公平、平等與社會保障制度

摘要：公平與平等在內涵方面各有側重，將公平與平等混淆不僅是邏輯錯誤，更重要的是會對社會和諧發展產生負面影響和誤導。公平的平等是一種理想化的狀態，我們希望社會是公平且平等的，尤其希望收入分配的公平且平等。但在現實情境下，由于市場的不完善性，絕對的收入分配公平難以實現，加之個人先天稟賦的差異，收入不平等的現象普遍存在。文章認為，社會保障制度作為一種收入再分配機制，制度建立的直接目的在于降低初次分配的收入不平等，但這并不意味著社會保障制度建設只注重追求平等，而忽視公平。繳費（稅）制社會保障項目，為確保其可持續性，應更注重考量公平，允許基于公平的保障待遇的適度不平等；非繳費（稅）的社會保障項目，基于公共財政的特性和更好的彰顯正義，應更注重考量平等。

關鍵詞：公平；平等；社會保障制度；收入分配

公平與平等是收入分配領域始終關注的焦點。盡管公平與平等有許多相近的地方，都可以被視作人類社會的基本價值追求，但兩者在內涵方面各有側重。將公平與平等混淆不僅是邏輯錯誤，更重要的是會對社會和諧發展產生負面影響和誤導。在計劃經濟時代，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的收入分配政策一味地追求平等，以致嚴重地損害了社會成員的積極性；而改革開放之后，在強調“多勞多得”以激勵人們努力工作的同時，弱勢群體由于先天不足或是在社會和文化資本擁有量上的劣勢地位，經濟收入水平乃至相關的一系列社會發展水平每況愈下。誠然，公平與平等存在諸多微妙的差別，收入分配領域對公平與平等的側重是一個復雜、極易引起爭議的問題。對此，本文取角于社會保障制度，認為社會保障制度作為一種收入再分配機制，制度建立既與收入分配的公平與平等直接相關，制度體系中對公平與平等的考量也尤應審慎，有必要進行深入探討。

一、 公平與平等的基本內涵

正如《2006年世界銀行報告：公平與發展》中的表述，“經濟學家將公平與分配相聯系，律師則會直接想到法律概念，哲學家則從思想高度來定義這個概念”，給公平下定義非常困難。本文從社會保障的視角來探討公平問題，側重探討收入分配領域的公平。在收入分配問題上，援引羅爾斯《正義論》中的觀點，公平首先是機會公平，而機會公平的前提下通常會出現結果的不平等。因此，學者們對收入分配公平的理解，通常包括機會公平、過程公平和結果公平。相對“公平”而言，平等則更多強調不同個體之間的無差別性，體現在收入分配領域則是強調收入分配結果量的一致性。

綜合已有觀點，本文認為：

“公平（Equity）”首先強調公正地對待，其次才是追求平等，“平”是建立在“公”的基礎上。公正地對待，可以理解為機會公平和過程公平。機會公平強調個體的出生條件和家庭背景等不應成為其社會發展的決定因素；過程公平則是指社會成員按照統一規則參與社會經濟活動。在公正對待的情況下，社會成員的最后所得無論是否存在差別，都是公平的，即結果公平。顯然，公平并不一定能實現平等。

“平等（Equality）”強調的是不同個體之間的無差異性。由于每個個體一出生就擁有各自不同的天然稟賦，因此不平等是客觀存在的，是我們無法否認和選擇的自然差別。我們應該清晰的認識到平等是一種理念上的追求，絕對的平等不存在且難以實現，而過度的強調平等很可能會引致種種社會、經濟問題。

收入分配領域的“公平”與“平等”的差異性體現在：收入分配領域的公平首先強調機會和過程公平，當機會和過程公平時，收入所得與貢獻相一致，無論收入是否一樣，都是公平的；而收入分配領域的平等是指收入所得的一致性，只有當不同人之間收入相一致時，收入才是平等的。因此，收入公平強調的是收入分配過程的公平性，而收入平等則強調收入分配量的均等性。收入公平并不一定收入平等；收入平等也并不一定收入公平。

