淺析改革過程中政校關系的再造

葛巨眾

【摘要】政府與高校的關系問題既是高等教育管理體制中的核心問題，也是影響大學發展的關鍵問題。當前，我國政府在高校管理中存在著權限范圍內與權限范圍外的角色錯位、多重角色與分化角色的錯位等問題。為促進政府——高校關系的良好發展，政府應進一步明確角色定位，由管理型向服務型轉變、由“善政”向“善治”轉變、由政府單邊治理向政府、社會和公民共同參與的多邊治理轉變。

【關鍵詞】政府;高校;關系;角色定位

在我國高校管理中，政府一直充當著重要的角色，履行了基本職責，起到了支持、引導和監督管理等積極作用。但是，政府角色在高校管理中也不可避免地存在著錯位的問題，有會理陷入“管”與“不管”的兩難境地。但是，這并不意味著政府放棄了對大學的管理責任，失去了管理權力，而是要在高等教育宏觀管理方面找準定位、適應角色、抓住“切入點”，重新構建合理的政校關系。

一、“政府之手”對高校管理的影響

（一）行政權力介入對高校管理的積極意義

在特殊的歷史時期和歷史條件下，行政權力介入高校管理之中有一定的積極意義。一是有利于扶持高校發展。二是大學發展中“中國奇跡”的動因正是行政化。

（二）行政權力介入對高校管理的負面影響

隨著社會、經濟、政治、文化的飛速發展，政府行政權力的介入被解讀為高校的“行政化”，不少專家學者建議高校需要“去行政化”，主要有以下幾個理由：一是行政化導致了大學的同質化，難以培養出創新性人才;二是行政化的計劃性人才培養模式和市場化的人才選擇模式之間的偏差導致高校學生就業壓力不斷上漲;三是行政力量的過度干預深入到高校運轉的每一個細節，行政化使得高等學校行政機構臃腫。四是行政化情況下，高校校長的遴選和任命權掌控在黨政部門手中，容易產生外行領導內行的現象。五是在當前的行政力量主導科研項目設定和資金提供的科研體制下，高校科研被國家課題所綁架，沒有完全自由的學術空間，也容易滋生科研腐敗或學術腐敗。

二、政府角色在高校管理中錯位的主要表現

（一）權限范圍內與權限范圍外的角色錯位

在市場經濟條件下，政府、高校、社會對經濟的發展承擔著不同的分工，發揮著不同的作用，扮演者不同的角色，相互不可替代。而在高等教育管理的現實中，政府許多管理超出了其權限范圍，涉足到了本應由高校自己管理的內部事務。由于管理幅度過大，政府的指令性計劃并不能完全切合學校的實際和社會的需求，使學校發展受到各種不符合規律的規章制度的束縛。

（二）多重角色與分化角色的錯位

長期以來，我國政府集高等學校的創立者、辦學者、管理者等多重角色于一身，這樣的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府與高校的關系混亂。政府的多重角色也使得我國高校長期缺乏辦學活力，學校被指令性計劃統得過死，內部結構與機制趨于僵化，依賴性明顯，自我調控的能力被嚴重地壓抑了。因此，分化政府的角色是必要的。

（三）政府的主要角色和次要角色的錯位

按照現在市場經濟發展的要求，政府的主要角色應是側重于宏觀調控，抓高校的辦學方向等大政方針。但實際上，政府對高校的規劃、調控、監督角色過弱，而具體執行角色過重。政府角色的錯位，造成政府精力分散，負擔過重，不可避免地會出現忽略大局、決策失誤、資源配置效率低下等問題，也阻礙了社會力量參與辦學和高校管理的積極性，延緩了社會各種教育中介組織的發育和成長，也使得高校的資源分配難以按照市場規則進行正常配置和運作。

（四）主要手段與次要手段的錯位

政府對高校管理的手段一般包括立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和行政手段等。幾十年來，我國政府對高等教育的管理以上述各種手段中的行政手段為主，即使是撥款、規劃、信息服務和政策指導等都帶有強烈的行政色彩，造成高校缺乏活力與創新精神。因此，政府在對高校管理過程中必須分清主要手段與次要手段，以確保高校管理的正確健康發展。

三、政府角色在高校管理中正確定位的必然選擇

黨的十八大和十八屆三中全會文件中均強調由“社會管理”轉變為“社會治理”，已推及到高等教育管理領域，這意味著政府對高校的管理在角色和功能上將發生重大轉變。政府角色在高校管理中正確定位的必然選擇是：

（一）由管制型轉變為服務型

隨著經濟體制的轉型和社會治理理論的引入，必然要求轉變政府對高校的傳統行政管理模式，建立以服務為中心的政府治理機制。政府為高校服務，既包括制定有效的制度規則、建立和維護良好的市場秩序和為高校提供公平競爭的外部環境等間接服務形式，也包括政府為高校提供國內外教育信息，為高校學生提供信貸優惠等直接服務形式。

（二）由“善政”轉變為“善治”

“善政”就是好的政府、好的統治，從國家和政府誕生之日起，善政就一直是公民對政府的期望和理想。20 世紀 90 年代以來關于“善治”理念的提出，正是遵循了政府管理改革的正確思路，“善治”要求政府對社會和所有高校信息公開，防止暗箱操作。政府教育主管部門和公務員應對自己的行為負責，對高校的管理必須依法進行。對高校提出的合理要求和困難要及時做出反應，不得無故拖延，甚至還要主動與高校聯系，幫助高校解決困難。政府還應注重管理的效率，最大限度地降低成本。

（三）由政府單邊治理轉變為政府、社會和公民共同參與的多邊治理

治理理論認為，政府的治理過程絕非政府單獨行使權力的過程，政府、社會和公民之間存在著權力的依賴和互動，各參與者間會形成一個自主管理網絡，共同分擔政府的責任。政府在新形勢下已無法成為唯一的治理者，它就必須與社會、公民聯合起來共同實施對高校的多邊治理。

（四）由行政手段為主轉變為以法律手段為主

行政治校的優勢是政府容易對高校的管理事務做出靈活的反應，其不足之處在于，行政手段常常凌駕于法律和制度之上，并可以根據政府管理的需要對制度和規定做出修改，從而產生政府主管部門法制觀念淡薄，權大于法或以權代法等弊端。此外，行政治校的另一缺陷是由于缺少制度上的糾錯機制，與行政手段相比，法律手段是較為成熟的經驗，比行政手段更成熟，具有相對的穩定性和連續性。所以，以法律手段治理高校一般不太容易出錯，尤其不會出大錯，即使出了錯也容易得到糾正;同時，教育法律的穩定性和連續性也為高校的健康發展提供了穩定的環境。

總之，政府對高校管理轉變的核心就是政府不再壟斷高等教育的管理權力，應與社會、高校、公民組織合理分權，政府只保留對宏觀事項的決策權和控制權。

參考文獻：

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[2]歐陽光華：《董事、校長與教授—美國大學治理結構研究》，高等教育出版社2011年版

[3]謝曉芳：《從官府之治到學府之治—我國高校校內管理體制的問題和改革方向》，《江蘇高教》，2011年第03期