關于食品質量安全問題的再思考

康振宇 陳海嘯 王自鋒

摘要：民以食為天，食品質量安全關乎國計民生，如何有效的整治食品質量安全問題，已成為當下亟待解決的重大問題。文章通過食品質量安全問題中三個方面的十個具體問題的再思考，對食品質量安全問題的解決進行了探索。

關鍵詞：食品安全；監管體系；監管機制

在中國傳統文化中，飲食是重要的組成部分之一，中國人強調“民以食為天”，例如，在老百姓的需求中，“吃、穿、住、行”以“吃”為首。因此，食品安全與每一個人息息相關。從個人角度看，食品安全關系到每一個人的身體健康和生命安全；從社會的角度看，食品安全關系到經濟健康發展和社會穩定；從國家的角度看，食品安全關系到政府和國家的形象。總之，食品安全水平能夠衡量國民的生活質量，體現社會的管理水平和反映國家的法制建設。

隨著中國經濟的發展和人民生活水平的提高，中國老百姓的飲食越來越豐富，食品生產也越來越專業化。但是，我國的食品安全問題依然突出。近期，跨國食品企業也出現了食品安全問題。例如，今年7月份上海媒體揭露了上海福喜食品有限公司利用過期食品回鍋重做，以及更改保質期標印等手段加工過期劣質肉類。而且，臺灣地區也出現了食品安全問題。今年9月，臺灣爆發“餿水油”事件，頂新集團旗下的味全公司向強冠公司采購劣質地溝油。這些事件在媒體上不斷發酵，在震驚、憤怒和擔心之余，我們需要反思為什么食品安全問題頻繁出現。從以往的食品安全事件中，我們需要充分吸取教訓，尋找對策，杜絕食品安全問題的出現。本文的研究主要包括以下三方面：（1）食品安全問題的界定；（2）食品安全問題的產生；（3）食品安全問題的對策。

一、 關于我國食品質量安全問題的認識

問題一：關于什么是食品安全的問題。

關于食品質量安全，科學界和大眾之間存在著兩種不同的認識。科學界所謂的食品質量安全是指食品（食物）的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡或者匯集消費者及其后代的隱患。我國衛生法律將食品安全的基本要求規定為；食品應當無毒、無害、符合人體必需的營養要求，具有響應的色、香、味等感官性狀。而大眾所謂的食品質量安全則是指進入市場或消費階段的食品符合國家食品安全的基本規定，食用后不會產生食品質量安全事故。這種區分的意義在一定程度上具體化了食品質量安全監管體系的內容，即確保進入市場而非是生產過程中的食品都符合國家食品安全的規定，食用后不會產生食品質量安全事故。一般情況下，普通百姓無法獲得食品的生產、流通和消費等環節的相關信息，只有當食品安全事件出現后人們才了解食品在某個環節出現了問題。

問題二：關于食品質量安全問題中的傳統因素和非傳統因素的區分。

所謂食品安全中的傳統因素是相對于我國近年發生的諸如“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”等重大食品安全事故都是人為因素所致，即所謂的非傳統因素而言，泛指國際上由于食品生產、加工、流通環節衛生控制不當和環境污染等因素所致的食品質量安全。這種區分的意義在于對產生食品質量安全問題責任主體進行界定。對于傳統因素造成的食品安全質量安全問題，是由于食品質量安全監管體系的不完善所造成的，其食品質量安全問題的責任主體是食品質量監管部門；而對于非傳統因素所造成的食品質量安全問題，在其產品沒有進入市場銷售或是消費環節以前，其責任主體并非是是食品質量安全監管部門，而是其造成食品質量安全問題的行為主體。目前，非傳統因素導致的食品安全問題對社會的危害最為嚴重，這類問題直接威脅消費者的健康，在現階段也是最迫切需要解決的社會問題。一般而言，傳統因素導致的食品安全問題影響范圍較小，這類食品安全問題常常是局部個案，波及范圍不大。