二、 收入分配不平等與社會保障制度

李珍（2013）指出，由于保險市場失靈、初次分配領域的市場失靈等問題的存在，為了達到社會的多重目標，現代政府會利用社會保障制度來修正市場的失靈、管理社會和經濟。正如該種觀點所示，社會保障制度具有多重功能，如分散風險、促進社會經濟福利最大化、管理有效需求、保護社會人力資源、維持社會穩定和促進經濟發展等。但從本質來說，社會保障制度是一種收入再分配機制，該制度正是通過參與收入分配過程得以實現上述種種功能。而社會保障制度參與到收入分配領域，與收入分配領域的公平與平等問題是直接相關的，本部分將對此進行深入闡述。

1. 初次收入分配不公平且不平等普遍存在，直接決定了社會保障制度建立的必要性。經濟公平在完善的市場中是可能出現的，但市場不完善是一種普遍現象。在不完善的市場中，由于權力和財富的影響，機會不公平和過程不公平的現象比比皆是，由此而衍生的結果不公平是顯而易見的[1]。當對不完善市場中的不公平現象不進行任何干預時，不公平將會自我復制、惡性循環，富人、政治權力擁有者將擁有更多的發展機會并且會影響規則的制定，從而擁有更多的社會經濟資本。這體現在收入分配領域，就是強者和弱者之間收入不平等會不斷加劇，貧富差距會愈演愈烈。

當收入不平等是建立在公平基礎上，我們可以認為，在機會公平和過程公平的前提下，一定程度上的收入差距能夠對工作和投資提供激勵，是促進效率的。但當收入不平等是建立在不公平的基礎上，一方面會降低個人的努力程度，損失微觀效率；另一方面，當該種現象足夠普遍時，會引致社會和政治問題，從而進一步損失宏觀效率。

因此，對于收入分配不公平且不平等的現象，政府有必要對其進行干預，設計科學合理的社會保障制度正是一種政府干預市場初次分配格局的工具，更進一步說政府就是通過社會保障制度來調節初次分配收入的不平等。

2. 初次收入分配公平但不平等，同樣提示建立社會保障制度是必要的。如本文開篇所述，我國計劃經濟時代，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的收入分配政策一味地追求平等，曾嚴重損害了社會成員的積極性。所以相較于平等而言，我們更希望社會是公平的，認為在機會公平和過程公平的前提下，收入分配差距是激勵人們努力工作的推動力。這本無可厚非，但當建立在公平基礎上的收入差距過大，也會引致社會的不穩定。而且，由于個體天然稟賦的差異性，天然稟賦較差的個體也總是會處于社會發展的弱勢地位。

因此，即使初次分配是公平的，但是如果分配的結果高度不平等，且不利于先天不足的弱勢群體，那么政府仍然需要通過再分配機制予以調節，以減少貧富差距，保護弱勢群體，這既有利于維護社會穩定，更是社會正義的彰顯。而社會保障制度正是這樣一種制度安排。

正如中國古代“不患寡，患不均”的說法，不平等是人類社會的主要矛盾形態。收入的不平等引致了貧富差距，以及貧富群體之間的社會經濟地位的差別。即使這種不平等是公平的、合理的，但當不平等程度過高時，將會引發一系列的社會經濟問題。對此，政府往往通過建立社會保障制度來對收入進行再分配，以減少過度的收入不平等對社會成員生活帶來的影響。因此，更準確來說，社會保障制度直接關注收入分配不平等現象，制度建立的初衷即在于減少收入分配不平等對社會經濟發展的負作用。

三、 社會保障領域的公平與平等

既然社會保障制度建立的初衷在于減少初次收入分配不平等對社會經濟發展的負作用，那么，需要進一步探討的是：這是否意味著社會保障制度建設應只注重追求平等，而忽視公平？平等意味著社會保障待遇的均等化，公平則強調參保人貢獻和待遇的一致性，對此，社會保障制度應如何取舍？本部分將就此展開討論。

