政府辦公室文件.安康市移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）[N]. 2011-06-01.