問題三：關于食品質量安全問題產生原因的問題。

從表面上看，食品質量安全問題產生的愿意可分為傳統因素和非傳統因素兩種，即所謂的食品生產、加工、流通環節衛生控制不當和環境污染等因素所致以及諸如“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”等人為違法使用食品添加劑和非食品添加劑的因素。而在其背后，更有一個巨大的“誘人”的市場利益的因素，對食品的質量安全起著決定性的作用。無論是“數量多、規模小、分布散、條件差、工藝亂”，食品質量和安全難以保證的食品生產加工小作坊還是違法使用食品添加劑和非食品添加劑來制造假冒偽劣食品的非法廠家，這個巨大的、“誘人”的市場利益都是它們存在的根本。在分析食品質量安全產生的原因時，理論界和學術界對于這個“誘人”的市場利益也給予了足夠的認識。不過這樣的重視卻始終停留在“由于這個市場利益的存在，是造成食品質量安全問題的原因”而絕非是“由于市場經濟體制的不完善，造成了這個市場利益的存在”。因此，歸其主要原因食品質量安全產生的原因仍舊是市場經濟體制不完善的所造成的。從經濟學的角度，經濟個體或者廠商都會追求利益的最大化。當經濟活動的成本大于收益時，經濟個體或者廠商沒有動力從事該經濟活動。相反，當經濟活動的收益大于成本時，就會存在一種機制激勵經濟個體或者廠商從事該經濟活動。為了杜絕食品安全問題，特別是杜絕非傳統因素引起的食品安全問題，我們需要增加違規成本，建立一種有效的懲罰機制。

二、 關于我國食品質量安全存在的具體問題

問題四：食品質量安全監管部門的職能的異化問題。

食品質量安全監管部門對食品質量安全進行監管，以確保食品質量的安全，然而在實際職能行使過程中卻扮演著食品生產廠家形象代言人的角色，其內容反映在以下兩個方面：其一，由于我國食品安全監管行政機構設置不合理，部門多且職責不明確，導致監管責任難以落到實處，甚至出現“監管推諉”等問題，缺乏最終負責食品安全風險的管理機構，致使食品質量監管部門確保食品質量安全的職能喪失。其二，食品質量監管部分為食品生產廠家提供食品質量安全認證并授權食品生產廠家使用食品質量安全標志。其性質類似于以監管部門的信譽為企業的產品質量安全提供擔保，“QS”的標志就是監管部門對食品生產廠家的產品代言。然而近年來無論是“三聚氰胺”的主角三鹿，還是“瘦肉精”的主角雙匯，“QS”的標志都赫然醒目。伴隨著諸多食品安全事故的不斷發生，食品質量安全監管部門的公信力不斷降低。因此，與其說食品質量監管部門的職能是確保食品質量安全，不如說是為食品生產廠家提供產品質量安全代言。食品質量監管部門是解決食品安全問題的關鍵環節，清晰的職責和監管的獨立性是有效監督的保障。

問題五：食品質量安全責任義務轉移的問題。

我國現有的食品質量安全的責任是由食品生產廠家負責的，因而對于食品質量安全事故的賠償的義務也是由企業承擔的，然而食品質量安全事故發生時往往伴隨著企業的資金鏈斷裂的危機，致使股票價位暴跌，企業破產，而其破產的原因往往不是由于在食品安全中的債務致使的，而是由于企業的資本市場供應鏈斷裂致使的，即所謂的樹倒猴孫散，出現了一種企業破產，無法承擔賠償責任的現象。而當企業無法承擔賠償責任義務時，就會出現一種食品質量安全責任義務的轉移現象：原本由企業負責的食品質量安全，由于企業賠償能力的消失，承擔食品質量安全責任義務就轉移到了消費者身上，這無形中就加劇了消費者消費成本。例如，在三聚氰胺事件中，由于三鹿集團無發承擔賠償責任而破產，導致眾多三聚氰胺的受害者無形中承擔了食品質量安全的責任，因而就出現了一種消費者承擔食品質量安全責任的荒誕現象。由于食品安全事故存在責任轉移的情況，食品安全問題的受害者可能無法獲得足夠的賠償。