1. 繳費（稅）制社會保障項目應更多的考量公平。社會保障制度體系，按照受益人是否履行繳費（稅）義務，可以分為兩大類：繳費（稅）制和非繳費（稅）制保障項目。繳費（稅）制社會保障項目以受益人繳納參保費（稅）為受益前提；而非繳費（稅）制保障項目則無須以繳費（稅）作為受益前提。

一般而言，繳費（稅）制社會保障項目就是指各種社會保險項目，所繳納的費（稅）就是社會保險費（稅）。本文認為繳費（稅）制社會保障項目即社會保險應更多的考量公平，原因在于：

第一，社會保險的基本特征是，國家立法強制征集社會保險費（稅），并形成社會保險基金，當被保險人發生相關的風險時，由社會保險基金給予損失補償或提供收入的風險分散。顯然，社會保險是基于保險的風險分散原理進行運營的，保險基金主要來源于參保人群，社會保險強調享受保障的權利必須是以履行繳費義務為前提。以繳費（稅）作為受益前提，本身就是出于公平的初衷，即體現了是否繳費（稅）與是否享受保障的一致性，而并不是單純的強調社會保險的普惠性。

第二，盡管社會保險“社會性”的本質決定了其必須具有再分配性質，即終身低收入、繳費較少的人應獲得相對較多待遇，但強調受益的均等性顯然會引致“公地悲劇”、“搭便車”的現象。例如：在社會養老保險中，當待遇水平與繳費水平無直接關系時，人們在滿足了給付條件時，會傾向于提前退休、低齡退休，以爭取最長的養老金領取時間，而當覺得自我繳費水平高而受益低，“繳費主要是在做貢獻時”，甚至有可能逃避參保，這種種行為都對制度的可持續性造成了巨大威脅。因此，對于就業相關的社會保險制度，參保人的繳費額度存在差異，那么在一定程度上將保障水平與繳費多寡相掛鉤是必要的，即制度設計應更注重體現公平，允許基于公平的社會保險待遇的適度不平等。

就業相關的社會保險制度體現公平的常見做法是，將待遇水平在一定程度上與繳費額度（工資水平）、繳費年限（工齡）相掛鉤。但這并不適用于社會醫療保險制度。由于低收入與低健康往往是相聯系的，社會醫療保險更應該是幫助較低收入群體抵御較高的疾病風險，因此，將待遇水平與繳費水平相掛鉤顯然是不恰當的。但為了確保健康人群參保的自覺性和積極性，確保制度的可持續性，社會醫療保險制度往往通過其他措施來考量公平，如德國、荷蘭等國家在制度設計時均規定對整年內沒有醫療支出的成員實行保費返還。

第三，對于以人群特點設計形成的社會保險制度，也應從公平的視角來評價制度間的差異。這主要是對于就業相關的社會保險項目和非就業相關的社會保險項目而言。顯然，兩者分屬不同的制度設計，繳費水平存在差別，基于基金收支平衡而確定的保障水平自然也存在差別。

以我國的城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度為例。我國城鎮職工基本養老保險目前政策規定的繳費比例為：企業繳費為職工工資總額的20%，職工個人繳納工資的8%，即繳費額度達到了職工工資的28%。2014年城鎮單位就業人員平均工資為56 339元，按照28%的繳費比例，則年繳費額度為15 774.92元。而城鄉居民基本養老保險當前確定的繳費標準為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元、1 500元、2 000元12個檔次，即使是最高繳費檔次，也與城鎮職工基本養老保險的年繳費額度相差甚遠。基于基金收支平衡的基本原理，兩種制度的待遇水平顯然也存在差距。以2014年兩項制度基金支出額度和領取人數做粗略估算，城鎮職工基本養老保險參保退休人員領取的月人均基本養老金平均約為2 109元，城鄉居民基本養老保險月人均領取養老費用平均約為91元。對此，應從公平的角度來正確看待這種制度間待遇的不平等現象。

2. 非繳費（稅）制社會保障項目應更多的考量平等。社會保障制度通過征收社會保險費（稅）建立社會保險項目，是通過風險共擔的機制來減少社會成員因年老、疾病、工傷、殘疾、生育、死亡、失業等造成的經濟損失。這種保障機制體現了社會成員之間的互助共濟，并且減少了政府財政支出壓力，受到了多數國家的推崇。李珍（2013）對歐盟15國1999年社會保障制度收入結構的分析顯示，德國、法國、比利時、西班牙、意大利、荷蘭、奧地利、希臘8個國家中，來自于企業和個人的供款占到了社會保障制度收入的60%以上，這充分說明這些國家社會保障制度中社會保險的重要性。但必須指出的是，社會保險強調繳費的義務會將低收入人群排除在保障的范圍之外，這顯然不符合社會保障更應著重保護弱勢群體的本意。而不論是基于公共管理理論還是福祉經濟學，政府對社會福利的支出也是責無旁貸的。因此，在社會保障制度中，除去繳費（稅）制的社會保險項目，政府應通過財政支出的方式首要保障貧困人口的基本生活，并盡可能地提高全民的生活質量。這正是非繳費（稅）的社會保障項目的重要性所在。

非繳費（稅）的社會保障項目，包括針對貧困人口的社會救助制度和普享性的社會福利制度。由于其并不要求受益人履行繳費義務，在制度實施的過程中，并不會涉及貢獻與待遇相一致的問題。即相較于“公平”而言，非繳費（稅）的社會保障項目更強調受益人平等的享有的保障。如社會救助制度中，當貧困程度相一致時，應給予相同生活補助，包括等額的現金補貼或實物補貼；社會福利制度中，福利待遇也應在補貼人群中人人均等，享受服務時人人機會均等，如學齡兒童均可享受免費的義務教育、社會成員同等享有社會公共設施、同齡的高齡老人領取等額的高齡津貼等。因此，非繳費（稅）的社會保障項目，基于公共財政支出的特性，應著重考量保障水平的均等性。

3. 社會保障制度管理不當，會引致收入再分配的不公平，并進一步加劇收入不平等。美國經濟學家阿瑟.奧肯提出的“奧肯漏桶原理”，揭示了社會保障制度稅收和轉移支付過程中可能發生效率損失問題。本文認為，效率損失在很大程度是由于社會保障制度管理不當引致了收入再分配的不公平。當社會保障制度缺乏有效的管理時，個人可通過非正當途徑來獲取社會保險待遇，如個人在滿足社會保險養老金領取條件時，制造各種虛假證明提前退休，以延長領取養老金的時間；非貧困人口可通過各種不正當途徑獲得本應屬于貧困人口的現金或實物補助，如我國媒體所曝光的經濟適用房中相當多的部分是被低收入以外的群體獲得。

顯然，社會保障管理不當助長了社會保障支付環節的道德損害行為，使得社會保障進行收入再分配時喪失公平，這會更進一步加劇初次分配下的收入差距。長久下去，這必將對經濟發展、社會穩定產生嚴重影響。這尤為值得警醒。

誠然，公平是人類普適的價值觀，公平與效率并不矛盾，機會公平和過程公平能很好的促進效率；公平的平等是一種理想化的狀態，我們希望社會是公平且平等的，尤其希望收入分配是公平且平等的。我們期待通過科學合理的社會保障制度設計和有效的制度管理，來盡力實現公平且平等的收入分配格局。

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作者簡介：李菲（1982-），女，漢族，山西省長治市人，中國人民大學公共管理學院社會保障所博士生，研究方向為社會保障理論與政策。

收稿日期：2015-09-22。