問題六：關于“QS”食品質量安全保障平臺缺失的問題。

在2011年4月份舉行的“2011國際食品安全論壇”上，中國食品科學技術學會副理事長胡小松先生公布了一項調查結果顯示：在食品安全問題發生后有60%以上的受訪者選擇相信媒體而不是政府。然而這能否表明媒體可以取代政府成為下一個“QS”食品質量安全認證平臺呢？ 受訪者之所以不相信政府是因為政府只為食品的質量安全提供一個認證，并不承擔相應的食品質量安全問題責任；而之所以相信媒體，卻是因為在我國眾多食品安全問題都是媒體所發現，甚至是在媒體的大幅曝光下才得以有效解決的。一個完善的“QS”食品質量安全平臺至少要包含兩個方面的內容，其一是可以對食品的質量安全提供一個科學的認證，其二是為食品的質量安全問題承擔責任。然這兩面都是媒體這個“QS”平臺所缺失的，因此構建一個“QS”食品質量安全平臺是當下亟待解決的問題，而“QS”需要解決的核心問題是權力與責任的統一。

問題七：關于食品質量安全整治的路徑選擇問題。

基于什么樣的認識，選擇什么樣的整治路徑。針對食品質量安全產生的原因不同，其選擇整治的基本路徑也有所不同。基于食品質量安全問題的原因是由于在食品生產、加工、流通環節衛生控制不當和環境污染等傳統因素以及人為違法使用食品添加劑和非食品添加劑等非傳統因素引起的這種認識，人們更多是選擇通過完善各個環節的監管機制以及通過完善相關的法律政策去整治食品安全問題。無獨有偶，由于2011年的“3·15”央視曝光了可以和三鹿毒奶粉“相媲美”的食品安全丑聞——雙匯瘦肉精事件，除此以外，眾多食品安全問題都是媒體所發現，甚至是在媒體的大幅曝光下才得以有效解決的，基于這一認識，更有人提出了“媒治”的食品質量安全整治路徑。由于針對食品質量安全問題產生的原因缺乏科學且深刻的認識，我國的食品質量安全整治工作治標不治本，有的最多是在一定程度上緩解了食品質量安全的問題。此外，更值得一提的是由于我國的食品質量安全問題長期得不到解決，就有學者提出用加強食品質量安全教育的方法，用知識武裝大腦，讓消費者擦亮自己的眼睛去對食品的質量安全作出判斷。這不僅是對我國食品質量安全問題的一種無奈，更是對我國市場經濟體制的一種諷刺。

問題八：關于食品質量安全事故責任關系與契約關系的分離問題。

我國在對食品質量安全事故進行責任劃分的時候，往往是食品生產廠家對消費者的消費安全負有全部責任責任，而食品的銷售方往往是不負有任何責任或承擔很小一部分的責任。這就存在了一個邏輯的不合理性。因為消費者在進行消費活動時，真正和消費者發生契約關系的是銷售方而非食品生產廠家。既然是跟消費者發生契約關系的是銷售者，那么銷售者就應該對消費者的消費安全承擔全部責任。正是消費活動中這種責任關系與契約關系的分離，造成了食品質量安全監管體系中銷售方監管職能的消失，更準確的說監管義務的消失。而正是銷售方這種職能的消失，卻給面對“誘人”的利益有些道德素質低下的企業以及個人利益熏心違法使用食品添加劑和非食品添加劑來制造的假冒偽劣食品提供市場，導致問題食品“橫行”，危害人們身體健康，給食品安全造成了重大隱患。

問題九：關于食品質量安全整治工作中重點領域選擇的問題。

目前， 我國食品質量安全監管體制主要采取以分段監管為主、品種監管為輔的“多機構模式”。“數量多、規模小、分布散、條件差、工藝亂”，食品質量和安全難以保證的食品生產小作坊以及生產假冒偽劣商品的生產廠商，給我國的食品質量安全監管體系帶來了巨大的挑戰。以分段監管為主、品種監管為輔的“多機構模式”已不能適應現階段整治食品質量安全問題的需求。基于對食品質量安全問題產生的原因分析，整治食品質量安全應立足于消除問題食品存在的“誘人”市場利益。市場利益的取得以市場銷售為基礎，問題食品也不例外。因此，要從根本上杜絕存在質量安全問題的食品，食品質量安全的整治工作應該緊抓問題商品的銷售平臺，加大對市場銷售平臺的監管力度。

三、 關于我國食品質量安全問題的對策

問題十：關于構建一個完善的食品質量安全監管體系的問題。

食品安全監管從技術上不存在問題，關鍵是構建完善的食品質量安全監管體系，這個體系包括企業、政府、第三方、銷售方和消費者。一個完善的食品安全監管體系應該包括以下三個方面：其一，完善銷售方的食品質量安全責任體系，以強化銷售方的食品質量安全監管職能；其二，構建一個提供食品質量安全保證的第三方責任平臺，對食品質量安全提供保證，并對問題食品的受害者進行先行賠付。其三，加強政府部門的職能，在對企業生產的食品提供食品質量安全認證的同時，通過第三方責任平臺的反饋信息對企業和銷售方進行監管和查處。其食品質量安全監管體系機制流程如圖1示。

運行機制：

1. 食品質量安全監管體系的市場監管流程：首先，食品生產企業向政府部分提交食品質量安全生產許可申請和食品質量安全認證申請；其次，銷售方向政府部門提交食品質量安全銷售許可申請，并獲得銷售資格認證；最后，通過認證的食品生產企業向第三方平臺申請食品質量安全擔保，并經由獲得銷售資格認證的銷售方在市場上銷售。

2. 食品質量安全監管體系的消費者監管流程：消費者發現問題商品向第三方申請賠付，如果是經過第三方認證的食品，第三方平臺依照相關規定對消費者賠付，并把相關資料轉交政府部分和企業。政府部門向銷售方發布該食品的下柜通知，并責令企業進行整改，消除產品中存在的安全隱患，并追究相關責任人的具體責任。

3. 食品質量安全監管體系的銷售方的監管流程：消費者發現問題商品向第三方申請賠付，如果該商品并沒有經過第三方認證，第三方依照相關規定向政府部門轉交賠付申請。政府部門依照相關規定對銷售方進行懲處，責令其按相關規定對消費者進行賠付，并依法對該食品的生產廠家進行查處。

優點：

1. 該食品質量安全監管體系機制，通過對第三平臺的構建，不僅使消費者的食品消費安全風險得到了有力的保障，而且在有效地降低了食品生產廠家針對偶然性因素造成的食品安全事故的風險成本的同時，也大大提高了企業的對食品質量安全事故的賠償能力。

2. 該食品質量安全監管體系機制，通過對監管流程的完善，不僅消費者的合法權益可以得到有效的保障，而且可以完善食品安全的責任機制，使每個食品質量安全問題，都有最終的負責機構和個人。

3. 該食品質量安全監管體系機制，通過銷售方監管職能的完善，可以從根本上消除問題食品的“誘人”市場利益，從而可以有效地保證食品銷售市場的質量安全。

總之，食品安全是一個全球共同關注的問題，即使在發達國家也存在食品安全問題。目前，食品安全問題的解決存在有利的條件。第一，利用現代信息技術可以輔助解決食品安全問題。例如，為食品加上信息豐富的“身份證”，便于跟蹤和追蹤問題發生的具體環節。目前，在許多國家尤其是歐盟成員國都在積極推進食品生產和食品供應鏈中信息的可追溯。通過食品安全追溯體制的建立，可以及時識別和發現食品安全事故產生的原因。第二，政府已經非常重視食品安全，政府從立法和執法方面都加大了對食品安全事件的查處力度。

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基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“新時期中國企業跨國經營戰略與績效研究”（項目號：13JJD790016）。

作者簡介：康振宇（1974-），男，漢族，黑龍江省肇東市人，南開大學經濟學院國際經濟研究所世界經濟專業博士生，研究方向為世界經濟；陳海嘯（1986-），男，漢族，河南省商丘市人，南開大學經濟學院經濟學系政治經濟學專業博士生，研究方向為現代資本主義經濟；王自鋒（1978-），男，漢族，河南省漯河市人，南開大學經濟學院國經所副教授、碩士生導師，南開大學經濟學博士，研究方向為國際金融、國際投資。

收稿日期：2015-01-18。